改革开放40年来农村社会治理结构的演进与发展
蒋永甫 周磊
摘 要：农村社会治理结构是指在农村社会治理过程中，由国家、农村社会各治理主体在一整套制度安排基礎上形成的相互关系框架。农村改革40年来，农村社会治理主体实现了由单一治理主体向多元治理主体的转变，国家、基层政府、自治组织、社会组织、农民个体以及各种新型农业经营主体等多元治理主体相互依赖、相互制约，推动了农村社会治理结构的变迁。具体表现为：宏观国家层面，国家与农村社会关系的调适；中观乡镇层面，“乡政村治”结构的发展；微观村庄层面，村治结构的优化。总体而言，农村社会治理结构的演变遵循着由外生型治理结构向内生型治理结构转变的内在演进逻辑和善治的发展方向。
关键词：农村社会治理结构；国家与农村社会关系；乡政村治；村治结构
中图分类号：D035 文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2018）10-0019-06
一、引言
农村基层社会治理既是国家治理体系的重要组成部分，也是实施乡村振兴战略的基石。1978年党的十一届三中全会以后，农村开始了以“家庭联产承包责任制”为主要形式的经济改革。农村土地制度变革释放了农村社会活力，为农村社会多元力量发展创造了经济条件。国家与农村社会多元治理主体的互动发展推进了农村社会治理结构的演进，为解决农业、农村和农民问题提供了中国经验。
农村社会治理结构是指在农村社会治理过程中，国家、农村社会各治理主体在一整套制度安排基础上形成的相互关系框架，其中蕴含国家与农村社会之间、地方政府与农村自治组织之间、农村自治组织与社会组织之间、农民组织与农民之间相互依存、相互制约的多重权力（利）结构。一方面，农村社会治理结构为农村社会各治理主体提供行动的边界与规则，另一方面，农村社会各治理主体之间的互动在一定程度上不断重构着农村社会治理结构。农村改革40年来，农村社会治理实现了由单一主体向多元主体的发展。在国家法律法规以及农村社会文化网络提供的平台基础上，基于核心能力、竞争优势、活动空间（领域）和目标方面的差异，农村社会多元治理主体之间既竞争又合作，既各自独立又相互制衡。多元治理主体之间的良性互动不仅不断突破原有结构的束缚，也在持续形塑新的治理结构。具体表现为：宏观国家层面，国家与农村社会关系的调适；中观乡镇层面，“乡政村治”结构的发展；微观村庄层面，村治结构的优化。总体而言，农村社会治理结构的演变遵循着由外生型治理结构向内生型治理结构的内在演进逻辑和善治的发展方向。
二、国家与农村社会关系的双向互动发展
1.由“单轨政治”转向“双轨并存”
改革开放之前30年的“单轨政治”①历史实践证明，仅仅依靠自上而下的行政管控，很难实现国家与农村社会的动态平衡与良性互动，更难以释放农村社会活力。正如费孝通先生指出的：“政治体系是
收稿日期：2018-09-10
*基金项目：国家社会科学基金一般项目“农村治理体制改革与机制创新研究”（16BZZ051）。
作者简介：蒋永甫，男，广西大学公共管理学院教授、博士生导师（南宁 530004）。
周磊，男，广西大学公共管理学院硕士生（南宁 530004）。
不可能在一根从上向下的单轨上发展起来的。在任何政治体系下，人民的意见都不可能被完全忽视。这意味着必须有某种方式的从下向上的平行轨道。一个完善的体系必须保证这样的‘双轨。”②
伴随着家庭联产承包责任制在农村地区的广泛推行，个体农户家庭成了农村生产经营中的最基本单位。农业经营体制的改革推动了国家与农村社会关系的调整，农村治理由“管控”转向“放活”。国家强制性权力逐步从农村社会退出，农村社会的内生活力不断得到释放，农村社会的自主力量逐渐成长。随着社会主义市场经济的不断发展，农民个体在农村社会资源的调动和使用过程中的自主意识和自主能力不断增强，权利意识开始觉醒。一方面，分户经营与家庭联产承包责任制的推行，推动了农民的个体化发展；另一方面，伴随国家强制性权力从农村社会退出后农村基层社会权力真空的出现以及农业市场化发展，分散的小农经历了再组织化过程，各种农村社会组织如村民自治组织、农民社会服务组织、农民经济合作组织、宗族组织都开始呈现全面复兴的发展态势。农民个体自主能力、权利意识的增长和各种农村社会组织的发展增强了农村社会的内生自主力量，成为重构国家与农村社会关系的重要变量。
农村税费改革以前，农业税是国家与农村社会互动的一个重要纽带。这一时期，“单轨政治”的运作逻辑既有保证国家宏观调控的积极面，也存在忽视农村发展和农民诉求的消极面。面对当时农业弱质性引起的农民增收困境以及农民承担的农业税费负担逐年加重等严峻问题，从2003年开始，国家在全国范围内推行以免除农业税费为目的的农村税费改革。经过农村税费改革，“三提五统”被取消，农村集体生产、公益事业所需资金和劳务用工均通过“一事一议”制度以筹资筹劳或财政奖补的方式解决。③村民自治组织在农村基层社会发展中的政治作用、经济作用、社会作用日益显著，成为乡镇政府与农民建立直接联系的重要桥梁，并逐渐发展成为加强农村社会建设与管理的重要组织形式。④
2.由“汲取型治理”转向“输入型治理”
2006年，国家正式全面取消农业税。农业税的废止标志着中国进入“以工补农、以城带乡”的后农业税时代，农村社会治理实现了由“汲取型治理”向“输入型治理”的转型。2008年中央一号文件提出要建立“以工促农、以城带乡”的长效机制，形成城乡经济发展一体化的新格局。党的十七届三中全会确定了“工业反哺农业，城市支持农村”和“多予少取放活”的方针，以建构新型的国家与农村社会关系。2010年中央一号文件提出必须把“三农”问题作为全党工作的重中之重，加大财政惠农的投入力度，推动资源要素向农村配置。在“输入型治理”模式下，国家将关注点再次聚焦于农村，推动公共财政下乡，通过“项目制治理”统筹城乡发展。国家不仅通过对农业的直接补贴、农村合作医疗制度以及农村基础教育的“两免一补”等惠农政策，不断加大向农村输入资源的力度，而且还通过自上而下的项目管理方式管理国土整治、产粮大县奖补、小型农田水利重点县等建设资金。经过多年的改革与发展，“以工促农，以城带乡”的新型国家与农村社会关系更为融洽。党的十八大又提出构建“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”。推进城乡一体的新型城镇化建设，意味着国家的经济社会发展彻底舍弃了向农村汲取资源、牺牲农业、忽视农村的城镇化老路，坚定不移地走城市支持农村的城镇化新路，并要在更高的起点上实现以城带乡、城乡互动，提高城乡发展一体化水平。2017年，党的十九大吹响了乡村振兴的集结号，把农业、农村和农民问题提到了新的战略高度。国家财政资源下乡（以项目制形式）为农村农业发展注入了新动能，也重塑了村庄社会关系，促进了农村社会基层组织建设。为了承接国家自上而下的项目进村，农村社会构建起自下而上的农村社会组织动员机制、农民需求表达机制，增强了村庄发展的自主性及内源性动力。在项目合作中，国家自上而下的项目下乡与农村社会自下而上的项目承接双轨并行，农村社会治理结构由“单轨政治”稳定地迈向现代“双轨政治”。
三、“乡政村治”治理结构的变迁与发展
实行家庭联产承包责任制以后，农民获得了土地经营自主权，“乡政村治”成为我国农村社会治理的基本政治格局。⑤乡政与村治的关系是一种行政指导与被指导的关系，乡政体现的是国家权力，村治则是社会力量的化身，乡政是主导力量，村治是基础。乡政与村治之间的关系就是自上而下的国家权力和自下而上的社会力量在基层的关系，这也是“乡政村治”格局与“政社合一”的人民公社体制的重要区别。⑥在“乡政村治”的治理结构下，如何处理好乡政与村治的关系，始终是推进农村基层治理的关键所在。
1.村民委员会的成立开启“乡政村治”新局面
人民公社管理体制瓦解后，政社分开启动了现代“双轨政治”进程。1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，全国开始实行“政社分开”，建立乡政府，设立村民委员会，形成“乡政村治”的治理格局。到1985年，全国范围内的乡镇重建工作基本完成。根据宪法和地方组织法的规定，乡镇政府是基层国家行政机关和乡镇人大的执行机关，执行乡镇人大的决议和上级行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。作为最低一级国家政权，乡镇代表國家依法对基层实行管理和治理，肩负向广大农村居民宣传党和国家政策的政治任务；作为最低一级行政组织，乡镇政府还肩负执行上级行政组织下派的各种政务，管理本地区各种社会事务的职责。乡政的具体内容包括计划生育、普及义务教育、归还农业贷款、依法纳税、退耕还林、征地拆迁和交通安全等，可以说覆盖农村基层行政管理的方方面面。人民公社裁撤后，原生产大队一级出现了短暂的“权力真空”，农村公共事务处于“无人问津”的状态，这为一些地方开始探索新的农村治理模式提供了契机。1980年，广西壮族自治区宜州市合寨村村民率先实行村民自治，该村村民经由民主选举的方式成立了村民委员会，实现了自我组织、自我管理和自我服务。这一创举被国家认可并推广为全国性的制度安排。1982年宪法赋予村民委员会作为农村基层自治组织的法律地位，明确了其组织性质和职权范围。1987年，《村民委员会组织法（试行）》颁布，对村民委员会的性质和地位作了比较明确的规定。1998年修订的《村民委员会组织法》提出在农村实行民主选举、民主决策、民主管理与民主监督，进一步明确了村民委员会作为基层群众自治性组织的组织性质，同时规定了党组织在实施村民自治中的支持和保障作用。在村民自治制度下，村民委员会作为一种全新的自治主体进入农村社会治理体系。“乡政村治”治理结构是国家与农村社会相互调适的产物，也是国家顺应农民追求自身利益而做出的制度安排，为稳定农村社会和实现农村社会经济发展，发挥了不可替代的作用。
2.“乡政村治”治理结构的发展困境
“乡政村治”治理结构给农民和基层更大的自主权，赋予农民群众基层社会事务管理的自主权或自治权，但在发展过程中也遭遇了一系列的治理困境。其一，乡政面临巨大的行政与财政压力。农村改革以来，乡镇政府作为基层行政组织，承担着征收农业税费、执行计划生育政策、农业维稳等大量行政任务。伴随这些行政任务而来的是乡镇政府日益增大的财政压力。特别是1994年分税制改革后，近十年间乡镇财力的年均增长率仅8%，远远低于财政支出的年均增长速度21%，滚动财政赤字的年均增长率更是达到52%，财政状况呈现出加速恶化的趋势。⑦乡镇政权面临繁重的资源汲取压力，再加上基层政权机构臃肿、财政供养人员众多，导致乡镇财政负担日渐沉重。为了减轻财政压力，乡镇政府往往通过农业税的征收或其他名目向农民摊派费用，导致农民负担沉重。“正式权力的非正式运用”“政绩工程”等工作机制造成了一些地方乡镇政府“制度异化”“政府内卷化”的被动局面，大大降低了农村治理效率。⑧其二，乡政与村治的关系异化。在实践中，乡政对村治的不当介入会影响村民自治功能的发挥，进而影响村民政治参与的效能感。在压力型体制下，乡镇政府背负着繁重的行政任务和巨大的财政压力，为了让村委会完成乡政府交办的工作任务，乡镇政府习惯于运用行政权力自上而下地介入村民委员会的事务安排、财务管理和人员选用，这样一来乡政对村治的指导关系逐渐异化为上下级的领导关系，村民委员会行政化趋势日趋明显。村民委员会在执行自上而下交办的行政性事务时，更多地采取命令、压力、强制等方式，往往排斥村民的政治参与。如此，村级自治组织陷入空有自治形式而无自治内容的空壳化危机。其三，村治本身也面临形式化以及发展动力不足等问题。面对日益原子化的农民个体，村民自治组织缺乏推动自身发展的创新机制，单靠自身力量很难实现对村民的有效组织，村治流于形式的问题日益突出。
3.“政出县府，治在乡村”的发展创新
为了解决农村社会的治理危机，国家自2003年开始推动农村税费改革，并于2006年全面取消了农业税。乡镇政府的“汲取”任务大大减轻，建立在压力型体制下汲取农村资源的乡政与村治“利益共同体”也开始瓦解。伴随着农村治理由“资源汲取型治理”向“资源输入型治理”转型，乡政与村治在彼此的职能界定和关系调整中实现了新的发展——“政出县府，治在乡村”。其一，在“以工补农、以城带乡”的宏观政策背景下，乡政与村治重新厘清各自的职能定位和职责划分。乡镇政府通过体制改革与职能转变，开始从管理走向服务。村治渐渐摆脱了乡政委派的繁重的行政任务的束缚，开始更多地关注村庄事务的处理。村民委员会在农村基础设施建设、环境卫生整治、农村社会矛盾纠纷调解以及村庄集体经济发展中日益处于中心位置，一些地方开始形成村庄基础设施建设的“村决策、乡统筹、县审批”的制度。其二，乡镇政府通过挂村分管制度、驻村工作队制度等嵌入村庄，实现乡政与村治的良性互动。挂村分管制度是指乡镇主要领导对所辖行政村实行包村管理，全面负责。为了完成各项行政任务，乡镇政府还建立了驻村工作队制度，打破科层制的专业化要求，对乡镇干部实行统一调配，挑选工作能力较强的乡镇干部担任驻村工作队队长，工作队实行全脱产驻村工作。驻村干部实行定期下访，充分掌握所驻村庄的社情民意动态。除了常态的工作机制，还有中心工作制度，专门完成某项上级政府（主要是县级政府）在一定时期内部署的中心工作任务。驻村工作队制度的目的主要是如期完成专项工作以及充实村级组织力量。通过建立上述工作制度，乡政实现了嵌入性治理，并成为县级政府治理农村社会的重要依靠力量。其三，农业税取消以后，“乡政村治”治理结构上延到县级政府，县级政府在农村社会治理中的作用开始加强。“县政乡派村治”的农村社会治理结构初步成型。在“县政乡派村治”治理结构下，县级政府是农村社会治理的主导者和农村公共服务的提供者，乡镇政府成为县级政府的延伸，乡镇政府的治理角色由“乡政”转向“乡派”，由以往的农村公共事务的管理者向县级政府的政策执行者以及村治的指导者角色转变。乡镇政府既保障“县政”又指导“村治”，在“县政”与“村治”之间发挥着重要的桥梁作用。
摘 要：农村社会治理结构是指在农村社会治理过程中，由国家、农村社会各治理主体在一整套制度安排基礎上形成的相互关系框架。农村改革40年来，农村社会治理主体实现了由单一治理主体向多元治理主体的转变，国家、基层政府、自治组织、社会组织、农民个体以及各种新型农业经营主体等多元治理主体相互依赖、相互制约，推动了农村社会治理结构的变迁。具体表现为：宏观国家层面，国家与农村社会关系的调适；中观乡镇层面，“乡政村治”结构的发展；微观村庄层面，村治结构的优化。总体而言，农村社会治理结构的演变遵循着由外生型治理结构向内生型治理结构转变的内在演进逻辑和善治的发展方向。
关键词：农村社会治理结构；国家与农村社会关系；乡政村治；村治结构
中图分类号：D035 文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2018）10-0019-06
一、引言
农村基层社会治理既是国家治理体系的重要组成部分，也是实施乡村振兴战略的基石。1978年党的十一届三中全会以后，农村开始了以“家庭联产承包责任制”为主要形式的经济改革。农村土地制度变革释放了农村社会活力，为农村社会多元力量发展创造了经济条件。国家与农村社会多元治理主体的互动发展推进了农村社会治理结构的演进，为解决农业、农村和农民问题提供了中国经验。
农村社会治理结构是指在农村社会治理过程中，国家、农村社会各治理主体在一整套制度安排基础上形成的相互关系框架，其中蕴含国家与农村社会之间、地方政府与农村自治组织之间、农村自治组织与社会组织之间、农民组织与农民之间相互依存、相互制约的多重权力（利）结构。一方面，农村社会治理结构为农村社会各治理主体提供行动的边界与规则，另一方面，农村社会各治理主体之间的互动在一定程度上不断重构着农村社会治理结构。农村改革40年来，农村社会治理实现了由单一主体向多元主体的发展。在国家法律法规以及农村社会文化网络提供的平台基础上，基于核心能力、竞争优势、活动空间（领域）和目标方面的差异，农村社会多元治理主体之间既竞争又合作，既各自独立又相互制衡。多元治理主体之间的良性互动不仅不断突破原有结构的束缚，也在持续形塑新的治理结构。具体表现为：宏观国家层面，国家与农村社会关系的调适；中观乡镇层面，“乡政村治”结构的发展；微观村庄层面，村治结构的优化。总体而言，农村社会治理结构的演变遵循着由外生型治理结构向内生型治理结构的内在演进逻辑和善治的发展方向。
二、国家与农村社会关系的双向互动发展
1.由“单轨政治”转向“双轨并存”
改革开放之前30年的“单轨政治”①历史实践证明，仅仅依靠自上而下的行政管控，很难实现国家与农村社会的动态平衡与良性互动，更难以释放农村社会活力。正如费孝通先生指出的：“政治体系是
收稿日期：2018-09-10
*基金项目：国家社会科学基金一般项目“农村治理体制改革与机制创新研究”（16BZZ051）。
作者简介：蒋永甫，男，广西大学公共管理学院教授、博士生导师（南宁 530004）。
周磊，男，广西大学公共管理学院硕士生（南宁 530004）。
不可能在一根从上向下的单轨上发展起来的。在任何政治体系下，人民的意见都不可能被完全忽视。这意味着必须有某种方式的从下向上的平行轨道。一个完善的体系必须保证这样的‘双轨。”②
伴随着家庭联产承包责任制在农村地区的广泛推行，个体农户家庭成了农村生产经营中的最基本单位。农业经营体制的改革推动了国家与农村社会关系的调整，农村治理由“管控”转向“放活”。国家强制性权力逐步从农村社会退出，农村社会的内生活力不断得到释放，农村社会的自主力量逐渐成长。随着社会主义市场经济的不断发展，农民个体在农村社会资源的调动和使用过程中的自主意识和自主能力不断增强，权利意识开始觉醒。一方面，分户经营与家庭联产承包责任制的推行，推动了农民的个体化发展；另一方面，伴随国家强制性权力从农村社会退出后农村基层社会权力真空的出现以及农业市场化发展，分散的小农经历了再组织化过程，各种农村社会组织如村民自治组织、农民社会服务组织、农民经济合作组织、宗族组织都开始呈现全面复兴的发展态势。农民个体自主能力、权利意识的增长和各种农村社会组织的发展增强了农村社会的内生自主力量，成为重构国家与农村社会关系的重要变量。
农村税费改革以前，农业税是国家与农村社会互动的一个重要纽带。这一时期，“单轨政治”的运作逻辑既有保证国家宏观调控的积极面，也存在忽视农村发展和农民诉求的消极面。面对当时农业弱质性引起的农民增收困境以及农民承担的农业税费负担逐年加重等严峻问题，从2003年开始，国家在全国范围内推行以免除农业税费为目的的农村税费改革。经过农村税费改革，“三提五统”被取消，农村集体生产、公益事业所需资金和劳务用工均通过“一事一议”制度以筹资筹劳或财政奖补的方式解决。③村民自治组织在农村基层社会发展中的政治作用、经济作用、社会作用日益显著，成为乡镇政府与农民建立直接联系的重要桥梁，并逐渐发展成为加强农村社会建设与管理的重要组织形式。④
2.由“汲取型治理”转向“输入型治理”
2006年，国家正式全面取消农业税。农业税的废止标志着中国进入“以工补农、以城带乡”的后农业税时代，农村社会治理实现了由“汲取型治理”向“输入型治理”的转型。2008年中央一号文件提出要建立“以工促农、以城带乡”的长效机制，形成城乡经济发展一体化的新格局。党的十七届三中全会确定了“工业反哺农业，城市支持农村”和“多予少取放活”的方针，以建构新型的国家与农村社会关系。2010年中央一号文件提出必须把“三农”问题作为全党工作的重中之重，加大财政惠农的投入力度，推动资源要素向农村配置。在“输入型治理”模式下，国家将关注点再次聚焦于农村，推动公共财政下乡，通过“项目制治理”统筹城乡发展。国家不仅通过对农业的直接补贴、农村合作医疗制度以及农村基础教育的“两免一补”等惠农政策，不断加大向农村输入资源的力度，而且还通过自上而下的项目管理方式管理国土整治、产粮大县奖补、小型农田水利重点县等建设资金。经过多年的改革与发展，“以工促农，以城带乡”的新型国家与农村社会关系更为融洽。党的十八大又提出构建“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”。推进城乡一体的新型城镇化建设，意味着国家的经济社会发展彻底舍弃了向农村汲取资源、牺牲农业、忽视农村的城镇化老路，坚定不移地走城市支持农村的城镇化新路，并要在更高的起点上实现以城带乡、城乡互动，提高城乡发展一体化水平。2017年，党的十九大吹响了乡村振兴的集结号，把农业、农村和农民问题提到了新的战略高度。国家财政资源下乡（以项目制形式）为农村农业发展注入了新动能，也重塑了村庄社会关系，促进了农村社会基层组织建设。为了承接国家自上而下的项目进村，农村社会构建起自下而上的农村社会组织动员机制、农民需求表达机制，增强了村庄发展的自主性及内源性动力。在项目合作中，国家自上而下的项目下乡与农村社会自下而上的项目承接双轨并行，农村社会治理结构由“单轨政治”稳定地迈向现代“双轨政治”。
三、“乡政村治”治理结构的变迁与发展
实行家庭联产承包责任制以后，农民获得了土地经营自主权，“乡政村治”成为我国农村社会治理的基本政治格局。⑤乡政与村治的关系是一种行政指导与被指导的关系，乡政体现的是国家权力，村治则是社会力量的化身，乡政是主导力量，村治是基础。乡政与村治之间的关系就是自上而下的国家权力和自下而上的社会力量在基层的关系，这也是“乡政村治”格局与“政社合一”的人民公社体制的重要区别。⑥在“乡政村治”的治理结构下，如何处理好乡政与村治的关系，始终是推进农村基层治理的关键所在。
1.村民委员会的成立开启“乡政村治”新局面
人民公社管理体制瓦解后，政社分开启动了现代“双轨政治”进程。1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，全国开始实行“政社分开”，建立乡政府，设立村民委员会，形成“乡政村治”的治理格局。到1985年，全国范围内的乡镇重建工作基本完成。根据宪法和地方组织法的规定，乡镇政府是基层国家行政机关和乡镇人大的执行机关，执行乡镇人大的决议和上级行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。作为最低一级国家政权，乡镇代表國家依法对基层实行管理和治理，肩负向广大农村居民宣传党和国家政策的政治任务；作为最低一级行政组织，乡镇政府还肩负执行上级行政组织下派的各种政务，管理本地区各种社会事务的职责。乡政的具体内容包括计划生育、普及义务教育、归还农业贷款、依法纳税、退耕还林、征地拆迁和交通安全等，可以说覆盖农村基层行政管理的方方面面。人民公社裁撤后，原生产大队一级出现了短暂的“权力真空”，农村公共事务处于“无人问津”的状态，这为一些地方开始探索新的农村治理模式提供了契机。1980年，广西壮族自治区宜州市合寨村村民率先实行村民自治，该村村民经由民主选举的方式成立了村民委员会，实现了自我组织、自我管理和自我服务。这一创举被国家认可并推广为全国性的制度安排。1982年宪法赋予村民委员会作为农村基层自治组织的法律地位，明确了其组织性质和职权范围。1987年，《村民委员会组织法（试行）》颁布，对村民委员会的性质和地位作了比较明确的规定。1998年修订的《村民委员会组织法》提出在农村实行民主选举、民主决策、民主管理与民主监督，进一步明确了村民委员会作为基层群众自治性组织的组织性质，同时规定了党组织在实施村民自治中的支持和保障作用。在村民自治制度下，村民委员会作为一种全新的自治主体进入农村社会治理体系。“乡政村治”治理结构是国家与农村社会相互调适的产物，也是国家顺应农民追求自身利益而做出的制度安排，为稳定农村社会和实现农村社会经济发展，发挥了不可替代的作用。
2.“乡政村治”治理结构的发展困境
“乡政村治”治理结构给农民和基层更大的自主权，赋予农民群众基层社会事务管理的自主权或自治权，但在发展过程中也遭遇了一系列的治理困境。其一，乡政面临巨大的行政与财政压力。农村改革以来，乡镇政府作为基层行政组织，承担着征收农业税费、执行计划生育政策、农业维稳等大量行政任务。伴随这些行政任务而来的是乡镇政府日益增大的财政压力。特别是1994年分税制改革后，近十年间乡镇财力的年均增长率仅8%，远远低于财政支出的年均增长速度21%，滚动财政赤字的年均增长率更是达到52%，财政状况呈现出加速恶化的趋势。⑦乡镇政权面临繁重的资源汲取压力，再加上基层政权机构臃肿、财政供养人员众多，导致乡镇财政负担日渐沉重。为了减轻财政压力，乡镇政府往往通过农业税的征收或其他名目向农民摊派费用，导致农民负担沉重。“正式权力的非正式运用”“政绩工程”等工作机制造成了一些地方乡镇政府“制度异化”“政府内卷化”的被动局面，大大降低了农村治理效率。⑧其二，乡政与村治的关系异化。在实践中，乡政对村治的不当介入会影响村民自治功能的发挥，进而影响村民政治参与的效能感。在压力型体制下，乡镇政府背负着繁重的行政任务和巨大的财政压力，为了让村委会完成乡政府交办的工作任务，乡镇政府习惯于运用行政权力自上而下地介入村民委员会的事务安排、财务管理和人员选用，这样一来乡政对村治的指导关系逐渐异化为上下级的领导关系，村民委员会行政化趋势日趋明显。村民委员会在执行自上而下交办的行政性事务时，更多地采取命令、压力、强制等方式，往往排斥村民的政治参与。如此，村级自治组织陷入空有自治形式而无自治内容的空壳化危机。其三，村治本身也面临形式化以及发展动力不足等问题。面对日益原子化的农民个体，村民自治组织缺乏推动自身发展的创新机制，单靠自身力量很难实现对村民的有效组织，村治流于形式的问题日益突出。
3.“政出县府，治在乡村”的发展创新
为了解决农村社会的治理危机，国家自2003年开始推动农村税费改革，并于2006年全面取消了农业税。乡镇政府的“汲取”任务大大减轻，建立在压力型体制下汲取农村资源的乡政与村治“利益共同体”也开始瓦解。伴随着农村治理由“资源汲取型治理”向“资源输入型治理”转型，乡政与村治在彼此的职能界定和关系调整中实现了新的发展——“政出县府，治在乡村”。其一，在“以工补农、以城带乡”的宏观政策背景下，乡政与村治重新厘清各自的职能定位和职责划分。乡镇政府通过体制改革与职能转变，开始从管理走向服务。村治渐渐摆脱了乡政委派的繁重的行政任务的束缚，开始更多地关注村庄事务的处理。村民委员会在农村基础设施建设、环境卫生整治、农村社会矛盾纠纷调解以及村庄集体经济发展中日益处于中心位置，一些地方开始形成村庄基础设施建设的“村决策、乡统筹、县审批”的制度。其二，乡镇政府通过挂村分管制度、驻村工作队制度等嵌入村庄，实现乡政与村治的良性互动。挂村分管制度是指乡镇主要领导对所辖行政村实行包村管理，全面负责。为了完成各项行政任务，乡镇政府还建立了驻村工作队制度，打破科层制的专业化要求，对乡镇干部实行统一调配，挑选工作能力较强的乡镇干部担任驻村工作队队长，工作队实行全脱产驻村工作。驻村干部实行定期下访，充分掌握所驻村庄的社情民意动态。除了常态的工作机制，还有中心工作制度，专门完成某项上级政府（主要是县级政府）在一定时期内部署的中心工作任务。驻村工作队制度的目的主要是如期完成专项工作以及充实村级组织力量。通过建立上述工作制度，乡政实现了嵌入性治理，并成为县级政府治理农村社会的重要依靠力量。其三，农业税取消以后，“乡政村治”治理结构上延到县级政府，县级政府在农村社会治理中的作用开始加强。“县政乡派村治”的农村社会治理结构初步成型。在“县政乡派村治”治理结构下，县级政府是农村社会治理的主导者和农村公共服务的提供者，乡镇政府成为县级政府的延伸，乡镇政府的治理角色由“乡政”转向“乡派”，由以往的农村公共事务的管理者向县级政府的政策执行者以及村治的指导者角色转变。乡镇政府既保障“县政”又指导“村治”，在“县政”与“村治”之间发挥着重要的桥梁作用。
