西部贫困地区乡镇污水PPP项目的融资困境与突破
方煜东 顾业文
黎平县乡镇污水处理PPP项目是黔东南州第一个获得农发行贷款解决建设资金的乡镇污水PPP融资项目，此举对黔东南州全州开展城镇污水项目建设有极大的助推作用，也对西部贫困落后地区开展城镇污水PPP项目融资有重要借鉴和启示。
一、黎平县乡镇污水项目的建设背景
黎平县位于贵州省东南部，地处黔、湘、桂三省区交界，东邻湖南怀化，南接广西柳州，隶属贵州省黔东南苗族侗族自治州。全县国土面积4441平方公里，总人口56万，居住侗、苗、汉、瑶、壮、水等13个民族，其中侗族人口40万人，是全国侗族人口第一、全省面积第二、全州人口最多的县。原为国家级贫困县，2019年11月刚摘帽脱贫。
为提升生态文明建设及群众生活质量，党的十九大把污染防治列为三大攻坚战之一。为践行“绿水青山就是金山银山”，为保护水环境不受破坏，不影响生态环境建设，2015年4月国务院发布实施《水污染防治行动计划》，要求强化城镇生活污染治理，到2020年全国所有县城和重点镇具备污水收集处理能力。2016年1月初贵州省人民政府出台了《贵州省水污染防治行动计划工作方案》，提出要强化城镇生活污水治理，加快城镇污水设施建设与改造，到 2020年全省所有县城和重点集镇具备污水收集处理能力。随即黔东南州人民政府制定了《黔东南州十三五期间城镇生活污水处理设施建设工作实施方案》，要求全州各县市在 2018年第十三届贵州旅游产业发展大会建成部分乡镇的污水处理厂，其中黎平县的有中潮、敖市、洪州等建制镇。而此时黎平县域内众多按政府计划需要建设完善污水处理设施的集镇都没有完善污水收集和处理设施，雨污水混流，不但对水环境造成破坏影响，集镇的总体居住环境较差，集镇的社会经济发展受到一定影响。因此，当地政府高度重视，并于 2016 年启动了清水江流域范围的集镇污水收集治理建设工作，开展了双江镇、中潮等乡镇的生活污水厂网建设，但仍不能满足新的污水治理政策要求。为此，提出对尚未开展污水治理建设的建制镇集镇产生的污水进行系统性的收集治理。2017年初，黎平县直属平台公司委托设计单位编写贵州省黔东南州黎平县清水江流域片区乡镇污水处理工程和黎平县中潮等 10 乡镇污水处理建设工程可行性研究报告。2017年底，黔东南州发改部门按职能权限相继批复了可研。按可研批复黎平县清水江流域片区乡镇污水处理工程和黎平县中潮等 10 乡镇污水处理建设工程建设内容包括黎平县18个乡镇及街道（占总县城乡镇的69.23%）建设污水处理厂及污水收集管网，主要采用A2/O法污水处理工艺，日处理规模共计8050吨。
二、项目投资规模及融资困境
根据可研批复，贵州省黔东南州黎平县清水江流域片区乡镇污水处理工程估算总投资11300.60 万元（其中流动资金 72.88 万元，由项目公司自行筹集，不纳入本项目总投资），其中工程费用为 9120.54 万元，工程建设其他费用 1275.50万元，工程预备费 831.68 万元。黎平县中潮等 10 乡镇污水处理建设工程估算总投资 14575.09万元（其中铺底流动资金 15.25万元，由项目公司自行筹集，不纳入本项目总投资），其中工程费用11603.38万元，工程建设其他费用1587.36万元，基本预备费1055.26万元，建设期银行贷款利息 313.84万元。以上项目总投资合计约 25875.69万元（其中铺底流动资金 88.13万元，由项目业主自行筹集，不纳入本项目总投资）。
可研批复后，项目加快推动，但面临的最大困难是资金问题。
（一）贫困地区乡镇污水项目建设成本高、回报率低
众所周知，在俗称“地无三尺平”的贵州省地区，各乡镇村落分布较为分散，且人口密度较小，黎平县也不例外。贵州省黔东南州黎平县清水江流域片区乡镇污水处理工程和黎平县中潮等 10 乡镇污水处理建设工程與贵州省其他地州乡镇污水处理厂一样，具有污水处理规模小、污水收集管网系统长、单位处理规模投资大、乡镇基础配套运行的基础条件差等特点，导致项目建设资金需求较大，而回报率极低，项目自身收益难以覆盖建设成本。
（二）有关政策对项目融资的限制
乡镇污水处理设施属于公共服务设施，应该由地方政府出资承建或政府购买服务。然而，根据财政部2017年5月下发的《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号） 文件，严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。按照87号文件要求，各金融机构立刻对包括污水处理项目、棚改等在内的政府购买服务项目停止放贷并纷纷进行转型，以达到项目收益与融资的自求平衡。
（三）地方财政薄弱导致建设资金筹集难
黎平县作为2019年11月刚摘帽脱贫的西部贫困地区，县级财政收入规模小且负债大，因此实在无力自行解决开展该乡镇污水PPP项目的资金问题。同时三大攻坚战任务明确后，国家加大督察力度，当时正值黎平县清水江流域片区乡镇污水处理工程和黎平县中潮等10乡镇污水处理建设工程面临着中央环保督察组、省委省政府及州委州政府等上级政府要求加快建设的重压，另一方面又面临着因县政府财政薄弱导致建设资金筹集难的困境。因此，创新和运用新模式的融资方式解决项目建设资金已迫在眉前。
三、黎平县乡镇污水项目的融资创新实践
自2013年后，财政部等部门相出台了一系列推广PPP模式的制度办法，如《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》、 《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》等等。2015年国务院办公厅转发财政部 发展改革委 人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》。《意见》提出要在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作PPP模式，吸引社会资本参与，为广大人民群众提供优质高效的公共服务。《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）更是指出，在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流，市场化程度较高，PPP模式运用较为广泛，操作相对成熟，各地新建项目要“强制”应用PPP模式，中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助。在其他中央财政给予支持的公共服务领域，对于有现金流、具备运营条件的项目，要“强制”实施PPP模式识别论证，鼓励尝试运用PPP模式，注重项目运营，提高公共服务质量。然而，从国家顶层设计到地方贯彻落实PPP模式，各地方所需时间长短不一，贵州省黔东南州人民政府2015年至2017年也相继下文明确鼓励政府和社会资本合作推进基础设施项目建设，但州属平台公司及凯里市真正落实落地使用PPP模式建设的项目寥寥无几，州内绝大部分县对PPP模式的应用更是空白。
在极度困难情况下，黎平县人民政府选择与州属国有企业黔东南州水利投资（集团）有限公司合作，共同解决黎平县乡镇污水项目的融资和建设。在充分对接国家政策性银行农发行后，黎平县人民政府和州属国有企业黔东南州水利投资（集团）有限公司大胆尝试，拟充分利用国家现有PPP政策，通过农发行绿色通道来解决该项目的融资问题。最终在农发行重点支持下获得2亿元贷款，使得项目建设顺利推进。
现将该乡镇污水处理PPP项目运作及农发行融资模式具体路径简述如下：
1.项目发起
黎平县人民政府与黔东南州水利投资（集团）有限公司共同发起拟将贵州省黔东南州黎平县清水江流域片区乡镇污水处理工程和黎平县中潮等 10 乡镇污水处理建设工程打捆按PPP模式实施。黎平县人民政府授权黎平县水务局作为本PPP项目的实施机构。因此，黎平县第一个PPP项目从此应运而生。受黎平县人民政府授权委托后，黎平县水务局委托咨询单位编写《黎平县城乡污水处理厂网一体化 PPP 项目实施方案》和《黎平县城乡污水处理厂网一体化 PPP 项目财政承受能力论证报告》、《黎平县城乡污水处理厂网一体化 PPP 项目物有所值评价报告》（以下简称“两评一案”）。由于本PPP项目为准经营性项目，含有部分使用者付费项目（即向使用者征收的排污费或称污水处理费），但使用者付费较为有限，无法完全覆盖项目的建设和运营、维护管理成本。因此，政府根据绩效考核情况需向项目公司支付可用性服务费和运维绩效服务费，属于“可行性缺口补助”模式项目，且政府将以上支出责任纳入财政预算。“两评一案”经黎平县财政、发改等有关主管部门批复后相继顺利进入贵州省财政厅、国家财政部PPP项目库。
2.项目采购
由黎平县水务局通过资格预审、正式招投标等流程选取社会资本方（黔东南州水利投资集团公司全资子公司贵州云上生态环境科技有限责任公司组成的联合体），并由云上生态公司联合体与黎平县人民政府出资代表--黎平县扶贫开发有限责任公司共同出資设立项目公司。项目公司注册资本与项目资本金一致即5175万元，其中云上生态公司联合体认缴出资4916万元，占95%;县扶贫投资公司认缴出资259万元，占5%。总投资剩余部分20000万元即由金融机构融资解决。项目公司注册成立后，由项目公司具体负责黎平县城乡污水处理厂网一体化 PPP 项目的建设、融资、运营维护及移交等。合作期共30年，其中建设期2年。
3.项目融资
项目公司成立后，积极对接省、州、县各级农发行，协调融资事宜，适时提交所需材料并出具相关证明。农发行黔东南州分行充分发挥政策性银行“当先导、补短板、逆周期”作用，积极利用差异化信贷政策支持贫困地区生态文明建设及水环境治理工作并成立工作专班，主动介入并搞好项目融资融智服务，按照“特事特办、急事急办”原则，以最快的速度、最优的服务做好项目融资工作。在2019年12月，项目公司与农发行黎平县支行顺利签订《贷款合同》，贷款总额2亿元。
结语：黎平县城乡污水处理厂网一体化PPP 项目通过PPP模式，一方面有效解决了乡镇污水等水处理基础设施建设项目的建设资金，且政府支出责任纳入黎平县年度财政预算，避免政府债务增加;另一方面通过PPP模式实施，引进有实力的社会资本，增强项目的建设和运营能力，提供公共服务水平，政府方可通过绩效考核等方式加强项目监督。目前项目正在有序推进并建设中。该乡镇污水PPP项目依托政策性银行融资的成功，为贫困地区因县级财政压力巨大无力承担建设资金情况下开展城镇污水等水务项目融资提供了有效解决方案，助推西部贫困地区乡村振兴。
