乡村振兴战略下农村金融创新的思路与对策
唐晓旺 张翼飞
摘 要：乡村振兴战略背景下，农村金融需求出现了一系列新的变化，农村融资需求呈现大额化、长期化、多元化、智慧化的特征。与此相比较，当前我国农村金融机构小、散、弱问题突出，开发性、政策性金融供给不足，产品与渠道单一，科技支撑落后，监管手段不足，已经越来越不能适应乡村振兴战略的需要。为此，要坚持市场化的导向，推进农村新一轮金融创新，推动农村金融机构、金融产品和服务方式创新，健全和完善农村金融机构体系、政策扶持体系、差异化监管体系，不断优化农村金融生态环境，为乡村振兴战略提供更高水平的金融服务。
关键词：乡村振兴战略；农村新一轮金融创新；差异化监管
中图分类号：F832.1文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2018）12-0047-06
2006年，我国银监会调整和放宽农村金融市场准入，推动设立村镇银行、资金互助社和小额贷款公司，加快推进农信社向农商行转变，拉开了农村金融创新的序幕。根据银保监会统计，截至2017年年末，我国村镇银行达到1601家，农村商业银行1262家，农村合作银行33家，农村信用社965家，基本形成了多层次、覆盖较广的农村金融体系。①然而，目前的现实是，无论是村镇银行还是农村商业银行，均存在着小、散、弱的问题，业务发展存在着重大障碍，步履维艰，前景暗淡。乡村振兴战略背景下，农村金融需求发生了新的变化，农村金融供给结构性问题更加凸显。乡村振兴战略对农村金融提出了更高的要求，强烈呼唤农村新一轮的金融创新。
一、乡村振兴战略下农村金融需求的新变化
近年来，随着农村经济的发展，农业经营方式加速转变，农民合作社、龙头企业、专业大户、家庭农场等新型农村经营主体已成为农业和农村经营的主要力量。与传统的小农经济相比较，农村新型经营主体的经营理念、经营方式均发生了根本变化，农业经济的集约化、专业化、组织化、社会化水平显著提高，对农村金融产品和服务的需求呈现出新的特征。
1.农村经营主体融资额度需求更大
农村的金融需求主要表现为农业、农村经营主体的融资需求。近年来，随着我国农业机械化进程和农业科技创新的加速推进，农业的经营主体结构发生了重大转变，专业大户、家庭农场、农民合作社和龙头企业正在成长壮大为农业生产的主要力量。相对于传统农户，这些新型农业经营主体生产要素的投入增大，资金需求规模相对较大，如前期土地流转费用、建造标准化棚舍等资金投入以及引进应用先进农业科技的前期投入等。相应地，其对金融机构的信贷规模也提出了更高的要求，需要金融机构提供更大额度的资金融通。与此同时，随着乡村振兴战略的实施，农村二、三产业发展也将呈现加速发展的态势。农村地区从事农产品加工、商贸流通、休闲观光及提供配套服务的主体越来越多，其对融资需求的额度也会越来越高。额度较大的融资需求只能由实力较强的金融机构提供，农村融资需求的大额化对农村金融机构的资金实力提出了更高要求，迫切需要通过农村金融机构组织创新，增强农村金融机构实力，为乡村振兴提供更多的资金支持。
2.农业和农村中长期信贷需求增加
近年来，随着农村经济社会的发展，农业开发和农村基础设施建设中长期信贷需求大幅增加。从农业开发看，规模化的经营主体固定设施投资增加，产生了更多的中长期融资需求。如，农业龙头企业扩大生产规模、更新技术设备、增加仓储物流设施，需要更多的中长期信贷资金支持；种植大户、农业合作社改良土壤、建造标准化棚舍、购置大型或新型的机器设备等，也需要金融机构提供中长期的资金供给。从基础设施建设来看，乡村振兴战略对农村基础设施和公共服务建设也提出了新的要求，进一步完善农村基础设施和公共服务，也产生了中长期的融资需求。未来一个时期，我国广大农村既要新建更多的道路、水利、通信、环保以及科教文卫等设施，也要对原有的基础设施和公共服务设施进行升级改造，需要较大规模的中长期资金。这种中长期的资金需求，对农村金融机构的实力和抗风险能力提出了挑战，迫切需要加快农村金融创新，提升金融机构中长期的融资供给能力。
3.金融产品和服务需求更加多样化
乡村振兴战略背景下，我国农村的经营主体及其经营范围日益多元化，其对农村金融的需求已不局限于传统农业生产的单一融资贷款需求，呈现出多样化的特征。从金融产品上看，现代农业和农村发展需要的金融产品内容更加丰富。除了传统的信贷支持和账户管理等金融需求，农村经营主体还需要市场资讯、金融培训、财务规范、风险管理、投资银行、投资理财等金融服务。如，农业龙头企业资本市场融资需要金融机构提供上市辅导和推荐服务；农业合作社和种植大户规避自然或市场风险需要保险、期货等金融服务；农产品出口需要金融机构提供信用证等担保服务；农村经营主体经营周转过程中暂时闲置的资金需要金融机构提供投资理财咨询服务等。从服务方式上看，现代农业和农村发展需要多样化的金融服务。除了传统的线下金融服务，现代农业和农村发展还需要金融机构提供更多的线上金融服务、更加便捷的电子金融服务以及农业生产一线驻点金融服务。
4.金融服务方式需求日益智能化
由于农村居民居住相对分散，农村金融的需求主体也呈现高度分散化的特征，传统的信贷模式成本高、效率低，已不再适应农村经济发展的需要。乡村振兴战略背景下，迫切需要發展农村智慧金融，借助互联网、大数据和云计算等金融科技手段，实现金融产品、风控、获客、服务的智慧化。从服务手段上看，随着网上银行、手机银行、微信银行等“一站式、自助化、智能化”的服务手段日益普及，农村金融机构的业务办理模式亟须由“柜员操作为主”转变为“客户自主、自助办理”。从服务效率上看，受农村地区种养殖业季节性影响，农村资金需求的窗口期更短，需要农村金融机构利用互联网和智能终端，提供即时化、实时化的存贷款服务，如网上存款、网络贷款等。从风险监控上看，受农业弱质性影响，农村信贷风险相对较大，因此农村金融机构风险管理手段也急需智能化，需要建立包含用户数据采集、实时计算引擎、数据挖掘平台、自动决策引擎结合人工辅助审批的全面风控处理系统。
二、当前农村金融的供给现状及存在问题
近年来，我国积极推进农村信用社改革，加快推进村镇银行、资金互助社和小额贷款公司等新型农村金融组织创新，基本形成了广覆盖、多层次的农村金融体系，农村金融供给状况得到了明显改观。然而，在当前乡村振兴战略下，我国农村经营方式发生了重大转变，专业大户、家庭农场、农民合作社和龙头企业等新型经营主体对金融产品和服务的需求也发生了重大变化，现有的农村金融供给无法匹配这一需求，农村经济发展面临着金融供给不足的困境。
1.农村金融机构小、散、弱问题突出
目前，我国面向农村、农业和农户发放贷款的金融机构主要有四类：农业银行、邮政储蓄银行等大型商业银行；农业发展银行、国家开发银行等政策性银行；农村信用社、农村商业银行和农村合作银行等农村合作金融机构；村镇银行、资金互助社和小额贷款公司等新型农村金融机构。其中，农业银行、邮政储蓄银行、农业发展银行和国家开发银行等均为大型银行，涉农贷款只是其一部分业务，这类机构并不是真正意义上的农村金融机构。农村金融机构主要包括农村信用社、农村商业银行、农村合作银行以及村镇银行、资金互助社和小额贷款公司等。这些农村金融机构具有小、散、弱的特征，支持乡村振兴战略的能力不足。一是资产规模小。截至2017年年末，全国农村信用社系统（含农村商业银行和农村合作银行）金融机构总数为2260家，资产总额32.82万亿元，平均每家资产为145.22亿元；②村镇银行机构数量为1601家，资产总额为1.4万亿元，平均每家资产规模仅为8.74亿元。③农村金融机构规模过小，无法提供大额的信贷需求，难以适应乡村振兴对融资需求大额化的要求。二是机构布局高度分散。无论是农村信用社类机构还是村镇银行类机构，均分散在全国各个县、乡（镇）区域，呈现高度离散化的特征。以村镇银行为例，截至2017年年末，1601家村镇银行分布在全国31个省份的1247个县（市、区）④，多数机构设在乡镇，金融服务点深入到行政村。过于分散的金融机构，难以形成合力，影响着其金融功能的发挥。三是市场竞争力弱。农村信用社（包含农村商业银行、农村合作银行）和村镇银行由于资产规模小，人才和科技水平都相对落后，与大型金融机构相比较，市场竞争力显著较弱。在当前经济下行的压力下，无论是农村商业银行还是村镇银行，经营均较为困难，一些银行甚至爆发了严重的问题。如河南修武农商行2017年不良贷款率为20.74%，资本充足率跌到了-0.75%，拨备覆盖率仅43.44%，成为典型的不良农商行。⑤类似的不良银行还有贵阳农商行、山东邹平农商行、山东寿光农商行等。与此同时，多数村镇银行也面临前景不佳、盈利艰难的困境，建行、国开行、澳联邦等几家村镇银行最早期的“探路者”开始黯然离场，无疑给这场诞生于2006年的金融创新实验蒙上了一层阴影。⑥
2.开发性、政策性金融供给不足
农村金融是现代农村经济的核心，要实现农业发展、农村繁荣和农民增收，离不开金融的强有力支持。由于农业是弱质产业，受自然因素影响较大，商业银行开展农村金融业务的成本高、风险大、回报率低，往往面临更大的经营压力，因此仅仅靠商业性金融机构服务农业和农村发展显然不够。而且，农业的外部性特征较强，也要求政府给予必要的支持。政府可以通过开发性、政策性金融，为农业发展、乡村振兴提供强大的支持。
目前，在我国农村金融体系中，农业发展银行和国家开发银行属于政策性银行，主要为农村和农业发展提供中长期的信贷支持。在乡村振兴战略下，农业和农村中长期信贷需求增加，但事实上，农业发展银行和国家开发银行提供的金融支持显然不足。从涉农贷款看，2017年，农村信用社系统提供的涉农贷款为81902亿元，占全部涉农贷款的比重为29%，提供了全部涉农信贷的近三成。与此相比较，2017年，农业发展银行发放涉农贷款40144亿元，占全部涉农贷款的比重为14.2%；国家开发银行发放涉农贷款12572亿元，占全部涉农贷款的比重为4.5%；二者合计占比18.7%，仍低于农信社系统涉农贷款比重，显示出国家政策性、开发性金融对农村经济发展提供的资金支持不足。⑦事实上，随着农村信用社商业化改革持续深入，农村合作金融机构商业银行的性质将更加突出，让农信社等机构承担更多支持农业农村发展的任务已不适当。
3.农村金融产品与渠道相对单一
受制于贏利能力较低和专业人才缺乏，农村合作金融机构与村镇银行的金融产品和服务的创新能力较低，网点渠道也较少，无法适应乡村振兴战略的需要。一是金融产品和服务单一。目前，无论是农信社、农村商业银行还是村镇银行，其主要业务都是存贷款等传统的基础性资金业务，其利润主要来源于存贷利差。一些农村商业银行和信用社开展一些理财产品、保险等代理业务，也主要集中在县城，乡镇地区开展得很少，支付结算类、信用卡类等业务基本处于空白状态。二是服务网点和渠道少。农村居民居住相对分散，农信社和农村商业银行大多采取“一乡一点”的网点模式，村镇银行更是要求“一村一点”，过于分散的网点布局，割裂了金融机构之间的经济联系，不利于农村金融机构协同发展。三是资本市场业务空白。由于农村金融市场上投资银行机构的缺位，农业经营主体对于资本市场上的新三板挂牌、并购重组以及期货市场等概念十分陌生，无法利用资本市场进行融资和规避风险。
4.金融科技与信息支撑手段落后
当今信息网络时代，金融科技水平的高低影响着金融机构的管理效率、服务水平和竞争能力。金融科技水平的高低，关键在人才。农村商业银行和村镇银行的经营区域范围主要在农村，其生活和居住环境相对较差，在引进金融科技高端人才方面具有天生的劣势。现有的科技人员技术水平相对不高，大多不具备独立开发新系统的能力，导致系统的运行效率不高。同时，相比于大型商业银行，农村商业银行规模较小，因而对金融科技的重视程度不够，在购买先进金融设备方面也投入不足，往往采用一些过时的设备，导致系统运行效率低下，赶不上时代的步伐。同时，各个农村商业银行的系统没有统一的标准，往往是各自委托外包开发各自的外围系统，彼此之间兼容性不强，也制约着农村商业银行之间的业务合作。
5.农村金融监管越位与缺位并存
在市场经济条件下，农村金融机构和金融市场的发育应当是一个市场充分发挥作用的过程。政府的角色应当是一个市场规则的制定和维护者，政府应当明确自己的边界，控制自己的手，不得越位、缺位或错位。我国现有的农村金融体制是政府主导形成的，农村金融体制的变迁具有强制性、外生性特征，农村金融机构赖以生存的经济基础不牢固，因此，我国农村金融改革从一开始就埋下了隐患。一是对市场利率的管制。利率作为信贷资金的价格，应当由市场形成。然而，长期以来，农村金融监管部门过分强调农村金融的普惠性，对利率水平进行严格限制，导致农村合作金融机构和村镇银行贷款利率无法完全覆盖成本，经营陷入困境。二是对经营地域范围的限制。金融监管部门规定，农村金融机构“贷款不能出县，资金不能出省”，严格限制金融机构的经营地域范围，与商业银行的“三性原则”相悖。三是对金融机构经营方式的限制。监管部门对农信社和村镇银行在跨区联合兼并中设置严格的限制，导致农村金融机构小、散、弱的固化，不利于金融机构发挥规模效应。同时，政府在金融监管中，也存在缺位的问题。在乡村振兴战略中，政策性金融应当发挥主导作用，但我国至今没有农村政策性银行的专门立法，也没有合作金融法的专门立法。在农村金融监管的许多方面处于立法空白状态，导致某些农村金融机构法律地位不明，功能作用不清，很难进行有效监管。
三、乡村振兴背景下农村新一轮金融创新的思路
乡村振兴战略下，农业、农村和农民发展对金融的需求已发生了新的变化，呈现出融资需求大额化、融资期限长期化、金融产品多样化和服务方式智能化的特征。农村金融需求的变化呼唤农村新一轮金融创新。鉴于农村商业银行和村镇银行制度设计的先天不足及其所导致的经营困境，农村新一轮金融创新必须坚持严格的市场化导向，推动农村金融机构、产品和渠道创新，让农村金融回归到其金融的本源。针对乡村振兴提出的金融新需求，在农村金融创新过程中应重点推进金融机构创新、产品和服务创新、金融服务方式创新。
1.金融机构创新
在乡村振兴战略下，要按照市场化的原则，重构农村金融体系，推动农村金融机构回归本源。我国现有的农村金融体系，是政府主导下形成的，在运行过程中存在一些先天不足。由于对农村金融普惠性认识的偏差，监管部门对农村商业银行、村镇银行管得过死，导致农商行、村镇银行经营陷入困境，难以为继。同时，由于对农村政策性金融的作用认识不足，导致农村政策性金融机构长期缺位，农村政策性金融供给严重不足，影响了农村、农业的发展。在乡村振兴战略背景下，坚持市场化原则，重塑金融体系，需要做到以下几点：一是强化农村政策性、开发性金融对农村、农业的支撑作用；二是强化农商行和村镇银行的商业银行属性，放松管制，促使其按照市场的原则进行兼并重组，推动金融组织创新；三是条件成熟时建立专门服务“三农”的资本运作机构、农业期货经营机构和农业保险机构等。
2.产品和服务创新
农村商业银行和村镇银行应当“以农为本”，坚持市场化原则，立足县域创新金融产品和服务，促进现代农业与农村金融融合成长。一是创新农业产业化信贷产品。围绕本土产业特点，创新业务模式和产品，为农业产业化提供全产业链的县域金融服务。开展以银行、龙头企业、农村新型经济组织和农户多方参与的粮食生产融资模式，通过企业担保、订单质押、存货质押等方式，为粮食供产销全过程提供信贷支持。二是借助互联网开展网上小额信用贷款服务。积极探索与互联网金融公司合作，突破地域和时间限制，为客户提供在线信用贷款服务；积极探索与银行卡授信相结合的小额信贷产品，开立存贷合一账户，开办信用贷款。三是建立科学合理、灵活高效的授信管理流程。根据农业生产的周期特点合理调整贷款期限、合理设置授信额度、合理确定贷款利率，充分满足农业经营主体大额和中长期贷款需求。四是简化贷款审批程序。探索在有效控制风险的前提下，实施一次申请、集中授信、循环使用、余额控制，切实提高服务效率和服务灵活性。
3.服务方式创新
要强化金融服务方式创新，防止脱实向虚倾向，严格管控风险，提高金融服务乡村振兴的能力和水平。一是创新抵押机制，开发抵押贷款新产品。在扩大抵押品范围的基础上，强化金融服务方式创新，推动金融机构办理土地承包经营权抵押、林地承包经营权抵押、农机具抵押、订单抵押及存货质押等贷款方式。二是健全农村融资担保体系，提升农村融资担保机构服务能力。推动在农村地区设立融资性担保公司，进一步健全农村融资担保体系，提高担保公司业务在农村地区的覆盖率。三是深化农村产权制度改革，完善农村金融配套体系。加快完成对各类产权的确权登记工作，建立农村产权评估、交易、流转平台，为农村各类动产、不动产进行融资担保创造条件。四是健全农村金融贷款财政补贴制度。通过财政贴息等方式，鼓励金融机构对农业经营者提供中长期低息贷款。
四、乡村振兴战略下推进农村新一轮金融创新的对策
乡村振兴战略背景下，农村新一轮金融创新需要以市场化为导向，按照机构创新、产品创新和服务方式创新的要求，推进农村金融供给侧结构性改革。未來一个时期，我们要进一步解放思想，下大力气推动农村金融体系、政策支撑体系和差异化监管体系等建设，不断优化农村金融生态环境，推动农村金融服务水平再上一个新台阶。
1.进一步健全完善农村金融体系
坚持市场化和政策化相结合、大中小金融机构相结合、信贷与非信贷金融机构相结合的原则，明确涉农金融机构的功能定位，建立合理分工、各司其职、协同推进的农村金融组织体系。一是进一步放宽市场准入，引导民间资本和社会资本进入农村，设立服务“三农”的新型农村金融机构。进一步放宽民间资本在农村商业银行和村镇银行的持股比例限制，探索设立民间资本独资农村商业银行和村镇银行的路径。积极探索农村商业银行和村镇银行的管理体制，推动农村商业银行和村镇银行联合兼并重组，组建农商行或村镇银行联合行。推动农村商业银行和村镇银行公司治理制度改革，强化内部监督制衡机制，完善风险防范制度。二是健全完善农村开发性、政策性金融机构，强化国家政策性金融对“三农”的支持。明确国家开发银行、农业发展银行在乡村振兴中的职责定位，大幅度增加其涉农贷款在总涉农贷款中的比重，确立其涉农贷款供给主体地位。探索建立农业政策性保险公司和担保公司，完善公司治理机制，为“三农”提供普惠性的农业保险和担保服务。积极探索开发性、政策性金融机构支持乡村振兴的机制，建立政策性和商业性兼顾平衡、有利于政策性金融机构可持续发展的农村政策性金融供给机制。三是推动大型商业银行立足普惠金融事业部等专营机制建设，完善专业化的“三农”金融服务供给机制。完善农业银行、邮政储蓄银行“三农”金融事业部运营体系，支持中国银行、建设银行及其他商业银行设立“三农”服务部门和业务，加大对乡村振兴信贷支持，为农业和农村基础设施提供期限更长、利率更低的资金。四是加快完善“三农”融资担保体系，健全农村金融风险缓释机制。充分发挥好国家融资担保基金的作用，强化担保融资增信功能，引导更多金融资源支持乡村振兴。五是鼓励证券、保险、担保、基金、期货、租赁、信托等金融机构下乡，设立为“三农”服务的机构或部门，为乡村振兴提供多样化的金融服务。
2.健全农村金融政策扶持体系
农业是弱质产业，农民是弱势群体，涉农金融服务的成本高、收益低、风险大。因此，金融机构发放涉农信贷、提供涉农金融服务的积极性不高。为了鼓励金融机构向农业、农村和农民提供金融服务，政府需要通过一系列的政策，对金融机构进行奖励。一是完善涉農金融服务机构补贴政策。按照发放涉农信贷的数量，向农村信贷机构进行补贴，降低金融机构涉农贷款的成本。对证券、保险、担保、基金、期货、租赁、信托等金融机构下乡提供补贴，支持其开展涉农服务。二是设立农村金融产业发展基金。在省、市、县三级设立农村金融产业发展基金，通过股权投资的方式，参股、控股农村金融机构，引导金融机构向“三农”提供金融服务。三是完善涉农金融机构财税、货币政策。完善农村金融机构税收减免政策，鼓励金融机构扩大涉农金融业务。完善差别化的存款准备金率政策，对农村金融机构存款设定较低的存款准备金率。完善差异化的再贷款、再贴现政策，对农村金融机构提供优惠利率。四是完善涉农金融机构奖励政策。通过落实县域金融机构涉农贷款增量奖励政策，完善涉农贴息贷款政策，降低农户和新型农业经营主体的融资成本。
3.推动差异化监管体系建设
根据不同地区金融发展状况以及不同性质金融机构，加快建立农村金融机构差异化的监管体系。就不同地区来说，要改变全国统一无差异的农村金融机构监管政策，允许各地监管部门因地制宜制定具体监管要求，规范农村金融机构的贷款利率、经营地域范围、经营方式等。在经济比较发达的地方，尝试放开贷款利率和经营地域范围限制，给金融机构松绑，激发农村金融机构活力。就不同性质的金融机构来说，要根据规模大小、是否涉农、是否政策性等不同性质实施分类监管。对于按照市场化原则建立起来的农村商业银行，如农村商业银行、村镇银行等，应当实施差别化的存款准备金率、差异化的再贷款利率、差异化的风险容忍度。对于农村商业银行承担的政策性业务，监管机构应将其与商业性业务分开，单独管理，减少对商业性业务的过多干预。
4.进一步优化农村金融生态环境
一是加快农村金融基础设施建设。深化农村土地产权制度改革，积极推进土地流转办法、程序及配套制度建设。建立农村产权交易平台，为农村土地流转和交易提供平台。加快推进农村土地承包经营权、农村住房及宅基地使用权抵押贷款业务，为农村金融债权的落实和信贷产品创新提供制度环境。二是优化农村支付环境。针对农村金融的特点，加大对移动互联网等科技创新技术的应用，健全惠农支付体系，改善农村支付环境。三是优化农村信用环境。健全适合农户和小企业特点的信用征集和评价体系，营造有利于金融创新的农村信用环境。四是探索建立政府信贷担保基金。在国家、省、市、县四级财政部门，建立“三农”信贷担保基金，为“三农”信贷提供融资担保服务，着力解决好有创业能力、无抵押物的农村经营主体贷款难问题。
注释
①此处数据根据中国银行业监督管理委员会发布的《银行业金融机构法人名单（截至2017年12月底）》整理得到。参见《银监会首次披露银行业法人机构全名单》，搜狐网，https：//www.sohu.com/a/223893957_99958208，2018年2月24日。
②李博：《股份制改革：成长中的自我革命》，《中华合作时报》2018年7月6日。
③《银保监会：去年末村镇银行逾1600家，推动主发起人“优进劣出”》，第一财经网，https：//www.yicai.com/news/5436151.html，2018年7月2日。
④谢利：《村镇银行的困境与坚守》，《金融时报》2018年8月16日。
⑤陈圣洁：《修武农商行困局：净利润骤降 不良率飙升》，《国际金融报》2018年7月23日。
⑥洪偌馨：《村镇银行大败局》，未央网，https：//www.weiyangx.com/295381.html，2018年7月16日；常显瑞：《村镇银行不高兴：浅驳〈村镇银行大败局〉》，银河间金融在线，http：//www.jinciwei.cn/b322583.html，2018年7月24日。
⑦此组数据根据《中国金融年鉴（2017）》整理得到。
参考文献
[1]中国人民银行.中国金融年鉴（2017）[M].北京：中国金融年鉴杂志社有限公司，2018.
[2]王曙光.守望田野——农村金融调查手记[M].北京：中国发展出版社，2010.
[3]胡浩.新时代商业银行支持乡村振兴战略的思考[N].金融时报，2018-08-23.
[4]刘西川.乡村振兴战略与农业金融创新的“新思维”[J].中国农民合作社，2018，（9）.
责任编辑：澍 文
摘 要：乡村振兴战略背景下，农村金融需求出现了一系列新的变化，农村融资需求呈现大额化、长期化、多元化、智慧化的特征。与此相比较，当前我国农村金融机构小、散、弱问题突出，开发性、政策性金融供给不足，产品与渠道单一，科技支撑落后，监管手段不足，已经越来越不能适应乡村振兴战略的需要。为此，要坚持市场化的导向，推进农村新一轮金融创新，推动农村金融机构、金融产品和服务方式创新，健全和完善农村金融机构体系、政策扶持体系、差异化监管体系，不断优化农村金融生态环境，为乡村振兴战略提供更高水平的金融服务。
关键词：乡村振兴战略；农村新一轮金融创新；差异化监管
中图分类号：F832.1文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2018）12-0047-06
2006年，我国银监会调整和放宽农村金融市场准入，推动设立村镇银行、资金互助社和小额贷款公司，加快推进农信社向农商行转变，拉开了农村金融创新的序幕。根据银保监会统计，截至2017年年末，我国村镇银行达到1601家，农村商业银行1262家，农村合作银行33家，农村信用社965家，基本形成了多层次、覆盖较广的农村金融体系。①然而，目前的现实是，无论是村镇银行还是农村商业银行，均存在着小、散、弱的问题，业务发展存在着重大障碍，步履维艰，前景暗淡。乡村振兴战略背景下，农村金融需求发生了新的变化，农村金融供给结构性问题更加凸显。乡村振兴战略对农村金融提出了更高的要求，强烈呼唤农村新一轮的金融创新。
一、乡村振兴战略下农村金融需求的新变化
近年来，随着农村经济的发展，农业经营方式加速转变，农民合作社、龙头企业、专业大户、家庭农场等新型农村经营主体已成为农业和农村经营的主要力量。与传统的小农经济相比较，农村新型经营主体的经营理念、经营方式均发生了根本变化，农业经济的集约化、专业化、组织化、社会化水平显著提高，对农村金融产品和服务的需求呈现出新的特征。
1.农村经营主体融资额度需求更大
农村的金融需求主要表现为农业、农村经营主体的融资需求。近年来，随着我国农业机械化进程和农业科技创新的加速推进，农业的经营主体结构发生了重大转变，专业大户、家庭农场、农民合作社和龙头企业正在成长壮大为农业生产的主要力量。相对于传统农户，这些新型农业经营主体生产要素的投入增大，资金需求规模相对较大，如前期土地流转费用、建造标准化棚舍等资金投入以及引进应用先进农业科技的前期投入等。相应地，其对金融机构的信贷规模也提出了更高的要求，需要金融机构提供更大额度的资金融通。与此同时，随着乡村振兴战略的实施，农村二、三产业发展也将呈现加速发展的态势。农村地区从事农产品加工、商贸流通、休闲观光及提供配套服务的主体越来越多，其对融资需求的额度也会越来越高。额度较大的融资需求只能由实力较强的金融机构提供，农村融资需求的大额化对农村金融机构的资金实力提出了更高要求，迫切需要通过农村金融机构组织创新，增强农村金融机构实力，为乡村振兴提供更多的资金支持。
2.农业和农村中长期信贷需求增加
近年来，随着农村经济社会的发展，农业开发和农村基础设施建设中长期信贷需求大幅增加。从农业开发看，规模化的经营主体固定设施投资增加，产生了更多的中长期融资需求。如，农业龙头企业扩大生产规模、更新技术设备、增加仓储物流设施，需要更多的中长期信贷资金支持；种植大户、农业合作社改良土壤、建造标准化棚舍、购置大型或新型的机器设备等，也需要金融机构提供中长期的资金供给。从基础设施建设来看，乡村振兴战略对农村基础设施和公共服务建设也提出了新的要求，进一步完善农村基础设施和公共服务，也产生了中长期的融资需求。未来一个时期，我国广大农村既要新建更多的道路、水利、通信、环保以及科教文卫等设施，也要对原有的基础设施和公共服务设施进行升级改造，需要较大规模的中长期资金。这种中长期的资金需求，对农村金融机构的实力和抗风险能力提出了挑战，迫切需要加快农村金融创新，提升金融机构中长期的融资供给能力。
3.金融产品和服务需求更加多样化
乡村振兴战略背景下，我国农村的经营主体及其经营范围日益多元化，其对农村金融的需求已不局限于传统农业生产的单一融资贷款需求，呈现出多样化的特征。从金融产品上看，现代农业和农村发展需要的金融产品内容更加丰富。除了传统的信贷支持和账户管理等金融需求，农村经营主体还需要市场资讯、金融培训、财务规范、风险管理、投资银行、投资理财等金融服务。如，农业龙头企业资本市场融资需要金融机构提供上市辅导和推荐服务；农业合作社和种植大户规避自然或市场风险需要保险、期货等金融服务；农产品出口需要金融机构提供信用证等担保服务；农村经营主体经营周转过程中暂时闲置的资金需要金融机构提供投资理财咨询服务等。从服务方式上看，现代农业和农村发展需要多样化的金融服务。除了传统的线下金融服务，现代农业和农村发展还需要金融机构提供更多的线上金融服务、更加便捷的电子金融服务以及农业生产一线驻点金融服务。
4.金融服务方式需求日益智能化
由于农村居民居住相对分散，农村金融的需求主体也呈现高度分散化的特征，传统的信贷模式成本高、效率低，已不再适应农村经济发展的需要。乡村振兴战略背景下，迫切需要發展农村智慧金融，借助互联网、大数据和云计算等金融科技手段，实现金融产品、风控、获客、服务的智慧化。从服务手段上看，随着网上银行、手机银行、微信银行等“一站式、自助化、智能化”的服务手段日益普及，农村金融机构的业务办理模式亟须由“柜员操作为主”转变为“客户自主、自助办理”。从服务效率上看，受农村地区种养殖业季节性影响，农村资金需求的窗口期更短，需要农村金融机构利用互联网和智能终端，提供即时化、实时化的存贷款服务，如网上存款、网络贷款等。从风险监控上看，受农业弱质性影响，农村信贷风险相对较大，因此农村金融机构风险管理手段也急需智能化，需要建立包含用户数据采集、实时计算引擎、数据挖掘平台、自动决策引擎结合人工辅助审批的全面风控处理系统。
二、当前农村金融的供给现状及存在问题
近年来，我国积极推进农村信用社改革，加快推进村镇银行、资金互助社和小额贷款公司等新型农村金融组织创新，基本形成了广覆盖、多层次的农村金融体系，农村金融供给状况得到了明显改观。然而，在当前乡村振兴战略下，我国农村经营方式发生了重大转变，专业大户、家庭农场、农民合作社和龙头企业等新型经营主体对金融产品和服务的需求也发生了重大变化，现有的农村金融供给无法匹配这一需求，农村经济发展面临着金融供给不足的困境。
1.农村金融机构小、散、弱问题突出
目前，我国面向农村、农业和农户发放贷款的金融机构主要有四类：农业银行、邮政储蓄银行等大型商业银行；农业发展银行、国家开发银行等政策性银行；农村信用社、农村商业银行和农村合作银行等农村合作金融机构；村镇银行、资金互助社和小额贷款公司等新型农村金融机构。其中，农业银行、邮政储蓄银行、农业发展银行和国家开发银行等均为大型银行，涉农贷款只是其一部分业务，这类机构并不是真正意义上的农村金融机构。农村金融机构主要包括农村信用社、农村商业银行、农村合作银行以及村镇银行、资金互助社和小额贷款公司等。这些农村金融机构具有小、散、弱的特征，支持乡村振兴战略的能力不足。一是资产规模小。截至2017年年末，全国农村信用社系统（含农村商业银行和农村合作银行）金融机构总数为2260家，资产总额32.82万亿元，平均每家资产为145.22亿元；②村镇银行机构数量为1601家，资产总额为1.4万亿元，平均每家资产规模仅为8.74亿元。③农村金融机构规模过小，无法提供大额的信贷需求，难以适应乡村振兴对融资需求大额化的要求。二是机构布局高度分散。无论是农村信用社类机构还是村镇银行类机构，均分散在全国各个县、乡（镇）区域，呈现高度离散化的特征。以村镇银行为例，截至2017年年末，1601家村镇银行分布在全国31个省份的1247个县（市、区）④，多数机构设在乡镇，金融服务点深入到行政村。过于分散的金融机构，难以形成合力，影响着其金融功能的发挥。三是市场竞争力弱。农村信用社（包含农村商业银行、农村合作银行）和村镇银行由于资产规模小，人才和科技水平都相对落后，与大型金融机构相比较，市场竞争力显著较弱。在当前经济下行的压力下，无论是农村商业银行还是村镇银行，经营均较为困难，一些银行甚至爆发了严重的问题。如河南修武农商行2017年不良贷款率为20.74%，资本充足率跌到了-0.75%，拨备覆盖率仅43.44%，成为典型的不良农商行。⑤类似的不良银行还有贵阳农商行、山东邹平农商行、山东寿光农商行等。与此同时，多数村镇银行也面临前景不佳、盈利艰难的困境，建行、国开行、澳联邦等几家村镇银行最早期的“探路者”开始黯然离场，无疑给这场诞生于2006年的金融创新实验蒙上了一层阴影。⑥
2.开发性、政策性金融供给不足
农村金融是现代农村经济的核心，要实现农业发展、农村繁荣和农民增收，离不开金融的强有力支持。由于农业是弱质产业，受自然因素影响较大，商业银行开展农村金融业务的成本高、风险大、回报率低，往往面临更大的经营压力，因此仅仅靠商业性金融机构服务农业和农村发展显然不够。而且，农业的外部性特征较强，也要求政府给予必要的支持。政府可以通过开发性、政策性金融，为农业发展、乡村振兴提供强大的支持。
目前，在我国农村金融体系中，农业发展银行和国家开发银行属于政策性银行，主要为农村和农业发展提供中长期的信贷支持。在乡村振兴战略下，农业和农村中长期信贷需求增加，但事实上，农业发展银行和国家开发银行提供的金融支持显然不足。从涉农贷款看，2017年，农村信用社系统提供的涉农贷款为81902亿元，占全部涉农贷款的比重为29%，提供了全部涉农信贷的近三成。与此相比较，2017年，农业发展银行发放涉农贷款40144亿元，占全部涉农贷款的比重为14.2%；国家开发银行发放涉农贷款12572亿元，占全部涉农贷款的比重为4.5%；二者合计占比18.7%，仍低于农信社系统涉农贷款比重，显示出国家政策性、开发性金融对农村经济发展提供的资金支持不足。⑦事实上，随着农村信用社商业化改革持续深入，农村合作金融机构商业银行的性质将更加突出，让农信社等机构承担更多支持农业农村发展的任务已不适当。
3.农村金融产品与渠道相对单一
受制于贏利能力较低和专业人才缺乏，农村合作金融机构与村镇银行的金融产品和服务的创新能力较低，网点渠道也较少，无法适应乡村振兴战略的需要。一是金融产品和服务单一。目前，无论是农信社、农村商业银行还是村镇银行，其主要业务都是存贷款等传统的基础性资金业务，其利润主要来源于存贷利差。一些农村商业银行和信用社开展一些理财产品、保险等代理业务，也主要集中在县城，乡镇地区开展得很少，支付结算类、信用卡类等业务基本处于空白状态。二是服务网点和渠道少。农村居民居住相对分散，农信社和农村商业银行大多采取“一乡一点”的网点模式，村镇银行更是要求“一村一点”，过于分散的网点布局，割裂了金融机构之间的经济联系，不利于农村金融机构协同发展。三是资本市场业务空白。由于农村金融市场上投资银行机构的缺位，农业经营主体对于资本市场上的新三板挂牌、并购重组以及期货市场等概念十分陌生，无法利用资本市场进行融资和规避风险。
4.金融科技与信息支撑手段落后
当今信息网络时代，金融科技水平的高低影响着金融机构的管理效率、服务水平和竞争能力。金融科技水平的高低，关键在人才。农村商业银行和村镇银行的经营区域范围主要在农村，其生活和居住环境相对较差，在引进金融科技高端人才方面具有天生的劣势。现有的科技人员技术水平相对不高，大多不具备独立开发新系统的能力，导致系统的运行效率不高。同时，相比于大型商业银行，农村商业银行规模较小，因而对金融科技的重视程度不够，在购买先进金融设备方面也投入不足，往往采用一些过时的设备，导致系统运行效率低下，赶不上时代的步伐。同时，各个农村商业银行的系统没有统一的标准，往往是各自委托外包开发各自的外围系统，彼此之间兼容性不强，也制约着农村商业银行之间的业务合作。
5.农村金融监管越位与缺位并存
在市场经济条件下，农村金融机构和金融市场的发育应当是一个市场充分发挥作用的过程。政府的角色应当是一个市场规则的制定和维护者，政府应当明确自己的边界，控制自己的手，不得越位、缺位或错位。我国现有的农村金融体制是政府主导形成的，农村金融体制的变迁具有强制性、外生性特征，农村金融机构赖以生存的经济基础不牢固，因此，我国农村金融改革从一开始就埋下了隐患。一是对市场利率的管制。利率作为信贷资金的价格，应当由市场形成。然而，长期以来，农村金融监管部门过分强调农村金融的普惠性，对利率水平进行严格限制，导致农村合作金融机构和村镇银行贷款利率无法完全覆盖成本，经营陷入困境。二是对经营地域范围的限制。金融监管部门规定，农村金融机构“贷款不能出县，资金不能出省”，严格限制金融机构的经营地域范围，与商业银行的“三性原则”相悖。三是对金融机构经营方式的限制。监管部门对农信社和村镇银行在跨区联合兼并中设置严格的限制，导致农村金融机构小、散、弱的固化，不利于金融机构发挥规模效应。同时，政府在金融监管中，也存在缺位的问题。在乡村振兴战略中，政策性金融应当发挥主导作用，但我国至今没有农村政策性银行的专门立法，也没有合作金融法的专门立法。在农村金融监管的许多方面处于立法空白状态，导致某些农村金融机构法律地位不明，功能作用不清，很难进行有效监管。
三、乡村振兴背景下农村新一轮金融创新的思路
乡村振兴战略下，农业、农村和农民发展对金融的需求已发生了新的变化，呈现出融资需求大额化、融资期限长期化、金融产品多样化和服务方式智能化的特征。农村金融需求的变化呼唤农村新一轮金融创新。鉴于农村商业银行和村镇银行制度设计的先天不足及其所导致的经营困境，农村新一轮金融创新必须坚持严格的市场化导向，推动农村金融机构、产品和渠道创新，让农村金融回归到其金融的本源。针对乡村振兴提出的金融新需求，在农村金融创新过程中应重点推进金融机构创新、产品和服务创新、金融服务方式创新。
1.金融机构创新
在乡村振兴战略下，要按照市场化的原则，重构农村金融体系，推动农村金融机构回归本源。我国现有的农村金融体系，是政府主导下形成的，在运行过程中存在一些先天不足。由于对农村金融普惠性认识的偏差，监管部门对农村商业银行、村镇银行管得过死，导致农商行、村镇银行经营陷入困境，难以为继。同时，由于对农村政策性金融的作用认识不足，导致农村政策性金融机构长期缺位，农村政策性金融供给严重不足，影响了农村、农业的发展。在乡村振兴战略背景下，坚持市场化原则，重塑金融体系，需要做到以下几点：一是强化农村政策性、开发性金融对农村、农业的支撑作用；二是强化农商行和村镇银行的商业银行属性，放松管制，促使其按照市场的原则进行兼并重组，推动金融组织创新；三是条件成熟时建立专门服务“三农”的资本运作机构、农业期货经营机构和农业保险机构等。
2.产品和服务创新
农村商业银行和村镇银行应当“以农为本”，坚持市场化原则，立足县域创新金融产品和服务，促进现代农业与农村金融融合成长。一是创新农业产业化信贷产品。围绕本土产业特点，创新业务模式和产品，为农业产业化提供全产业链的县域金融服务。开展以银行、龙头企业、农村新型经济组织和农户多方参与的粮食生产融资模式，通过企业担保、订单质押、存货质押等方式，为粮食供产销全过程提供信贷支持。二是借助互联网开展网上小额信用贷款服务。积极探索与互联网金融公司合作，突破地域和时间限制，为客户提供在线信用贷款服务；积极探索与银行卡授信相结合的小额信贷产品，开立存贷合一账户，开办信用贷款。三是建立科学合理、灵活高效的授信管理流程。根据农业生产的周期特点合理调整贷款期限、合理设置授信额度、合理确定贷款利率，充分满足农业经营主体大额和中长期贷款需求。四是简化贷款审批程序。探索在有效控制风险的前提下，实施一次申请、集中授信、循环使用、余额控制，切实提高服务效率和服务灵活性。
3.服务方式创新
要强化金融服务方式创新，防止脱实向虚倾向，严格管控风险，提高金融服务乡村振兴的能力和水平。一是创新抵押机制，开发抵押贷款新产品。在扩大抵押品范围的基础上，强化金融服务方式创新，推动金融机构办理土地承包经营权抵押、林地承包经营权抵押、农机具抵押、订单抵押及存货质押等贷款方式。二是健全农村融资担保体系，提升农村融资担保机构服务能力。推动在农村地区设立融资性担保公司，进一步健全农村融资担保体系，提高担保公司业务在农村地区的覆盖率。三是深化农村产权制度改革，完善农村金融配套体系。加快完成对各类产权的确权登记工作，建立农村产权评估、交易、流转平台，为农村各类动产、不动产进行融资担保创造条件。四是健全农村金融贷款财政补贴制度。通过财政贴息等方式，鼓励金融机构对农业经营者提供中长期低息贷款。
四、乡村振兴战略下推进农村新一轮金融创新的对策
乡村振兴战略背景下，农村新一轮金融创新需要以市场化为导向，按照机构创新、产品创新和服务方式创新的要求，推进农村金融供给侧结构性改革。未來一个时期，我们要进一步解放思想，下大力气推动农村金融体系、政策支撑体系和差异化监管体系等建设，不断优化农村金融生态环境，推动农村金融服务水平再上一个新台阶。
1.进一步健全完善农村金融体系
坚持市场化和政策化相结合、大中小金融机构相结合、信贷与非信贷金融机构相结合的原则，明确涉农金融机构的功能定位，建立合理分工、各司其职、协同推进的农村金融组织体系。一是进一步放宽市场准入，引导民间资本和社会资本进入农村，设立服务“三农”的新型农村金融机构。进一步放宽民间资本在农村商业银行和村镇银行的持股比例限制，探索设立民间资本独资农村商业银行和村镇银行的路径。积极探索农村商业银行和村镇银行的管理体制，推动农村商业银行和村镇银行联合兼并重组，组建农商行或村镇银行联合行。推动农村商业银行和村镇银行公司治理制度改革，强化内部监督制衡机制，完善风险防范制度。二是健全完善农村开发性、政策性金融机构，强化国家政策性金融对“三农”的支持。明确国家开发银行、农业发展银行在乡村振兴中的职责定位，大幅度增加其涉农贷款在总涉农贷款中的比重，确立其涉农贷款供给主体地位。探索建立农业政策性保险公司和担保公司，完善公司治理机制，为“三农”提供普惠性的农业保险和担保服务。积极探索开发性、政策性金融机构支持乡村振兴的机制，建立政策性和商业性兼顾平衡、有利于政策性金融机构可持续发展的农村政策性金融供给机制。三是推动大型商业银行立足普惠金融事业部等专营机制建设，完善专业化的“三农”金融服务供给机制。完善农业银行、邮政储蓄银行“三农”金融事业部运营体系，支持中国银行、建设银行及其他商业银行设立“三农”服务部门和业务，加大对乡村振兴信贷支持，为农业和农村基础设施提供期限更长、利率更低的资金。四是加快完善“三农”融资担保体系，健全农村金融风险缓释机制。充分发挥好国家融资担保基金的作用，强化担保融资增信功能，引导更多金融资源支持乡村振兴。五是鼓励证券、保险、担保、基金、期货、租赁、信托等金融机构下乡，设立为“三农”服务的机构或部门，为乡村振兴提供多样化的金融服务。
2.健全农村金融政策扶持体系
农业是弱质产业，农民是弱势群体，涉农金融服务的成本高、收益低、风险大。因此，金融机构发放涉农信贷、提供涉农金融服务的积极性不高。为了鼓励金融机构向农业、农村和农民提供金融服务，政府需要通过一系列的政策，对金融机构进行奖励。一是完善涉農金融服务机构补贴政策。按照发放涉农信贷的数量，向农村信贷机构进行补贴，降低金融机构涉农贷款的成本。对证券、保险、担保、基金、期货、租赁、信托等金融机构下乡提供补贴，支持其开展涉农服务。二是设立农村金融产业发展基金。在省、市、县三级设立农村金融产业发展基金，通过股权投资的方式，参股、控股农村金融机构，引导金融机构向“三农”提供金融服务。三是完善涉农金融机构财税、货币政策。完善农村金融机构税收减免政策，鼓励金融机构扩大涉农金融业务。完善差别化的存款准备金率政策，对农村金融机构存款设定较低的存款准备金率。完善差异化的再贷款、再贴现政策，对农村金融机构提供优惠利率。四是完善涉农金融机构奖励政策。通过落实县域金融机构涉农贷款增量奖励政策，完善涉农贴息贷款政策，降低农户和新型农业经营主体的融资成本。
3.推动差异化监管体系建设
根据不同地区金融发展状况以及不同性质金融机构，加快建立农村金融机构差异化的监管体系。就不同地区来说，要改变全国统一无差异的农村金融机构监管政策，允许各地监管部门因地制宜制定具体监管要求，规范农村金融机构的贷款利率、经营地域范围、经营方式等。在经济比较发达的地方，尝试放开贷款利率和经营地域范围限制，给金融机构松绑，激发农村金融机构活力。就不同性质的金融机构来说，要根据规模大小、是否涉农、是否政策性等不同性质实施分类监管。对于按照市场化原则建立起来的农村商业银行，如农村商业银行、村镇银行等，应当实施差别化的存款准备金率、差异化的再贷款利率、差异化的风险容忍度。对于农村商业银行承担的政策性业务，监管机构应将其与商业性业务分开，单独管理，减少对商业性业务的过多干预。
4.进一步优化农村金融生态环境
一是加快农村金融基础设施建设。深化农村土地产权制度改革，积极推进土地流转办法、程序及配套制度建设。建立农村产权交易平台，为农村土地流转和交易提供平台。加快推进农村土地承包经营权、农村住房及宅基地使用权抵押贷款业务，为农村金融债权的落实和信贷产品创新提供制度环境。二是优化农村支付环境。针对农村金融的特点，加大对移动互联网等科技创新技术的应用，健全惠农支付体系，改善农村支付环境。三是优化农村信用环境。健全适合农户和小企业特点的信用征集和评价体系，营造有利于金融创新的农村信用环境。四是探索建立政府信贷担保基金。在国家、省、市、县四级财政部门，建立“三农”信贷担保基金，为“三农”信贷提供融资担保服务，着力解决好有创业能力、无抵押物的农村经营主体贷款难问题。
注释
①此处数据根据中国银行业监督管理委员会发布的《银行业金融机构法人名单（截至2017年12月底）》整理得到。参见《银监会首次披露银行业法人机构全名单》，搜狐网，https：//www.sohu.com/a/223893957_99958208，2018年2月24日。
②李博：《股份制改革：成长中的自我革命》，《中华合作时报》2018年7月6日。
③《银保监会：去年末村镇银行逾1600家，推动主发起人“优进劣出”》，第一财经网，https：//www.yicai.com/news/5436151.html，2018年7月2日。
④谢利：《村镇银行的困境与坚守》，《金融时报》2018年8月16日。
⑤陈圣洁：《修武农商行困局：净利润骤降 不良率飙升》，《国际金融报》2018年7月23日。
⑥洪偌馨：《村镇银行大败局》，未央网，https：//www.weiyangx.com/295381.html，2018年7月16日；常显瑞：《村镇银行不高兴：浅驳〈村镇银行大败局〉》，银河间金融在线，http：//www.jinciwei.cn/b322583.html，2018年7月24日。
⑦此组数据根据《中国金融年鉴（2017）》整理得到。
参考文献
[1]中国人民银行.中国金融年鉴（2017）[M].北京：中国金融年鉴杂志社有限公司，2018.
[2]王曙光.守望田野——农村金融调查手记[M].北京：中国发展出版社，2010.
[3]胡浩.新时代商业银行支持乡村振兴战略的思考[N].金融时报，2018-08-23.
[4]刘西川.乡村振兴战略与农业金融创新的“新思维”[J].中国农民合作社，2018，（9）.
责任编辑：澍 文
