社会组织在社区治理中的合法化路径与策略
摘 要：社会组织参与社区治理是社会治理现代化的应有之义，然而合法性不足是社会组织面临的主要挑战之一。北京市一个草根社会组织LL在社区治理中的合法化过程显示，社会组织通过角色归位、意义建构和集体结构化等路径建构自身的合法性，综合运用选择环境、操控环境和创造环境等合法化策略。因此，政府部门应对社会组织进行社区嵌入发展的方向引导和能力建设，社会组织则应以专业服务为立足点，以创新公共物品生产为关键，通过积极的合法化策略，取得在社区治理中的合法性和结构性位置。
关键词：社区治理；社会组织合法性；角色归位；意义建构；集体结构化
中图分类号：C912.2文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2018）12-0079-06
一、问题提出与研究基础
当前，社会组织参与社区治理已经成为基层治理研究领域的重要议题。社会组织的广泛参与，能够促进社区治理社会化，弥补政府社区治理政策的失灵，提高社区服务供给效率。①包括社会组织在内的多元主体参与的社区治理是社会治理现代化的应有之义。2017年6月，中共中央国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》强调，发挥社会力量的协同作用，推进社区、社会组织、社会工作“三社联动”。党的十九大报告也明确指出，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用。近年来，各地政府纷纷通过政府购买社会组织服务、公益创投、“三社联动”机制创设等方式，在政策和实践层面推动社会组织在社区治理中发挥作用。然而在实践中，社会组织参与社区治理仍然面临着一些困难和挑战，特别是合法性的挑战②。合法性不足会限制社会组织在社区治理中的自主性和作用的发挥。有研究指出，合法性是地方政府选择性支持社会组织的决定因素之一，合法性较高的社会组织在发展中具有竞争优势。③
合法性是组织社会学研究的重要范畴。对组织合法性的多重界定和分类主要对应不同的制度来源和利益相关者④，广为认可的分类是Scott的规制合法性、规范合法性、认知合法性三分法，分别基于管制性规则、约束性期待和建构性图式三种秩序基础⑤。相关研究可分为制度视角和战略视角。制度视角用合法性来理解组织与制度的关系，解释组织趋同。⑥战略视角认为，组织可以高度控制合法化进程，并通过合法化策略获得、维持或修复合法性。⑦
社会组织的合法性研究大多从制度视角切入，将社会组织的合法性界定为官方（政府）合法性和社会合法性，文化、法律、政治和行政合法性⑧以及存在合法性与运行合法性⑨等，以揭示社会组织面对的具体制度化情境和发展限制。战略视角的研究表明，社会组织从被动因应制度约束合法性转向主动与其他治理主体互动以获取合法性。⑩不同禀赋的社会组织会采取相异的合法化路径B11；在不同情境下，组织合法化的行动策略也会有差异B12。当前国内对社会组织的研究主要集中于制度环境对政社关系影响的宏观层面，比较缺乏微观层面从社会组织参与社区治理的关系建构和行动策略角度的研究。在社会治理重心下移的制度背景下，从社区治理具体制度情境出发，深入分析社会组织在社区治理中合法化的路径与策略，对指导当前社会组织发展和社区治理体系建设具有重要的现实意义。
基于合法性的一般理论，社会组织在社区治理中的合法性应由社区治理的制度环境和利益相关者界定。借助Scott的规制合法性、规范合法性、认知合法性三分法，在社区治理中社会组织的三种合法性应当分别有不同的表现形式（见表1）。基层政府部门、社区自治主体（社区居委会）、社区其他治理主体和社区居民都是重要的利益相关者。社会组织需要通过得到这些主体以及这些主体之间长期作用形成的环境的接纳、认可，获得合法性，包括认可其作为社区治理主体资格与地位、认同其行动和作用等方面。社会组织在社区治理中的合法化过程围绕这些被认可的结果展开行动。
二、社区治理中社会组织的合法化行动
（一）案例简介及数据来源
根据理论抽样，本文选择在参与社区治理之初规制、规范和认知合法性均缺乏的LL老年社会工作服务中心（以下简称LL）作为案例。作为纯粹的“草根”（自下而上发起成立的）社会组织，LL成立于2006年，是一家致力于推动中国社区居家养老服务的民间机构。从志愿团队身份到企业法人身份，再到合法社会组织身份，并成为行业标杆组织，其合法化路径与行动策略显示出社会组织自下而上获得合法性的完整过程，较好地排除了组织资源、政治联系等其他因素对社会组织合法化进程的影响。
自2007年3月始，LL与石景山区古城街道天翔社区合作，建立“天翔社区夕阳红乐园”，采用社区动员的方式，开展老年“社区参与式”服务。2008年7月，在CCPG城市社区参与资源网络平台项目的支持下，LL启动了社区居家养老支持平台项目，引导和支持天翔社区内的老年公益小组。2011年10月，LL正式注册为民办非企业单位（社会服务机构）。至今，LL社区老年公益小组活动在天翔社区一直持续进行，并扩展到石景山区多个社区和门头沟区部分社区。LL还拓展了为老服务站等其他社区服务功能。为此，LL获得了中国公益慈善大赛实施类银奖及北京市人民政府、北京市志愿者联合会等单位颁发的多个奖项。
本文的数据资料来源于半结构化访谈数据、机构年度报告和成果资料、网络报道等二手资料。笔者以社会组织及其在社区治理中合法性涉及的利益相关者作为访谈对象，对LL的负责人和项目主管、天翔社区居委会的负责人、社区老年小组负責人以及部分社区居民进行了访谈。同时，LL提供了丰富的资料，包括近年来的年度报告、社区老年互助平台（社区老年公益小组）工作手册和成果展示手册、档案资料等。另外，媒体对LL社区养老的相关报道和以往学者研究LL社区养老的相关学术文献也为研究提供了有价值的数据资料。
（二）合法化路径与行动策略
战略视角的组织合法性研究认为，组织在面对制度要求时的力量与能动性应得到关注，合法性是可以操控的资源。B13对组织的可能应对策略做分类归纳，可能的方案包括默守或遵守B14、适应、选择、控制等B15，不同的组织策略都是由制度建构的。在社区治理的特定制度情境下，社会组织如何选择策略方案以及具体的行动策略如何？通过LL参与天翔社区治理的过程，我们试图理解和分析这些问题。
1.角色归位：履行专业社会责任，获取规范合法性
社会组织参与社区治理，首先应取得主体资格，这种资格一方面由法律、政府认可与确定，另一方面由社会价值观和规范界定。在进入社区之初，LL并未登记注册，在当时双重管理体制下，迅速获得法律认定和政府认可不具有可行性。LL通过在社区治理中采取积极的行动策略，先谋求规范合法性，取得社区自治组织、社区其他组织和社区居民的接納。规范合法性来自价值观和规范的认可，价值观和规范会产生各种角色任务，即为具体的组织或指定的社会职位确定关于什么是适当的目标与活动的观念。B16也就是说，社会组织的规范合法性主要体现在获得利益相关者对其正确履行社会责任的评价上。虽然学界和政府赋予社会组织管理者、自治者和代理者等多重角色，但社会组织参与社区治理中作为公共物品的生产者和公民自我管理的代理者的具体角色，是最被利益相关者所期待的。B17在参与社区治理中，LL通过角色归位，满足社区内各个利益相关者对自身的责任期待，获取规范合法性。
（1）回归需求满足者角色。LL通过直接服务和链接资源满足社区内主要利益相关者的直接需求，履行公共物品生产者的角色。LL进入社区服务之初，社区居委会老年服务压力大而人力缺乏，LL组织志愿者为空巢老人做社区探访，弥补社区居委会服务供给的不足。社区居委会主任指出：“当时我觉得居委会力量很单薄，居委会干部就4名，能力有限，而老年人很多，LL可以协助我们做老年人服务。”在被社区居委会接纳后，LL发现，如何获得社区居民的接纳和认可已成为组织急需解决的一大难题。为此，LL在老年人中做需求调研，发现多数老年人最需要的是物资和资金，用于开展一些活动。这种自娱自乐的经费是社区活动经费无法负担的，也不符合社会组织“授人以渔”的专业服务准则。但是，为与社区内老年人建立关系，LL向外部申请经费支持并获得了CCPG城市社区参与资源网络平台项目，这一项目资金用于社区兴趣小组的建立。老年人自己组成兴趣小组，经过一定程序就可以获得LL的资金补贴，这种做法使社区老年人参与度很高。需求为本和链接资源一直是社会组织的专业准则及其给予外界的印象，这种需求和资源往往并不表现为符合专业价值观的潜在性的需要，例如能力、自主性提升等，而是体现为最直接的需求和最实际的资源。因此，社会组织在社区治理中的基本社会责任和行动方式不能仅从组织的性质和专业价值出发，还要符合利益相关者所偏好的、需要的观念和标准，由此满足利益相关者的规范性期待，通过角色归位获得规范合法性。
（2）扮演专业赋权者角色。社会组织体现了一种自下而上的自治力量，应充当公民自治的代理者，发挥其相对于政府和企业的独特功能。LL主要通过社区内部关系驱动和自主性培育来履行公民自治代理者的职责，以获得规范性认同。LL在给予老年小组经费支持后，对活动经费的申请、审批、评估做了一系列设计，这些设计主要围绕着建立社区内居民、团体和组织间关系展开。首先，成立评审团队。作为负责评议老年小组成立、经费使用和活动过程与效果的机构，该团队由多方面人员组成，包括社区居委会负责人和部分工作人员、居民代表和LL的工作人员等。其次，辅导小组建立内部团队。LL项目主管介绍：“每个小组选出组长和组员，组长主要是一些社区领袖，讨论决定一些他们想要的活动内容，列出自己的队伍、规章制度、组织结构等。”在这一过程中，老年小组的项目参与主体不局限于参加活动的老年人本身，也通过建立实际的关系，使社区自治主体和社区领袖等主体参与到项目中，成为项目中的重要利益关系人。此外，LL对社区老年小组进行以自治性为核心的能力建设，引导老年小组向互助型组织发展，具体包括提供咨询、能力培训、外出参观、小额的资金支持等。于是，项目逐渐发展，形成了社区居委会提供场地、监督、评审，老年小组自我策划、自我管理、自我活动，LL提供方向引导、资金、能力建设和交流展示平台的运作模式。这种模式提高了居民自治和互助程度，减轻了社区居委会的压力。社区居委会主任对这种模式非常认可，他指出：“以前居民有什么困难我们并不知道。这些小组成立之后，提供了很多重要信息，也给居民带来了很多帮助。比如一个老人犯病了，家里没有人，他第一个想到的就是自己的帮扶对象，第一时间找的是帮扶人员。”社区自治主体、自组织和社区居民之间关系日益紧密并成为社区治理中合作互动的主角，个人、他人和制度间裂缝逐渐弥合。社会组织的一般知识显示了对赋权者角色的约束性期待，“赋权”“增能”几乎成为社会组织的专业性社会责任。在社区治理场域中，从社区内部出发的关系驱动和主体性培育策略，通过建立社区关系、培育社区自主性和内生性治理能力，帮助社会组织满足了被认为是更高层次的社会义务规则，获得适当性的评价。
2.意义建构：建立知识模板，开展印象管理，创建认知合法性
认知合法性被认为是合法性连续体中无意识的一端和理所当然的要素B18，是更深层次的制度要素，组织获取认知合法性需要持续性的策略行动。由于社会普遍对社会组织还没有形成清晰的认知，因此获得认同的合法化过程反而具有了更多的主动性和加速的可能。在参与社区治理中，LL通过主动的意义建构，一定程度上创建了组织的认知合法性。
（1）建立知识模板，提供专业知识和行动范式。组织的认知合法性的一个前提假设在于每个个体拥有关于组织的相关知识。然而在我国，社会组织参与社区治理的实践起步晚，社会并未形成该领域共识性的知识，特别是在社会组织实现目标的具体方式或手段方面。这意味着对新进入社区治理的社会组织而言，服务很可能不被认可。LL参与社区服务较早，当时关于社会组织在社区治理中的行动方式、技术、作用的知识系统尚未完全形成，社会组织参与社区养老服务是一个全新的尝试。LL逐渐发展了一种社会组织参与的社区老年服务模式，即以社区老年公益小组为载体的支持型、参与式的社区治理模式。机构与社区建立合作伙伴关系，协助发现社区内非正式领袖，推动老年公益小组的成立，引导其自主开展活动。同时，LL将参与式工作方法带入社区，配合以小额活动经费、参观交流、培训等支持，并作为社区顾问帮助引入社区外部资源，为社区提供咨询培训，支持社区持续针对社区养老开展工作。就这一服务模式，LL制作了《社区老年公益小组工作手册》（社区操作版、机构操作版），归纳了社区老年公益小组工作流程，对每个阶段的实施方式和技术进行详细说明，并在逐年工作中不断提炼、强化这种工作模式。通过每期项目结束的总结和评审表彰，得到认可的老年小组成为“讲师”和“讲述者”，向新成立的小组和重组的小组介绍工作模式。通过与其他治理主体的共同解释，LL建构了利益相关者关于社会组织参与的行动和技术方面的相关知识结构，促进了各治理主体的共同理解和共同行动，形成了一套参照框架和知识模板，并逐渐取得各方的认可。通过较长时期不断的知识传播和知识分享，LL提供的这种社会组织参与的模式和脚本逐渐产生制度框架的作用，社区中的个体受到这种框架的制约，进而接纳社会组织参与社区养老服务的行动模式，使其获得认知合法性。
（2）开展印象管理，树立行业标杆形象。要取得认知合法性，除建立一种关于行动的知识之外，社会组织还必须获得一种“前意识”理解，这种理解来自个体间实际互动范围之外的开放世界关于组织的相关认知要求。也就是说，社会对“社区治理中的社会组织的专业形象应该是怎样”的认识与理解，会影响社区内个体对在本社区内服务的社会组织的评价。LL属于较早參与社区养老服务的社会组织，其参与社区治理的“新进入者”优势，为其建构自身的认知合法性带来了机会。LL在天翔社区探索的服务模式初步形成后，通过资助方、合作伙伴、学术界等渠道在行业内大力宣传、推广其服务模式与成效。LL的社区老年服务模式先后受到《中国社会工作》《公益时报》、“新浪公益”等媒体的报道，LL在其网站名称中也加入了“专业的社区养老服务机构”的注释。LL还积极开展行业交流研讨活动，广泛邀请政府部门、学界专家参加，树立其在行业内的标杆形象，提高其社会认可度。如2010年12月召开的“社区居家养老与志愿者发动”交流研讨会，LL邀请了政府部门、科研院所的专家学者以及行业内的实务专家，共同参与研讨“乐龄经验”。印象管理可能有意识或无意识地控制或操纵别人对机构印象的形成，社会组织可以使用印象管理来提高其合法性。B19LL的上述对组织的印象管理以及致力于树立自身在行业内标杆形象的行动促进了社区内个体对LL参与社区治理的专业性与意义的认同，如社区居委会主任认为：“LL发展很快，带来了很多先进的理念、专业的知识，给居委会主任干部带来很大帮助。”由此可见，通过开展印象管理，社会组织建立的知识模板逐渐获得社区外媒体、行业、学界和政府的关注，其行动模式也逐渐得到支持者的认可和支持。社会组织可以通过管理自身的形象、提高自身的可信度，提高社区之外的开放场域内组织的服务认可度，进而操控场域内环境，获得利益相关者的认同，建构组织的认知合法性。
3.集体结构化：推广模式，获取声誉，改变环境接纳度，增强规制合法性
规制合法性是指满足制度的规制性约束，规制性过程包括规则设定、监督和奖惩活动。规则设定和政府认可的社会组织身份可以使社会组织具有在社区治理中采取行动、享有权利和获得收益等能力。在获取了组织的规范合法性和认知合法性之后，取得社会组织身份以增强规制合法性成为LL的主要合法化任务。
基于在天翔社区开展社区老年公益小组服务的经验，LL开始寻求更多资源支持，并在周边社区推广其服务模式。2010年6月，LL成功获得北京市志愿者联合会“春芽计划”公益示范项目，开始在古城街道的另外4个社区推广社区老年公益小组服务模式。随着项目复制和社区之间的口碑相传，截至2011年年底，LL在石景山区推动成立社区老年公益小组26个，参与的社区老年志愿者数量达到337人。LL将这一模式定位于老龄化社区互助平台模式，致力于激励老年人的积极老龄化，通过老年人自我管理、自我服务，带动社区整体以老助老的志愿服务活动。这一模式的复制推广，扩大了LL在区域内的影响力，使LL得到了更多社区的接纳和认可，自下而上地积累其社会认同度。随着社区服务供给成为政府的关注焦点，在参与社区服务中获得广泛认同的LL也因此进入各级政府部门的视线，随之而来的是各级政府部门的关注和各项荣誉。LL总干事认为：“我们是典型的先去社区干活，然后获得各方认可，慢慢才获得从基层的社区居委会、街道、区民政局到社工委的认可。”LL先后获得的资格认定包括：与石景山区社区服务中心签约成为96156服务商，与石景山区社区服务中心签约成为首家区级居家养老服务供应商等。同时，LL还荣获北京市人民政府颁发的“北京市敬老爱老为老服务先进单位”称号，获得“通过2008年北京奥运会促进中国志愿服务发展”合作项目下的“公益实践示范项目”，获选石景山区优秀社区服务商等。
在模式推广过程中，LL通过与石景山区社工委的多次沟通，最终使社工委同意其作为LL的业务主管单位。2011年10月，LL在石景山区民政局登记注册，获得合法的社会组织身份，2016年底其老年互助平台推广的老年小组已经发展到69支。服务模式的推广促成了LL社会接纳度的提高，在社区建设和社会治理创新的政策机会中，LL依靠自身的服务模式和品牌赢得了各种声誉，进一步增强了其管理自身合法化的能力，也使其拥有了更大的运作空间。在制度环境中，政府管理者的决定往往受到整个组织场域的影响，因此组织的合法化策略往往是与整个场域或组织生活部门的集体结构化密切相关的。B20社会组织的策略与其说影响政府管理者的决定，不如说影响整个社区治理场域，服务模式的扩散可以为社会组织带来更多场域的支持者，利益相关者中支持者比例的增大和认可度的提升在集体结构化过程中发挥着导引性作用，并在政策机会下带来集体结构化加速的机会。因此，声誉代表了集体结构化为社会组织带来的积极产出，改变了政府管理者的态度，使社会组织获得规则设定和政府认可的社会组织身份，增强了社会组织的规制合法性。
三、结论与讨论
从上述一个草根社会组织合法化过程的研究中可以得出以下结论：首先，社会组织参与社区治理是一个发展趋势。作为“新进入者”，社会组织既面临许多约束，也存在较大的空间，可以为实现自身合法性进行运作和管理。其次，社会组织通过角色归位、意义建构和集体结构化等路径建构自身的合法性，综合运用选择环境、操控环境和创造环境等合法化策略（见图1）。社会组织可以选择对其资源有迫切需求的公众市场以及社区既有的治理模式和管理体系认可其介入的领域，实现角色归位，履行专业社会责任，获取规范合法性。社会组织还可以通过提供知识、普及标准化行为模板，创造新的运营模式，建构认知合法性。在此基础上，社会组织可以通过扩散新模式，建立组织声誉，运用声誉机制游说管理者改变既有规则，获得管理者正式许可，增强组织的规制合法性。最后，社会组织的规制、规范和认知合法性之间有相互支持和相互强化的作用。虽然合法化过程中不同阶段社会组织会对获取合法性的类型有所侧重B21，但组织的行动策略总是与制度的多个基础要素交互发生作用，构成一种组织发展资源，帮助组织提高可信性与可靠性，进而促进组织发展。
本研究的政策启示在于，完善社区治理体系，发挥社会组织作用，需要政府自上而下的政策引导和社会组织自下而上的积极行动并形成合力。进入新时代，政府对社会组织的培育和扶持应当既重数量也重共治能力。政府购买服务重心应向基层下移，重点扶持社区服务类社会组织，着力提高社会组织的社区嵌入性能力和专业服务能力；引导社会组织积极参与城乡社区治理，在基层社会治理中发挥调节作用，成为政府治理和居民自治良性互动的桥梁。社会组织积极嵌入社区治理的行动，应以专业服务为立足点，以创新公共物品生产为关键，运用积极的合法化策略，获得在社区治理中的结构性位置。
作为单案例研究，本文有一定的局限性，即难以建构社会组织合法化路径和策略的一般性理论。参与社区治理的社会组织类型多样，组织的合法性禀赋也有较大差别。但是，对草根社会组织LL合法化过程的分析，展现了社会组织在合法化过程中如何选择、操控和创造环境的策略。这对于各类社会组织有普遍性的借鉴意义，可以帮助社会组织科学制定参与社区治理的微观策略。同时，这些结论也有助于政府在宏观层面制定更加科学的政策，培育社会组织能力，推动社会组织参与社区治理，从整体上促进基层治理创新和社会领域健康发展。社会组织合法化路径和策略的分类型研究，对社会组织自身特征与合法化路径的结合研究，应当成为未来研究的重点。
注释
①顾东辉：《社会治理及社会工作的同构演绎》，《社会工作与管理》2014年第3期。
②刘春湘、邱松伟、陈业勤：《社会组织参与社区公共服务的现实困境与策略选择》，《中州学刊》2011年第2期。
③许鹿、罗凤鹏、王诗宗：《组织合法性：地方政府对社会组织选择性支持的机制性解释》，《江苏行政学院学报》2016年第5期。
④转引自陈怀超、陈安、范建红：《组织合法性研究脉络梳理与未来展望》，《中央财经大学学报》2014年第4期。
⑤W. R. Scott. Institutions and organizations.Thousand Oaks： Sage Publications， 1995， pp.44-54.
⑥周雪光：《组织社会学十讲》，社会科学文献出版社，2003年，第76—77页。
⑦转引自王杨、邓国胜：《中国非政府组织参与全球治理的合法性及其行动策略》，《社会科学》2017年第6期。
⑧高丙中：《社会团体的合法性问题》，《中国社会科学》2000年第2期。
⑨林莉紅：《民间组织合法性问题的法律学解析——以民间法律援助组织为视角》，《中国法学》2006年第1期。
⑩和经纬、黄培茹、黄慧：《在资源与制度之间：农民工草根NGO的生存策略》，《社会》2009年第6期。
B11李雪萍、徐娜：《合法性建构：公益类草根NGO的双重困境及脱困的核心》，《学习与实践》2014年第5期。
B12P. Bansal. Evolving Sustainability： A Longitudinal Study of Corporate Sustainable Development. Strategic Management Journal， 2005， Vol.26， No.3.
B13M. A. Zimmerman， G. J. Zeitz. Beyond Survival： Achieving New Venture Growth by Building Legitimacy. Academy of Management Review， 2002， Vol.27， No.3.
B14S. E. Human， K. G. Provan. Legitimacy Building in the Evolution of Small-firm Multilateral Networks： A Comparative Study of Success and Demise. Administrative Science Quarterly， 2000， Vol.45， No.2.
B15曾楚宏、朱仁宏、李孔岳：《基于战略视角的组织合法性研究》，《外国经济与管理》2008年第2期。
B16[美]W.理查德·斯科特：《制度与组织——思想观念与物质利益》，中国人民大学出版社，姚伟、王黎芳译，2010年，第69页。
B17许源源、王通：《信任视角下社会组织认同的反思与建构》，《中国行政管理》2016年第11期。
B18A. Hoffman. From Heresy to Dogma： An Institutional History of Corporate. San Francisco： New Lexington Press， 1997， p.63.
B19R. Hooghiemstra. Corporate Communication and Impression Management： New Perspectives Why Companies Engage in Corporate Social Reporting. Journal of Business Ethics， 2000， Vol.27， No.1.
B20C. Suchman. Managing Legitimacy： Strategic and Institutional Approaches. Academy of Management Review， 1995， Vol.20， No.3.
B21刘玉焕、井润田、卢芳妹：《混合社会组织合法性的获取：基于壹基金的案例研究》，《中国软科学》2014年第6期。
责任编辑：海 玉
关键词：社区治理；社会组织合法性；角色归位；意义建构；集体结构化
中图分类号：C912.2文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2018）12-0079-06
一、问题提出与研究基础
当前，社会组织参与社区治理已经成为基层治理研究领域的重要议题。社会组织的广泛参与，能够促进社区治理社会化，弥补政府社区治理政策的失灵，提高社区服务供给效率。①包括社会组织在内的多元主体参与的社区治理是社会治理现代化的应有之义。2017年6月，中共中央国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》强调，发挥社会力量的协同作用，推进社区、社会组织、社会工作“三社联动”。党的十九大报告也明确指出，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用。近年来，各地政府纷纷通过政府购买社会组织服务、公益创投、“三社联动”机制创设等方式，在政策和实践层面推动社会组织在社区治理中发挥作用。然而在实践中，社会组织参与社区治理仍然面临着一些困难和挑战，特别是合法性的挑战②。合法性不足会限制社会组织在社区治理中的自主性和作用的发挥。有研究指出，合法性是地方政府选择性支持社会组织的决定因素之一，合法性较高的社会组织在发展中具有竞争优势。③
合法性是组织社会学研究的重要范畴。对组织合法性的多重界定和分类主要对应不同的制度来源和利益相关者④，广为认可的分类是Scott的规制合法性、规范合法性、认知合法性三分法，分别基于管制性规则、约束性期待和建构性图式三种秩序基础⑤。相关研究可分为制度视角和战略视角。制度视角用合法性来理解组织与制度的关系，解释组织趋同。⑥战略视角认为，组织可以高度控制合法化进程，并通过合法化策略获得、维持或修复合法性。⑦
社会组织的合法性研究大多从制度视角切入，将社会组织的合法性界定为官方（政府）合法性和社会合法性，文化、法律、政治和行政合法性⑧以及存在合法性与运行合法性⑨等，以揭示社会组织面对的具体制度化情境和发展限制。战略视角的研究表明，社会组织从被动因应制度约束合法性转向主动与其他治理主体互动以获取合法性。⑩不同禀赋的社会组织会采取相异的合法化路径B11；在不同情境下，组织合法化的行动策略也会有差异B12。当前国内对社会组织的研究主要集中于制度环境对政社关系影响的宏观层面，比较缺乏微观层面从社会组织参与社区治理的关系建构和行动策略角度的研究。在社会治理重心下移的制度背景下，从社区治理具体制度情境出发，深入分析社会组织在社区治理中合法化的路径与策略，对指导当前社会组织发展和社区治理体系建设具有重要的现实意义。
基于合法性的一般理论，社会组织在社区治理中的合法性应由社区治理的制度环境和利益相关者界定。借助Scott的规制合法性、规范合法性、认知合法性三分法，在社区治理中社会组织的三种合法性应当分别有不同的表现形式（见表1）。基层政府部门、社区自治主体（社区居委会）、社区其他治理主体和社区居民都是重要的利益相关者。社会组织需要通过得到这些主体以及这些主体之间长期作用形成的环境的接纳、认可，获得合法性，包括认可其作为社区治理主体资格与地位、认同其行动和作用等方面。社会组织在社区治理中的合法化过程围绕这些被认可的结果展开行动。
二、社区治理中社会组织的合法化行动
（一）案例简介及数据来源
根据理论抽样，本文选择在参与社区治理之初规制、规范和认知合法性均缺乏的LL老年社会工作服务中心（以下简称LL）作为案例。作为纯粹的“草根”（自下而上发起成立的）社会组织，LL成立于2006年，是一家致力于推动中国社区居家养老服务的民间机构。从志愿团队身份到企业法人身份，再到合法社会组织身份，并成为行业标杆组织，其合法化路径与行动策略显示出社会组织自下而上获得合法性的完整过程，较好地排除了组织资源、政治联系等其他因素对社会组织合法化进程的影响。
自2007年3月始，LL与石景山区古城街道天翔社区合作，建立“天翔社区夕阳红乐园”，采用社区动员的方式，开展老年“社区参与式”服务。2008年7月，在CCPG城市社区参与资源网络平台项目的支持下，LL启动了社区居家养老支持平台项目，引导和支持天翔社区内的老年公益小组。2011年10月，LL正式注册为民办非企业单位（社会服务机构）。至今，LL社区老年公益小组活动在天翔社区一直持续进行，并扩展到石景山区多个社区和门头沟区部分社区。LL还拓展了为老服务站等其他社区服务功能。为此，LL获得了中国公益慈善大赛实施类银奖及北京市人民政府、北京市志愿者联合会等单位颁发的多个奖项。
本文的数据资料来源于半结构化访谈数据、机构年度报告和成果资料、网络报道等二手资料。笔者以社会组织及其在社区治理中合法性涉及的利益相关者作为访谈对象，对LL的负责人和项目主管、天翔社区居委会的负责人、社区老年小组负責人以及部分社区居民进行了访谈。同时，LL提供了丰富的资料，包括近年来的年度报告、社区老年互助平台（社区老年公益小组）工作手册和成果展示手册、档案资料等。另外，媒体对LL社区养老的相关报道和以往学者研究LL社区养老的相关学术文献也为研究提供了有价值的数据资料。
（二）合法化路径与行动策略
战略视角的组织合法性研究认为，组织在面对制度要求时的力量与能动性应得到关注，合法性是可以操控的资源。B13对组织的可能应对策略做分类归纳，可能的方案包括默守或遵守B14、适应、选择、控制等B15，不同的组织策略都是由制度建构的。在社区治理的特定制度情境下，社会组织如何选择策略方案以及具体的行动策略如何？通过LL参与天翔社区治理的过程，我们试图理解和分析这些问题。
1.角色归位：履行专业社会责任，获取规范合法性
社会组织参与社区治理，首先应取得主体资格，这种资格一方面由法律、政府认可与确定，另一方面由社会价值观和规范界定。在进入社区之初，LL并未登记注册，在当时双重管理体制下，迅速获得法律认定和政府认可不具有可行性。LL通过在社区治理中采取积极的行动策略，先谋求规范合法性，取得社区自治组织、社区其他组织和社区居民的接納。规范合法性来自价值观和规范的认可，价值观和规范会产生各种角色任务，即为具体的组织或指定的社会职位确定关于什么是适当的目标与活动的观念。B16也就是说，社会组织的规范合法性主要体现在获得利益相关者对其正确履行社会责任的评价上。虽然学界和政府赋予社会组织管理者、自治者和代理者等多重角色，但社会组织参与社区治理中作为公共物品的生产者和公民自我管理的代理者的具体角色，是最被利益相关者所期待的。B17在参与社区治理中，LL通过角色归位，满足社区内各个利益相关者对自身的责任期待，获取规范合法性。
（1）回归需求满足者角色。LL通过直接服务和链接资源满足社区内主要利益相关者的直接需求，履行公共物品生产者的角色。LL进入社区服务之初，社区居委会老年服务压力大而人力缺乏，LL组织志愿者为空巢老人做社区探访，弥补社区居委会服务供给的不足。社区居委会主任指出：“当时我觉得居委会力量很单薄，居委会干部就4名，能力有限，而老年人很多，LL可以协助我们做老年人服务。”在被社区居委会接纳后，LL发现，如何获得社区居民的接纳和认可已成为组织急需解决的一大难题。为此，LL在老年人中做需求调研，发现多数老年人最需要的是物资和资金，用于开展一些活动。这种自娱自乐的经费是社区活动经费无法负担的，也不符合社会组织“授人以渔”的专业服务准则。但是，为与社区内老年人建立关系，LL向外部申请经费支持并获得了CCPG城市社区参与资源网络平台项目，这一项目资金用于社区兴趣小组的建立。老年人自己组成兴趣小组，经过一定程序就可以获得LL的资金补贴，这种做法使社区老年人参与度很高。需求为本和链接资源一直是社会组织的专业准则及其给予外界的印象，这种需求和资源往往并不表现为符合专业价值观的潜在性的需要，例如能力、自主性提升等，而是体现为最直接的需求和最实际的资源。因此，社会组织在社区治理中的基本社会责任和行动方式不能仅从组织的性质和专业价值出发，还要符合利益相关者所偏好的、需要的观念和标准，由此满足利益相关者的规范性期待，通过角色归位获得规范合法性。
（2）扮演专业赋权者角色。社会组织体现了一种自下而上的自治力量，应充当公民自治的代理者，发挥其相对于政府和企业的独特功能。LL主要通过社区内部关系驱动和自主性培育来履行公民自治代理者的职责，以获得规范性认同。LL在给予老年小组经费支持后，对活动经费的申请、审批、评估做了一系列设计，这些设计主要围绕着建立社区内居民、团体和组织间关系展开。首先，成立评审团队。作为负责评议老年小组成立、经费使用和活动过程与效果的机构，该团队由多方面人员组成，包括社区居委会负责人和部分工作人员、居民代表和LL的工作人员等。其次，辅导小组建立内部团队。LL项目主管介绍：“每个小组选出组长和组员，组长主要是一些社区领袖，讨论决定一些他们想要的活动内容，列出自己的队伍、规章制度、组织结构等。”在这一过程中，老年小组的项目参与主体不局限于参加活动的老年人本身，也通过建立实际的关系，使社区自治主体和社区领袖等主体参与到项目中，成为项目中的重要利益关系人。此外，LL对社区老年小组进行以自治性为核心的能力建设，引导老年小组向互助型组织发展，具体包括提供咨询、能力培训、外出参观、小额的资金支持等。于是，项目逐渐发展，形成了社区居委会提供场地、监督、评审，老年小组自我策划、自我管理、自我活动，LL提供方向引导、资金、能力建设和交流展示平台的运作模式。这种模式提高了居民自治和互助程度，减轻了社区居委会的压力。社区居委会主任对这种模式非常认可，他指出：“以前居民有什么困难我们并不知道。这些小组成立之后，提供了很多重要信息，也给居民带来了很多帮助。比如一个老人犯病了，家里没有人，他第一个想到的就是自己的帮扶对象，第一时间找的是帮扶人员。”社区自治主体、自组织和社区居民之间关系日益紧密并成为社区治理中合作互动的主角，个人、他人和制度间裂缝逐渐弥合。社会组织的一般知识显示了对赋权者角色的约束性期待，“赋权”“增能”几乎成为社会组织的专业性社会责任。在社区治理场域中，从社区内部出发的关系驱动和主体性培育策略，通过建立社区关系、培育社区自主性和内生性治理能力，帮助社会组织满足了被认为是更高层次的社会义务规则，获得适当性的评价。
2.意义建构：建立知识模板，开展印象管理，创建认知合法性
认知合法性被认为是合法性连续体中无意识的一端和理所当然的要素B18，是更深层次的制度要素，组织获取认知合法性需要持续性的策略行动。由于社会普遍对社会组织还没有形成清晰的认知，因此获得认同的合法化过程反而具有了更多的主动性和加速的可能。在参与社区治理中，LL通过主动的意义建构，一定程度上创建了组织的认知合法性。
（1）建立知识模板，提供专业知识和行动范式。组织的认知合法性的一个前提假设在于每个个体拥有关于组织的相关知识。然而在我国，社会组织参与社区治理的实践起步晚，社会并未形成该领域共识性的知识，特别是在社会组织实现目标的具体方式或手段方面。这意味着对新进入社区治理的社会组织而言，服务很可能不被认可。LL参与社区服务较早，当时关于社会组织在社区治理中的行动方式、技术、作用的知识系统尚未完全形成，社会组织参与社区养老服务是一个全新的尝试。LL逐渐发展了一种社会组织参与的社区老年服务模式，即以社区老年公益小组为载体的支持型、参与式的社区治理模式。机构与社区建立合作伙伴关系，协助发现社区内非正式领袖，推动老年公益小组的成立，引导其自主开展活动。同时，LL将参与式工作方法带入社区，配合以小额活动经费、参观交流、培训等支持，并作为社区顾问帮助引入社区外部资源，为社区提供咨询培训，支持社区持续针对社区养老开展工作。就这一服务模式，LL制作了《社区老年公益小组工作手册》（社区操作版、机构操作版），归纳了社区老年公益小组工作流程，对每个阶段的实施方式和技术进行详细说明，并在逐年工作中不断提炼、强化这种工作模式。通过每期项目结束的总结和评审表彰，得到认可的老年小组成为“讲师”和“讲述者”，向新成立的小组和重组的小组介绍工作模式。通过与其他治理主体的共同解释，LL建构了利益相关者关于社会组织参与的行动和技术方面的相关知识结构，促进了各治理主体的共同理解和共同行动，形成了一套参照框架和知识模板，并逐渐取得各方的认可。通过较长时期不断的知识传播和知识分享，LL提供的这种社会组织参与的模式和脚本逐渐产生制度框架的作用，社区中的个体受到这种框架的制约，进而接纳社会组织参与社区养老服务的行动模式，使其获得认知合法性。
（2）开展印象管理，树立行业标杆形象。要取得认知合法性，除建立一种关于行动的知识之外，社会组织还必须获得一种“前意识”理解，这种理解来自个体间实际互动范围之外的开放世界关于组织的相关认知要求。也就是说，社会对“社区治理中的社会组织的专业形象应该是怎样”的认识与理解，会影响社区内个体对在本社区内服务的社会组织的评价。LL属于较早參与社区养老服务的社会组织，其参与社区治理的“新进入者”优势，为其建构自身的认知合法性带来了机会。LL在天翔社区探索的服务模式初步形成后，通过资助方、合作伙伴、学术界等渠道在行业内大力宣传、推广其服务模式与成效。LL的社区老年服务模式先后受到《中国社会工作》《公益时报》、“新浪公益”等媒体的报道，LL在其网站名称中也加入了“专业的社区养老服务机构”的注释。LL还积极开展行业交流研讨活动，广泛邀请政府部门、学界专家参加，树立其在行业内的标杆形象，提高其社会认可度。如2010年12月召开的“社区居家养老与志愿者发动”交流研讨会，LL邀请了政府部门、科研院所的专家学者以及行业内的实务专家，共同参与研讨“乐龄经验”。印象管理可能有意识或无意识地控制或操纵别人对机构印象的形成，社会组织可以使用印象管理来提高其合法性。B19LL的上述对组织的印象管理以及致力于树立自身在行业内标杆形象的行动促进了社区内个体对LL参与社区治理的专业性与意义的认同，如社区居委会主任认为：“LL发展很快，带来了很多先进的理念、专业的知识，给居委会主任干部带来很大帮助。”由此可见，通过开展印象管理，社会组织建立的知识模板逐渐获得社区外媒体、行业、学界和政府的关注，其行动模式也逐渐得到支持者的认可和支持。社会组织可以通过管理自身的形象、提高自身的可信度，提高社区之外的开放场域内组织的服务认可度，进而操控场域内环境，获得利益相关者的认同，建构组织的认知合法性。
3.集体结构化：推广模式，获取声誉，改变环境接纳度，增强规制合法性
规制合法性是指满足制度的规制性约束，规制性过程包括规则设定、监督和奖惩活动。规则设定和政府认可的社会组织身份可以使社会组织具有在社区治理中采取行动、享有权利和获得收益等能力。在获取了组织的规范合法性和认知合法性之后，取得社会组织身份以增强规制合法性成为LL的主要合法化任务。
基于在天翔社区开展社区老年公益小组服务的经验，LL开始寻求更多资源支持，并在周边社区推广其服务模式。2010年6月，LL成功获得北京市志愿者联合会“春芽计划”公益示范项目，开始在古城街道的另外4个社区推广社区老年公益小组服务模式。随着项目复制和社区之间的口碑相传，截至2011年年底，LL在石景山区推动成立社区老年公益小组26个，参与的社区老年志愿者数量达到337人。LL将这一模式定位于老龄化社区互助平台模式，致力于激励老年人的积极老龄化，通过老年人自我管理、自我服务，带动社区整体以老助老的志愿服务活动。这一模式的复制推广，扩大了LL在区域内的影响力，使LL得到了更多社区的接纳和认可，自下而上地积累其社会认同度。随着社区服务供给成为政府的关注焦点，在参与社区服务中获得广泛认同的LL也因此进入各级政府部门的视线，随之而来的是各级政府部门的关注和各项荣誉。LL总干事认为：“我们是典型的先去社区干活，然后获得各方认可，慢慢才获得从基层的社区居委会、街道、区民政局到社工委的认可。”LL先后获得的资格认定包括：与石景山区社区服务中心签约成为96156服务商，与石景山区社区服务中心签约成为首家区级居家养老服务供应商等。同时，LL还荣获北京市人民政府颁发的“北京市敬老爱老为老服务先进单位”称号，获得“通过2008年北京奥运会促进中国志愿服务发展”合作项目下的“公益实践示范项目”，获选石景山区优秀社区服务商等。
在模式推广过程中，LL通过与石景山区社工委的多次沟通，最终使社工委同意其作为LL的业务主管单位。2011年10月，LL在石景山区民政局登记注册，获得合法的社会组织身份，2016年底其老年互助平台推广的老年小组已经发展到69支。服务模式的推广促成了LL社会接纳度的提高，在社区建设和社会治理创新的政策机会中，LL依靠自身的服务模式和品牌赢得了各种声誉，进一步增强了其管理自身合法化的能力，也使其拥有了更大的运作空间。在制度环境中，政府管理者的决定往往受到整个组织场域的影响，因此组织的合法化策略往往是与整个场域或组织生活部门的集体结构化密切相关的。B20社会组织的策略与其说影响政府管理者的决定，不如说影响整个社区治理场域，服务模式的扩散可以为社会组织带来更多场域的支持者，利益相关者中支持者比例的增大和认可度的提升在集体结构化过程中发挥着导引性作用，并在政策机会下带来集体结构化加速的机会。因此，声誉代表了集体结构化为社会组织带来的积极产出，改变了政府管理者的态度，使社会组织获得规则设定和政府认可的社会组织身份，增强了社会组织的规制合法性。
三、结论与讨论
从上述一个草根社会组织合法化过程的研究中可以得出以下结论：首先，社会组织参与社区治理是一个发展趋势。作为“新进入者”，社会组织既面临许多约束，也存在较大的空间，可以为实现自身合法性进行运作和管理。其次，社会组织通过角色归位、意义建构和集体结构化等路径建构自身的合法性，综合运用选择环境、操控环境和创造环境等合法化策略（见图1）。社会组织可以选择对其资源有迫切需求的公众市场以及社区既有的治理模式和管理体系认可其介入的领域，实现角色归位，履行专业社会责任，获取规范合法性。社会组织还可以通过提供知识、普及标准化行为模板，创造新的运营模式，建构认知合法性。在此基础上，社会组织可以通过扩散新模式，建立组织声誉，运用声誉机制游说管理者改变既有规则，获得管理者正式许可，增强组织的规制合法性。最后，社会组织的规制、规范和认知合法性之间有相互支持和相互强化的作用。虽然合法化过程中不同阶段社会组织会对获取合法性的类型有所侧重B21，但组织的行动策略总是与制度的多个基础要素交互发生作用，构成一种组织发展资源，帮助组织提高可信性与可靠性，进而促进组织发展。
本研究的政策启示在于，完善社区治理体系，发挥社会组织作用，需要政府自上而下的政策引导和社会组织自下而上的积极行动并形成合力。进入新时代，政府对社会组织的培育和扶持应当既重数量也重共治能力。政府购买服务重心应向基层下移，重点扶持社区服务类社会组织，着力提高社会组织的社区嵌入性能力和专业服务能力；引导社会组织积极参与城乡社区治理，在基层社会治理中发挥调节作用，成为政府治理和居民自治良性互动的桥梁。社会组织积极嵌入社区治理的行动，应以专业服务为立足点，以创新公共物品生产为关键，运用积极的合法化策略，获得在社区治理中的结构性位置。
作为单案例研究，本文有一定的局限性，即难以建构社会组织合法化路径和策略的一般性理论。参与社区治理的社会组织类型多样，组织的合法性禀赋也有较大差别。但是，对草根社会组织LL合法化过程的分析，展现了社会组织在合法化过程中如何选择、操控和创造环境的策略。这对于各类社会组织有普遍性的借鉴意义，可以帮助社会组织科学制定参与社区治理的微观策略。同时，这些结论也有助于政府在宏观层面制定更加科学的政策，培育社会组织能力，推动社会组织参与社区治理，从整体上促进基层治理创新和社会领域健康发展。社会组织合法化路径和策略的分类型研究，对社会组织自身特征与合法化路径的结合研究，应当成为未来研究的重点。
注释
①顾东辉：《社会治理及社会工作的同构演绎》，《社会工作与管理》2014年第3期。
②刘春湘、邱松伟、陈业勤：《社会组织参与社区公共服务的现实困境与策略选择》，《中州学刊》2011年第2期。
③许鹿、罗凤鹏、王诗宗：《组织合法性：地方政府对社会组织选择性支持的机制性解释》，《江苏行政学院学报》2016年第5期。
④转引自陈怀超、陈安、范建红：《组织合法性研究脉络梳理与未来展望》，《中央财经大学学报》2014年第4期。
⑤W. R. Scott. Institutions and organizations.Thousand Oaks： Sage Publications， 1995， pp.44-54.
⑥周雪光：《组织社会学十讲》，社会科学文献出版社，2003年，第76—77页。
⑦转引自王杨、邓国胜：《中国非政府组织参与全球治理的合法性及其行动策略》，《社会科学》2017年第6期。
⑧高丙中：《社会团体的合法性问题》，《中国社会科学》2000年第2期。
⑨林莉紅：《民间组织合法性问题的法律学解析——以民间法律援助组织为视角》，《中国法学》2006年第1期。
⑩和经纬、黄培茹、黄慧：《在资源与制度之间：农民工草根NGO的生存策略》，《社会》2009年第6期。
B11李雪萍、徐娜：《合法性建构：公益类草根NGO的双重困境及脱困的核心》，《学习与实践》2014年第5期。
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B13M. A. Zimmerman， G. J. Zeitz. Beyond Survival： Achieving New Venture Growth by Building Legitimacy. Academy of Management Review， 2002， Vol.27， No.3.
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B15曾楚宏、朱仁宏、李孔岳：《基于战略视角的组织合法性研究》，《外国经济与管理》2008年第2期。
B16[美]W.理查德·斯科特：《制度与组织——思想观念与物质利益》，中国人民大学出版社，姚伟、王黎芳译，2010年，第69页。
B17许源源、王通：《信任视角下社会组织认同的反思与建构》，《中国行政管理》2016年第11期。
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责任编辑：海 玉
