倡导联盟框架视角下我国户籍制度变迁分析

    【摘要】倡导联盟框架理论自20世纪八十年代由萨巴蒂尔提出后，获得了不断的丰富与完善，并引起了大量学者的兴趣，被应用到许多国家和地区的政策实践分析中。本文紧扣我国户籍制度变迁这一社会热点问题，以倡导联盟框架为基础，以重点性制度和政策作为时间节点，探讨倡议联盟框架在我国户籍制度改革和变迁的过程中的应用。

    【关键词】政策变迁；倡导联盟框架；户籍制度

    一、政策分析的倡议联盟框架理论

    倡议联盟框架理论初志在于补足原有政策过程研究“阶段启发法”的不尽人意之处，并对政策执行研究中的“自上而下”与“自下而上”两种途径进行整合该理论由三组有差别的变量组成，政策的变迁则是这三组变量相互作用的最终产物。第一组变量是由政策子系统内部不同的政府层级的公共机构和私营机构的人员构成。第二组变量则是由影响政策子系统的外部（系统）事件构成。这是影响政策变迁的主要动态因素，包括社会经济条件变迁、系统内占统治地位的联盟变迁以及政策决定和来自其他政策子系统的影响。第三组变量是相对稳定的变量，主要包括问题领域的基本特性、自然资源分布、根本的社会文化价值和社会结构、基本的法律框架。这些非常稳定的变量主要存在于政策子系统的内部，也有部分外部因素，它们对各个政策子系统可以产生一定的约束作用，而且会影响其资源的状况。

    二、我国户籍制度的变迁历程

    作为一项重要的社会管理和人口管理机制，户籍管理制度在社会管理方面的作用一直以来就备受人们的关注。建国后在计划经济体制下形成的户籍制度对优先发展重工业和促进国家稳定等具有积极作用，但是，随着二十世纪七十年代末我国改革开放政策的确立，传统户籍制度阻碍社会发展的一面显现出来，极具约束性的户籍制度已经不能满足社会发展的需要，人口流动的加剧和城市化进程的加快，也使得更适应社会发展的户籍制度呼之欲出。于是，从20世纪80年代后，我国开始了对传统户籍制度的改革和新户籍之路的探索。

    1980年9月我国多部门联合颁布《关于解决部分专业技术干部农村家属迁往城镇由国家供应粮食问题的规定》，规定中明确指出高级专业的技术干部其农村家属可以给予“农转非”照顾。1985年7月，公安部颁布《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，规定中指出将对我国流动人口实行《寄住证》、《暂住证》以及旅客住宿登记证相结合的登记管理办法，这一做法极大的提升了我国对流动人口的管理程度。同年9月，我国实行了居民身份证制度，它的实施不仅加强了流动人口的管理，也为人口管理的现代化打下了良好的基础。

    1997年7月国家颁布的《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》拉开了国家对小城镇户籍管理改革的序幕。2000年6月国家进一步下发了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，指出自2000年起，凡具有合法固定住所、固定职业或生活来源的县级市区、县人民政府驻地镇以及县以下的小城镇农民，均可根据本人意愿转为城镇户口，这标志着从2001年10月开始国家正式迈出了户籍制度改革由试点到全面展开的重要性一步。

    2014年6月30日中共中央政治局会议审议通过了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，作为在中国的户籍改革过程中一座里程碑，打破原有的“二元体制”格局，对于促进城乡一体化进程的加快，减少人口流动过程中的桎梏有极大的作用。

    三、倡议联盟框架理论在我国户籍制度变迁过程中的应用

    倡导联盟框架认为，由于内核信念体系是人们从小形成的一套稳定的哲学信念体系和抽象价值体系，属于规范领域。因此，那些仅仅与经验层面相关的政策取向学习所发生的内生性变化，不能改变人们的内核信念体系，甚至连政策核心信念体系都不能发生实质性的改变，真正能促使政策核心信念体系改变的是来自政策子系统的非认知力量。这类气力首先是指实际天下产生的巨大变化。倡导联盟框架指出外部环境是重要的政策变迁的重要先决性条件。

    不同支持联盟的主要观点及其核心信念系统也对我国户籍制度的变迁产生了很大的影响。支持联盟信仰系统认为：取消现有的门槛要求，使流动人口获得与城市本籍人口相同的福利待遇；反对联盟信仰系统由部分原籍人口、专家和官员组成，他们反对对现有严格的户籍准入制度进行松绑，他们认为，部分城市的公共服务的承载量已经接近极限，户籍制度的松绑会进一步降低公共服务的水平，增加地方政府财政的负担，损害原籍人口的利益；中间态度核心信仰部分专家和政府部门则持中立态度，他们认为仍应坚持当前的有条件入户政策，渐近式推动户籍政策变迁，既要最大限度给予外来人口福利保障，也要兼顾本地人群的利益和地方公共服务容量规模。

    政策取向学习与反对联盟的妥协。政策取向学习有两种不同情况：一是联盟内部的学习，政策微调源于联盟内部的学习；二是联盟之间的学习，跨联盟学习往往会对联盟不同的政策信仰产生重大影响。当两个联盟之间出现中介层面的普遍的观念冲突时，跨信仰系统的政策取向的学习是最有可能发生的。第一，政策中间人的调和。中国正在进行现代化建设和国际化接轨，以北上广为首的一线二线城市目前正在积极发展，对高端人才的需求更加强烈。中间人可以以此作为切入点，说服公共政策决策者一方面利用当前户籍政策的功利性条件，加强对外来人才的吸引，一方面渐进式地降低门槛，适当适量的扩大人才群体规模，让更多的人群获得入籍的机会。第二，反对联盟的妥协。想要制定合理的公共政策，提高政府的执政能力。关键还是要贴近群众的客观需求，每一项政策的出台都要顺应民意，与时俱进。随着城市化进程和城市产业结构调整与转移进程的加快，政策制定者应该一方面平衡大城市与周边城市群的资源与产业分配，积极引导人群分散流入，一方面加强公共服务创新，使公共福利能够惠及当地更多地人群。

    参考文献

    [1]朱春奎，严敏，曲洁.倡议联盟框架理论研究进展与展望[J].复旦公共行政评论，2012（6）：186–214.

    [2]国务院.国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见.2000.

    作者简介

    李宗珏（1992-），男，汉族，山东省潍坊人，南京师范大学公共管理学院研究生。