无人机“黑飞”的法律问题
邹璐
随着民用无人驾驶航空器（无人机）的广泛应用，也产生了一系列严重的安全管控问题。本文通过一起真实案件，介绍与民用无人驾驶航空器飞行活动评审、机场净空安全相关的法律制度，以及违规飞行的法律责任。
近年来，无人机应用范围越来越广泛，飞行高度也越来越高。根据中国民用航空局发布的《2018年民航行业发展统计公报》，2018年底我国无人机注册用户超过27万，其中，企事业单位用户3.1万，个人用户24万，有效驾驶员执照约4.4万本。全行业注册的无人机共28.7万架，累计经营性飞行活动时间37万小时。随着无人机行业的迅速发展，一系列安全监管为题也随之产生。例如，无人机进入公共敏感区域、坠落造成地（水）面第三人损害、在机场净空区影响航班起降、碰撞建筑物等风险隐患也引起了行业的广泛关注。
一、案情简介
2018年2月的某日下午，某技术公司员工唐某、某航空公司郭某等4人在某市郊区的空地上，按照承包合同操纵一架油电混合动力无人机升空至约一千米，对矿区进行地形测绘航拍。
由于该地形测绘航拍未事先向军方申请飞行空域和飞行计划，在飞行过程中，被空军雷达检测为不明空情。随即，空军出动战斗机查证并令其迫降。
虽然该无人机起飞时间不长，在警方与部队联合行动下被迅速查处，但客观上已经造成了严重后果，导致军区各级指挥机构和相关部队千余人出动多部战斗机、雷达、车辆参与处置，并导致该地区的多架民航班机延误或被迫修改航线。
事后，这4名员工被移交当地公安处理，因涉嫌过失以危险方法危害公共安全罪，被检察机关批准逮捕。
当地人民检察院以涉嫌过失以危险方法危害公共安全罪提起公诉，法院审理认为被告人未向军方申请飞行空域、飞行拍摄计划，擅自放飞无人机，这种行为违反了航空管理法规，扰乱了空中管制秩序，造成嚴重后果，危害了公共安全，构成过失以危险方法危害公共安全罪。但考虑到被告人认罪态度较好并积极赔偿相关损失，对4名被告人均作出判处有期徒刑1年，缓刑1年的判决。
二、无人机“黑飞”的法律界定
无人机是即民用无人驾驶航空器，那么，什么情况下属于“黑飞”？根据我国民航规章，未向国家飞行管制部门提出临时空域和飞行计划申请，或未按照批准的飞行计划放飞无人机，就属于“黑飞”。
有的人认为购买了无人机之后就可以“天高任鸟飞”，把无人机当成是玩具，其实不然。近年来，国际、国内发生的无人机坠落损害地（水）面第三人、干扰民用航空航事件频频发生，更有犯罪分子利用无人机实施运输危险品、违禁品、实施恐怖袭击等犯罪活动。
欧洲是全球第一个拥有较为完善的无人机法律法规的地区。为了保障国家安全、居民人身财产安全，欧洲航空安全局在2019年发布了关于无人机管理的最新规定。该无人机通用准则适用范围覆盖整个欧洲，对无人机的技术和操作要求均作出了规定，旨在维护国家安全和个人隐私的同时促使无人机安全运行，推动行业创新发展。
欧盟的各个成员国也出台相关法规，例如法国当局要求无人机必须注册电子账号，德国当局要求所有无人机在机身标注所有权人的姓名和地址，其他国家如西班牙、葡萄牙等国都禁止无人机在夜间飞行。
欧盟的无人机通用准则于2020年6月在欧盟全境正式施行，并随之取代各成员国既有的法规，统一了欧盟内部不同国家关于无人机的管理措施。自2020年6月起，欧盟范围内运行的无人机，特别是具备捕获个人数据传感器的无人机，其操作者必须在其主要居住地或工作地进行注册登记。
商用无人机对空中交通管制而言也是重大的挑战，全球许多国家和地区，都在研究建立监管法律体系，以应对商用无人机激增所带来的机遇与挑战。如果无人机与民航飞机发生碰撞，会对民航飞机造成不同程度的损伤，甚至导致机毁人亡的后果。我国对于无人机的管理有严格的规章制度，在2017年6月1日实施《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》，要求最大起飞重量为250克以上（含250克）的民用无人机拥有者必须实名登记。
三、民用无人驾驶航空器飞行活动评审
那么，是否一切无人机升空的行为都需要通过提前评审呢？根据《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》的规定，如果在民航使用空域内，如果同时满足以下情形则不需要通过地区管理局的评审：
（一）放飞区域属于机场净空保护区以外;
（二）无人机的最大起飞重量小于或等于7KG;
（三）在视距内飞行，且天气条件不影响持续可见无人驾驶航空器;
（四）在白天飞行;
（五）飞行速度不大于120千米/小时;
（六）民用无人驾驶航空器符合适航管理相关要求;
（七）驾驶员符合相关资质要求;
（八）在进行飞行前驾驶员完成对民用无人驾驶航空器系统的检查;
（九）不得对飞行活动以外的其他方面造成影响，包括地面人员、设施、环境安全和社会治安等。
（十）运营人确保飞行活动持续符合以上条件。
换言之，除非满足上述全部条件，否则一切无人机的飞行活动都必须通过民航地区管理局的评审。
四、无人机对机场净空安全的影响
伴随无人机新型产业的高速发展，放飞无人机威胁民航航班起降安全，扰乱机场净空保护区秩序的事件时有发生，如果无人机与起降期间的民航客机发生碰撞、或者干扰无线电信号，后果不堪设想。
什么是机场净空保护区呢？根据《国际民用航空公约》附件14的要求，机场净空保护区主要指“航空器飞行升降带和障碍物限制面得到有效净空保障的区域”。各成员国在进行机场设计与运行规划时，都要对此进行合乎标准的规定。由于飞机在起降期间的高度比较低，因此在机场上空必须划定一个特定的区域，以保证航班起降的安全。这个划定的区域就叫做机场净空保护区。在净空保护区内，机场将采取相关措施驱逐鸟类并避免一切干扰飞机起降的因素（如风筝、气球、烟火等）。同时在城市规划上，这些区域也不能有无关的障碍物和建筑物。邻近该区域的建筑物、烟囱等均有高度限制，同时在外观颜色上也要符合一定的要求，便于驾驶员识别，避免发生碰撞的危险。归根结底，都是为了为了航空器的起降安全和机场的使用正常。
我国现行《中华人民共和国民用航空法》、《民用机场管理条例》都列举了禁止在民用机场和机场净空保护区域内所从事的活动。例如禁止修建可能在空中排放大量烟雾、粉尘、或者会发出爆破声音（如打靶场、强烈爆炸物品仓库）等可能影响民航安全的建筑物，禁止修建不符合净空要求、影响助航设备使用或者影响电磁环境的建筑物或者设施、物体、标志等。此外，也禁止放飞影响飞行安全的鸟类动物和其他物体。
由此可见，民众随意放飞无人机，将会导致不同程度的法律后果。
五、无人机“黑飞”的法律责任
现行《中华人民共和国民用航空法》第十五章规定了危害民航正常安全秩序行为的法律责任，但没有涉及不法干扰机场净空保护区行为的相关内容。
在司法实践中，放飞无人机行为如果尚不构成刑事犯罪的，一般依照治安管理处罚法进行处罚。即依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第四项规定，擅自放飞无人机构成非法拦截航空器，影响航班正常运行，未构成犯罪的，处以警告或200元以下罚款。情节较重的，则处以5日以上10日以下拘留，可以并处500百元以下罚款。实际上，擅自放飞无人机影响航班正常运行，即使未构成犯罪，所造成的经济损失也是巨大的。但由于现行《治安管理处罚法》发布于2005年，时至今日，其规定的处罚力度和处罚数额的震慑力都有一定的局限性。
为有效应对社会治安管理新情况、新问题，更好地维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益，规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责，2017年1月，我国公安部发布了《中华人民共和国治安管理处罚法 （修订公开征求意见稿） 》，其中新增第四十六条界定了新型非法干扰机场净空的行为，具体包括违反国家规定在低空飞行无人机、动力伞、三角翼等通用航空器、航空运动器材，或升放无人驾驶自由气球、系留气球等升空物体等，与现行规定相比，征求意见稿明文规定了无人机的相关内容。
《中华人民共和国刑法》第一百二十一条规定了劫持航空器罪，第一百二十三条规定了暴力危及飞行安全罪，第一百三十一条规定了重大飞行事故罪，第二百九十一条规定了编造、传播虚假恐怖信息罪等，这些属于对民航犯罪的明文规定。由于法律本身具有的稳定性和滞后性，新型的非法干扰机场净空保护区的行为在刑法中没有对应的罪名和具体的条款。对于无人机干扰机场净空保护区的行为，根据目前司法实践，如果非法放飞无人机危害民航安全造成严重后果，构成犯罪的，一般以危害公共安全罪论处。
总体而言，我国民用无人机相关法律法规位阶较低，对于无人机“黑飞”等行为的引发的安全隐患、法律后果，无人机侵权及救济问题，无人机隐私侵权行为规制问题等方面，均没有具体的法律规定，因此，尽快发展和完善无人机违法、犯罪方面的法律规制体系尤为重要。例如，可以参考欧盟无人机通用准则，对于无人机操作风险等级进行划分，对于风险较低的情况，需要对无人机的重量进行限制，对于风险较高的等级，由专门机关对无人机进行飞行的审批或授权，对于风险等级最高的级别则需要提前获得认证，其操作人員的资质、培训要求等也亟待进一步细化。同时，也应关注国家、环境安全、公民个人隐私财产安全的保护和救济。
（作者单位：广州民航职业技术学院航空港管理学院）
