北部湾城市群：国内外典型城市群协同发展经验及借鉴
李民梁
[摘要]城市群是当前中国新型城镇化的主要载体。作为全国城市群战略布局中的重要一员，北部湾城市群是国家规划培育重点对象。鉴于北部湾发展时间不长，城市政府合作不充分，各方面建设还不成熟，选取日本东京城市群、美国东北部城市群、长三角城市群、珠三角城市群，通过对比研究国内外发达城市群协同发展历程，总结出其特有的成功经验，结合北部湾城市群发展的现实情况，梳理出适用于北部湾的有效启发和建议，以实现北部湾城市群协同发展。
[关键词]城市群 ?协同发展 经验借鉴
[中图分类号]C93 ? ?[文献标识码] A ? ? [文章编号]1009-4245（2019）06-0028-06
DOI： 10.19499/j.cnki.45-1267/c.2019.06.006
一、引言
城市群是当前中国区域发展最主要的空间组织形式。[1] 随着新型城镇化和区域一体化深入推进，各个城市不再是各自为营，相反，城市与城市之间的关系愈发紧密，通过合理分工合作开始走向集群协同发展模式。发达国家城市群建设起步早，已经形成多个具有国际影响力的城市群。国内城市群起步较晚，但是与西方差距不断缩小。在国家战略引导和政策支持下，城市实力日益强大，城市合作更加频繁。各区域城市群逐步形成并不断壮大，其中，长三角城市群成功发展为“世界六大城市群”之一[2]。显然，城市群已经成为引领地方建设、实现区域联动的纽带。
国内发展较为成熟的城市群主要分布于沿海地区，比如京津冀、长三角、珠三角等城市群，三大城市群成为国内经济发展的主导力量，而西部多数城市群正处于培育成形阶段，各方面建设还很不完善。北部湾城市群地处东部与西部交汇处、沿海与内陆联合区，地理位置十分关键。2017年初，国家发布《北部湾城市群发展规划》划定城市群的区域范围，这标志着北部湾城市群正式获批成立。新成立的北部湾城市群在原来经济区基础上，将粤西的湛江、茂名、阳江等三市，海南省海口、儋州以及东方、澄迈、临高、昌江等地划入其中，陆地面积较之前扩大了一倍，领海面积将近800000平方公里。北部湾城市群虽然具有沿海沿边的区位优势，但其发展的广大腹地为西部欠发达地区，长期以来经济基础薄弱，导致北部湾城市群发展动力不强。而且以《规划》发布的时间来推算，北部湾城市群成立的时间也仅有两年，各领域还有很大的上升空间。此外，由于北部湾城市群属于跨省合作，行政主体更多，层次更为复杂，协调难度更大。如何协调政府之间的合作关系，实现北部湾城市群协同发展，则是当下亟待解决的重大问题。国内外不乏发展较为成熟的城市群，国外选取了日本东京城市群、美国东北部城市群，国内选取了长三角城市群、珠三角城市群，通过对比研究国内外典型城市群协同经验，总结出适合北部湾城市群发展的有效路径，不断增强北部湾城市群的综合实力。
二、国外典型城市群协同发展经验
（一）日本东京城市群
日本东京城市群具体包括东京、神奈川、千叶、埼玉等四个主要的市、县[3]， 2017年人口数量为3400万，占到全国人口总量27%。GDP占比超过整个日本三分之一，是日本产业聚集带和经济增长最为活跃的地区。1956年，日本政府出台的《首都整备法》规划建设以东京为核心城市[4]，在它的100 km范围内打造首都经济圈，这标志着日本东京城市群的正式成立。经过多年的发展，日本东京城市群已经跻身世界六大城市群行列，其发展经验有许多值得其他城市群学习借鉴之处。
1.高速密集的轨道交通。东京城市群把交通建设放在区域协同的首要位置。为了保证周边区域与首都地区保持互联互通，日本政府投入了大量的财政资金，不断完善区域交通，城市群交通网络日趋成熟。城市群以东京为辐射点向四周扩散，大力发展轨道运输，加快推进首都圈一体化建设。東京城市群拥有世界上最发达的轨道交通，区域内轨道密度超出国内一线城市如北京、上海数倍。轨道交通具有高速、便捷、运输量大的特点，成为居民日常出行的首选，大大缓解了东京的交通压力。轻轨、地铁、新干线等高速交通工具的广泛应用也加快了城市群内部同城化的趋势。
2.分工明确的城市定位。东京城市群根据各城市不同的地域特性及优势，明确城市功能和定位，发展适合当地的特色产业，形成合理分工的城市群发展体系。东京地区主要负责政治统筹协调，其外围50 km区域执行金融、经济、文化职能，八王子市主要履行科研、商业职能，而大宫市和浦和市主要承担居住功能，千叶地区依据其地理区位，主要承担港口运输、工业集聚功能，土浦市则主要负责科技研发。此外，即使在地理位置相邻和资源禀赋相似的区域，其产业定位和发展重点也能够巧妙错开，不会形成恶性竞争。
3.政府主导的多主体参与模式。东京城市群实行混合管理模式，允许社会主体参与管理，具体由政府方面直接领导，企业、民间组织等社会力量作为补充。为了便于领导决策，日本政府设立统一的城市群协同管理机构，它的主要功能是研究制定区域内战略发展规划。另外，东京都市圈还拥有一个民间协调组织——关西经济联合会。该联合会由关西地区850家主要公司和团体组成，其主要职责是充当政府与社会之间的信息沟通桥梁与中介。东京城市群的管理体制，充分发挥政府、社会组织和企业的作用，在多元主体的合力作用下促进日本城市群不断发展。
4.系统完善的区域立法。东京城市群政府协同合作成功的重要因素就是日本形成了较为系统和完善的区域法律保障体系。据统计，日本政府在区域协同领域出台的相关法律多达13部，其中包括《地方自治法》（1947年）、《首都整备法》（1956年）以及《首都圈建设规划》（1958年）等多部重要法律法规，这些法律文件不仅仅为东京城市群的建设提供了发展方向和政策指导，而且为城市协同奠定了法律基础，以法律权威性成为城市合作的有力保障。相关协同行动得到了法律支持，有效降低了合作风险和协调成本。
（二）美国东北部城市群
美国东北部城市群位于北美大西洋沿岸的平原地带，它是以纽约、华盛顿为核心，由美国东北地区五大城市汇集而成的城镇集群，其空间范围跨越了12个州和1个特区，总面积虽不足全美的2%，但是聚集了美国五分之一的人口，城镇化率在全美乃至全球都居于首位。美国东北部城市群是美国乃至世界经济的核心区域，其中华盛顿是美国的政治中心，纽约是全美的经济中心和世界金融中心。美国东北部城市群的成功经验既有美国本土特有的风格，也具备城市群发展的一般特征。
1.多主体参与的城市管理。美国在管理方面注重地方自治，中央给予地方的权限较为开放。城市群的运作模式为政府机构和社会团体的混合协同。与日本城市群不同的是，美国东北部城市群的主导力量并非政府，民间社会组织才是大都市区治理的主力军。在政府管理方面，根据区域事务类别差异划分了负责不同职能的组织机构。此外，城市群内也组建了半政府性质的管理机构，比如“纽约地区规划协会”、“纽约新泽西港务局”。社会团体等民间力量则主要起到城市之间的协调作用，这种非正式的协调不具有强制性，在实际应用过程中往往比政府命令更容易让人接受。
2.完善健全的交通网络。政府将城市群的交通职能独立划分出来，并组建特定的部门进行统一规划和建设。经过多年发展，城市群的交通管理机制已经十分完善，基本形成“海陆空”三位一体交通网络体系，各城市的交通联动性得到强化，极大地推动了物质能量交流。区域内路网密度大，高速公路、铁路实现全覆盖，城市群快速生活圈已经形成;航空运输尤其是国际航空运输异常发达，中心城市机场数量皆在两个以上，通往世界各国的航线也都不断增加;大西洋沿岸港口码头的硬件设施也在不断完善，国际航运贸易来往频繁。
3.市场主导的区域发展。市场机制是城市群形成的强大驱动力。作为老牌资本主义国家，美国坚持以市场为导向的自由经济发展道路。以纽约的发展为例，纽约市借助其地理区位优势，自觉研发先进技术，充分利用周边及其他国家的发展资源，通过市场对资源的有效配置不断进行经济分工和产业调整，形成与地方现实相匹配的产业集群。地方政府更像是规则的“维护者”而非“制定者”。政府工作重点主要是通过行政力量实行市场监管以及调控市场失灵领域，创造适合经济增长的市场环境，加快区域要素流通。
4.职能清晰的产业分工。在一体化发展的过程中，各大城市不断进行产业调整和优化，区域内部产业分工逐渐清晰。以纽约为首的核心城市已经实现从第一产业到第三产业转变，金融、保险、科技、国际贸易等服务业代替了原有的制造业成为其发展支柱。而制造业向周边发展水平较低的城市转移，目前已经成为这些城市的支柱产业。城市之间按照发展程度进行分工，呈现出鲜明的梯度分布特征。各个城市根据自身实力明确产业发展方向，通过合理分工和优势互补实现产业差异化发展。
三、国内典型城市群协同发展经验
（一）长三角城市群
长三角城市群位于长江出海口，它由上海、南京、杭州等26个城市所组成，地理范围覆盖江浙沪皖三省一市，总面积211700平方公里，人口总量超过1.5亿。长三角城市群是国内经济发展水平最高的区域，2016年经济总量高达14.7194万亿元，几乎占比全国GDP的20%。区域内城市分布密集，城镇化率在全国遥遥领先。在长期的演化历程中，长三角积累了大量经验，其发展道路值得国内其他的城市群参考借鉴。
1.层次分明的协调机制。长三角城市群的协调机制具有多重主体、多个层次、多种形式。协同主体既包括政府部门，也囊括了社会力量。当前，长三角城市群的协调类型主要有三种形式。一是由省级、副省级、市级三级行政主体形成的决策领导小组，通过定期召开会议统一各地区意见，制定城市群发展总体规划;二是各成员城市的负责人通过圆桌会议的方式，明确自身的职责和定位，进一步细化区域规划实施具体方案;三是地方政府部门的协调会议，会议主要是对区域内产业、交通、旅游、教育、文化、卫生等具体领域进行分工协调，加强经济社会发展的协同互动。
2.不断明确的城市分工。长三角城市群目前已经进入产业转型发展的关键时期，各城市产业结构不断优化升级，区域经济从无序竞争转变为有序循环状态。长三角城市群初步形成以上海为区域综合服务中心，制造业在中心周边集聚的产业分布格局，呈现出显著的梯度差异。上海以提高核心城市的综合服务能力为工作重点，不断增强金融、保险、商业服务、国际贸易、信息技术等行业实力，逐渐形成以服务业为主导的发展模式，极大强化了核心经济影响力。江苏、浙江、安徽抓住上海产业转型的发展契机，加快同核心城市的有效衔接，积极主动承接转移产业。通过利用当前一系列发展政策，成员城市结合地方发展基础，不断提高产业的专业化程度，实现城市发展优势互补。
3.国家政策的有效支持。长三角城市群一直是中央政府重点关注区域，得到中央、省（市）的一系列政策支持。 2010年，《长江三角洲地区区域规划》正式出台，文件中不仅确定了城市群的地理范围和战略定位，还为区域今后发展提供了政策指导。同年，《中国城市群发展报告》提出要将长三角城市群建设成为国内综合实力最强、国际一流城市群。2014年，《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》中强调江浙沪皖一体化，加快城市群整体质量提升[5]。2016年的《长江三角洲城市群发展规划》根据当前现状为其设定了发展的短中期目标[6]。2018年，《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》明确要求以上海为中心引领长三角城市群建设，带动长江经济带发展。
4.创新产业协同模式。产业园区合作共建是近年来区域协同的一种新型发展模式，这也是长三角城市群产业协同的主要方式。区域内目前统计在册的共建产业园已经超过100个。这些园区既有作为产业合作的示范区，也有针对今后协同创新探索的实验基地。产业园区共建推动資源优化配置和空间要素整合，强化城市间的经济联系和利益融合，加快了区域内部物质能量的自由流动。园区共建不仅加快了中心城市经济转型优化，还极大促进了周边欠发达地区的产业化建设，凸显区域合作的正外部性。
5.发达通畅的水系运输。长三角城市群凭借“黄金水道”长江和沿海优势，通过不断完善陆上通道、空中航线、港口码头等基础设施建成了立体化的交通网络，为协同发展提供了保障。陆上交通方面形成了由普通公路、高速公路、普通铁路以及高速铁路的运输网络。航空建设方面，核心城市和中心城市的机场设施一应俱全，通往国外的空中航线不断增加。港口建设方面，“以港兴市”是长三角城市群内许多城市发展的一般规律，通过不断整合港口码头，已经初步形成南京港、镇江港、苏州港等港口集群，核心城市经济影响力沿着长江等水上运输干线深入至内陆腹地。
（二）珠三角城市群
珠三角城市群地处珠江三角洲的冲积平原，由广州、深圳、珠海、佛山、江门、中山、东莞、惠州、肇庆等9个城市集合而成[7]，面积超过50000平方公里。作为中国改革开放的先行区，珠三角是国内经济增长最活跃的区域，2017年 GDP增长率高达7.9%，增速高于国内平均水平。城市群内由广州、深圳两大中心城市带动，这两大城市不仅在国内排名靠前，在国际上也具有极大影响力。2017年中国城市综合竞争力排名中，深圳、广州高居前五。2018年，深圳、广州皆进入全球最具经济影响力城市前20强。经过四十多年的快速发展，珠三角城市群成为中国实力最发达的地区之一。相比其他城市群，珠三角城市群协同发展也有其可取之处。
1.政府主导的契约协同。珠三角城市群发展具有独特性，其他城市群多数涉及到跨省合作，而珠三角城市群处于省政府的统一管理之下，协调难度相对减小。目前，珠三角城市群协同主要由政府力量主导，成员城市间通过发表合作宣言、召开领导协商会议、签订协议等契约协同方式推动横向府际合作。2008年，相关政府达成共识，正式推行《珠三角发展规划纲要》。自此以后，珠三角内部政府合作交流更加频繁。仅在2008年到2012年的四年时间里，区域内部城市签订的协议数量多达153份，合作事项涉及的领域也极为广泛，既包括与经济发展相关的产业、贸易、金融、旅游合作，也涉及资源利用、湾区治理、生态保护等区域公共问题。城市群协同促成不同的经济圈，目前广州、佛山、肇庆正不断加快“广佛肇一体化”建设，深圳、东莞、惠州加速推进“深莞惠”协同，珠海、中山、江门也组合成“珠中江”合作联盟。
2.层级鲜明的协调机制。城市群内各政府已经形成有效的协调机制。在省级层面成立了领导小组办公室，主要负责制定城市群发展总体规划。同时，在领导办公室的基础上，根据区域公共事务的类型差异下设分管部门，负责协调各领域实际工作中出现的各种问题。在“三三组合”的“都市圈”管理上，省政府分别选定了三个都市圈的领导城市，其中，“广佛肇”主要以广州为主导，“深莞惠”以深圳为主导，“珠中江”以珠海为主导，三个中心城市组织各自所在的圈群成立领导小组，负责制定都市圈内落实省级规划的各项政策。在市级政府层面，成立了专门的领导小组，制定本市融入城市群建设的发展规划，市直部门和下属地区落实上级布置的各项任务。多层级、多形式的组织管理机构形成系统严密的运行机制，提高了城市合作的执行效率。
3.严格的考核与监督约束机制。为了明确城市群各级政府的职责目标和建设进度，有效推进珠三角整体规划的实施，珠三角城市群建立了严格的考核与监督约束机制。2011年，省级层面颁布《广东省实施珠三角地区改革发展规划纲要保障条例》，珠三角府际合作受到立法保护[8]。文件中规定省、市两级政府要定期向本级人民代表大会汇报珠三角城市群建设进展，并受到人民代表大会的监督。各级政府及其有关部门应当建立健全投诉举报制度，对于偏离区域规划要求的行为，其上级主管部门要及时予以纠正。同年，广东省政府进一步出台具体的督察办法作为保障条例的配套措施，对成员城市落实城市群规划工作情况开展全面清查。
4.日益完善的交通网络。珠江三角洲交通网络基本成型，高速运输通道纵横交错，城市联系更密切、交流更便捷。 区域城轨、地铁、高铁等轨道交通发展迅速，地方结合实际情况在城市内推进地铁建设、城市间推进城轨或轻轨建设;加快对接港澳地区，重视跨海通道建设。2018年，港珠澳大桥也已经建成通车，A字形交通网络已经初具规模，珠江口两岸的交通联系日益加强。进一步发展多式联运，促成不同交通方式的有效对接，充分发挥湾区内水运和空运与其他方式之间的联运，形成水陆、海空、陆空、海陆空等多级联合的交通模式。
四、国内外城市群协同发展对北部湾城市群的启示
（一）加强区域立法保障，保证城市合作效力
城市协同如果缺乏法治基础，合作协议将难以落地执行，极大地增加违约风险。国外发达国家的法治历史悠久，在城市群法制管理方面积累大量经验。美国、日本等城市群的经验表明，区域立法是城市群协同发展的有力保证。在国内，珠三角城市群通过行政立法建立起区域监督考核體系，为国内其他城市群的发展提供了宝贵经验。北部湾城市群成立时间较短，相关的法律法规尚不健全，仅有的发展规划也仅仅描绘合作的方向，缺少实施层面的细则规定。完善北部湾城市群法律法规，将区域合作纳入正式的法律轨道，是推动城市群协同发展的重中之重。北部湾城市群通过立法手段保护整体规划的权威，同时要重视现有区域性协调机构的法律地位，明确其决策权及相应的职责、运行规范等。
（二）畅通区域交通网络，提高城市联动性
交通是城市之间各种要素流通的载体，国内外成熟的城市群无一不具有高度发达的交通网络。在城市群发育初期，中心城市不断向四周扩张，周边区域设施建设从无到有，与中心城市的联系日益增强。伴随城市分工不断细化，来往于中心城市与周边城镇间的通勤人数众多，对交通速度就有了更高的要求，迫切需要快速、便捷、承载力强的交通通道作为支撑，这时候轨道交通就是加速城市融合有效方式。日本东京城市群已经实现轨道交通全覆盖，长三角、珠三角等正在全力建设城际地铁、高速铁路。当前北部湾城市群处于发展初级阶段，区域内交通网络尚未形成，铁路运输也没有贯通。因此，当前的主要任务是打通城市联系的陆上通道，加快推进区域路网建设。
（三）构建协调合作机制，调节各方利益关系
城市群由不同的利益主体汇集而成，其内部存在着错综复杂的利益关系，在城市合作的过程中往往免不了会发生利益冲突，这就迫切需要相应的协调机制调节利益关系。美国东北部城市群协调机制的特点主要表现为：一是通过细化区域公共问题的分类下设各个管理部门，既不会威胁地方政府权力，也能使城市治理具有针对性;二是强调社会参与，地方政府给予民间组织充分的参与空间，社会协调成为区域协调的主要方式。鉴于国情差异，国内区域合作更偏重于政府主导。以珠三角城市群为例，城市群内部建立了省级—圈级—市级多层次管理系统，通过行政手段进行利益协调。但是，目前北部湾城市群无论是在政府管理还是社会参与等方面都还比较分散混乱，未能形成常态化的协调机制，构建完整的协调机制将成为北部湾城市群平衡城市利益关系的必然选择。
（四）充分发挥社会力量，鼓励多主体参与管理
国内外城市群协同治理的经验表明，虽然不同发展模式下社会组织参与治理的方式不同，但社会力量在区域发展的重要性毋庸置疑。社会组织在推动城市群达成共识、深化交流、促进区域一体化方面发挥着重要的作用。当前北部湾城市群协同发展仅限于在政府层面，社会力量参与严重不足。要进一步提升区域合作质量，必须适时改进已有的区域合作策略，鼓励民间团体和社会组织加入北部湾城市群建设，加强政府部门与社会力量的协调互动，以形成区域内多元利益相关者的协作性治理。例如，在协商环节，可以学习日本的“官商学”一体化的协同模式，吸纳、引导大学教授、专家学者及其他非政府组织参与协同治理。社会主体的广泛参与，将有效提高城市群治理的效率与公平，弥补政府主导模式的不足。
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责任编辑：孟维娜
