新型城镇化改造项目PPP模式和政府购买服务模式探讨

    吴磊

    摘要：在以往的实践操作中，棚户区改造项目具有资金需量大、融资难等特点，社会资本难以发挥力量。国家关于棚户区改造相关政策的推出，使一些社会资本有了投资动力，通过与地方政府合作的模式，进行棚户区改造项目。政府部门处理好与社会资本之间的合作关系，合理分担风险，能有效发挥PPP的主导作用，提高项目的价值。

    关键词：棚户区改造；PPP模式；政府购买服务模式；问题与优势

    1棚户区改造的两种模式

    1.1PPP模式

    在2013年，国务院的重要指示是要利用特许经营、投资补助等方式吸引社会资本参与到经营性棚户区改造等项目建设与运营管理中，因此，PPP模式正式拉开帷幕。在2014年，我国国务院发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》、财政部发布的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》等等都对PPP模式的各项实施方法进行了具体的规定。为了能够使棚户区改造项目的实施方案通过政府的审批，要从物有所值的评价、财政承受能力这两个方面的量化标准进行考量，看其是否能够达标。

    1.2政府购买服务模式

    2013年，国务院发布了《政府向社会力量购买服务的指导意见》，鼓励推广政府购买服务模式。2014年，财政部发布了《政府购买服务管理办法（暂行）》，规定了政府购买服务模式具体操作方案。2016年，国土资源部、财政部、中国人民银行、银监会联合发布了《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》，做出了含棚户区改造在内的规范土地开发采用政府购买服务模式的规定。

    2棚户区改造PPP模式所面临的问题

    一是政府所提倡的PPP模式主要是鼓励和支持社会资本要以特许经营的方式参与到具有经济收益的公益性事业当中，但是要求项目必须有足够的运营能力，其收益也要可观，再以收益抵消投资支出，当出现收益不足时，一部分支出才由政府财政补贴，但是棚户区改造项目的运营所产生的收益几乎没有。

    二是PPP模式要求项目的合作时间为十年及以上，而棚户区改造项目中涉及的拆迁安置、场地平整、回迁房建设等工程一般只需在3～5年内就已完成，如果按照合同要求就要等几年后方能收到政府财政拨款，这样就会造成社会资本的现金流动压力太大。

    三是企业投资棚户区改造工程的政治风险：如果土地征收出现问题，会导致工期的延误，从而增加项目的成本；如果征收标准过高会直接影响收益；如果安置工作进展缓慢，就会影响项目实施进度；如果居民的利益得不到应有的补偿，会加大社会风险的上升机率，阻碍项目的运行；如果政府做不到诚信，背弃合同约定会导致社会资本利益受损；如果政府偿债能力不能满足需要，政府违约或项目终止会使社会资本的利益受到严重的损害等等风险。

    3棚户区改造政府购买服务模式的优势

    一是政府购买服务模式对项目的要求不高，不管是否有运营收益，不需要对项目进行财政承受能力的论证、物有所值评价，并且对合作期限也没有明确规定，也没有财政支出额上限的规定，政府还不用承担风险。

    二是在棚户区改造中，政府购买服务是通过地方人大的决议来实现，主要内容是：同意某某棚户区改造工程的资金纳入财政预算支出。地方人大具有较高的信用等级，社会资本可以优先获得金融机构的融资贷款。

    三是土地开发的八通一平和拆迁安置补偿服务以政府购买服务的模式实施，可以将这项开支列入政府财政支出。

    4两种模式的不同领域

    4.1实施领域

    无论是PPP模式，还是政府购买服务模式，实施的社会资本主体不一定是国有企业。

    4.2融资领域

    PPP模式，是社会资本和金融机构通过项目的运营收益转换成资产证券进行融资贷款；棚户区改造实践中，社会资本和金融机构以政府购买服务的模式进行抵押贷款。

    4.3采用领域

    在大型的、具有长期运营收益的项目上运用PPP模式的较多，如高速公路等；棚户区改造实践中，政府购买服务模式项目的数量、规模将远远优于PPP模式。

    5結束语

    两种模式都有各自的优缺点，在不同领域发挥各自的作用。棚户区改造中，政府购买服务会是采用次数较多的模式。政府部门应结合各项目的特性，选择适宜的模式。