我国广播电视公共服务体系现状研究
王麟 张虹 陈洁华 杨正流 孙建国 曹志
【摘要】 广播电视公共服务是国家公共服务体系的重要组成部分，承担着为广大城乡居民提供基本广播电视服务的任务。广播电视公共服务的效果取决于行业管理、播出机构软硬件水平、节目内容、覆盖效果、财政资金投入以及受众接受程度等多种因素的综合影响。本文通过对不同影响因素的调研，对现阶段我国广播电视公共服务的现状和存在的问题进行研究和探讨。
【关键词】广播电视 公共服务体系 均等化 一体化
【中图分类号】G221 【文献标识码】A
在新的发展形势下，构建广播电视现代公共服务体系，是保障和改善民生的重要举措，是全面深化文化体制改革、促进广播电视事业繁荣发展的必然要求，更是弘扬社会主义核心价值观、建设社会主义文化强国的迫切需要。近年来，我国越来越强调公共服务的影响和作用。李克强总理在2015年政府工作报告中就提到，要打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”，实现发展调速不减势、量增质更优，经济提质增效升级，为广播电视公共服务体系进一步完善和发展指明了方向和道路。2017年1月，国务院印发了《“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》，对“十三五”期间的广播电视公共服务提出了明确的要求。2017年10月，党的十九大报告中再次强调要“完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序”。与此同时，国家近年来在广播电视公共服务领域的财政投入快速增长，为构建和完善广播电视公共服务体系奠定了一定的基础，但总体说来，目前我国的广播电视公共服务还处于比较低的水平，仍处于一种不均衡、粗放式的发展阶段，难以避免地存在机制不健全、措施不彻底、落实不到位和效果不明显等诸多实际问题和困难。
一、广播电视公共服务的内涵与历史发展
（一）公共服务广播电视的诞生和发展
广播诞生初期，作为技术性通信媒介，与电话、邮政和公共交通一样，成为“公用事业”，为“公众”服务，提供信息、教育和娱乐，履行社会责任，维护公共利益和新闻专业化发展，这一惯例也延伸到后来诞生的电视领域。西方国家普遍认可的是公共服务广播电视（public service broadcasting）的概念，也就是说，广播电视整体都是政府主导下提供的一种公共服务，包括相关法规协议、实施标准以及对公共服务广播电视的评估制度都主要是在国家和政府推动下完成的，这与后来出现的商业广播电视是有明确界限的。①
备受西方许多国家推崇和效仿的公共服务广播电视的一个标杆就是英国广播公司（BBC）。为了让广播免于落入政府和商业公司手中，直接沦为政治或商业利益所左右的工具，成立了独立的公共广播服务公司，不播广告或收取执照费，为公众提供服务。公共广播公司的节目以格调高雅和制作精良著称，其广播理念是：第一，娛乐不能作为广播的唯一目的；第二，广播有责任将人类努力和成就的一切最美好的事情传达给更多的家庭；第三，广播应该引导大众趣味而不是迎合大众趣味；第四，广播可以和教育机构达成协议，共同传播知识。早期，BBC在英国是垄断的、唯一的广播电视机构，后来随着时代的发展，为了满足不同人群和特定群体的特殊收视需求，才出现了一些商业化的广播电视运营机构，作为公共服务广播电视的补充。BBC始终占据英国广播电视的绝对主导地位。②
另外一种公共服务广播电视的运营模式为美国模式。美国的电台都是私有制，政府通过“托管”模式，委托广播机构以公共利益为准绳代理使用无线电频道资源，并制定了相当多的内容和结构管制，确保广播机构的行为符合公众利益。在“托管”模式中，公共利益成为主导原则，而经济效益只是作为参考因素。但商业电台的逐利本性经常导致市场管理失灵，公共利益无法体现。在这种情况下，由国家和一些基金会共同推动，成立了若干公共广播电视组织，如美国公共广播公司（CPB）、美国公共电视网（PBS）、美国国家公共电台（NPR）等，作为商业电台的补充，提供广播电视方面的公共服务。在资金筹措方面，接受政府拨款、基金会捐助、社会赞助等，也包括一些商业活动盈利。虽然公共服务广播电视在多方力量的推动下建立并发展起来，也制作出了诸如《芝麻街》等在全世界影响广泛的经典儿童节目，但总体来说，美国的公共服务广播电视只是商业广播电视的补充，在整个市场占比极少。③
几十年来，各种制度既互相竞争，又互相借鉴、吸收、融合，演变的结果是各国制度都已不再“纯粹”，具备了多种成分和因素。现阶段，大多数西方国家都釆取双轨并行的广播电视制度，即公共服务和商业广播电视并存，只是在不同国家所占比例不同。
（二） 广播电视公共服务在我国的发展和理论创新
我国的广播电视事业从诞生起就为国家所有，由政府部门经营。我国把广播电视作为国家的宣传机构，以严格的意识形态尺度进行管理。我国的国家体制要求广播电视要更多地发挥党和国家的“喉舌”作用，首先要坚持党性原则，虽然其中也有很多节目内容的实际作用是服务于大众，具有很强的“公共服务”特点，但是仍和欧美西方发达国家的广播电视不同，我国的广播电视服务是在正确导向前提下，坚持“以人民为中心”提供广播电视服务，社会效益要放在首位。
事实上，在我国发展公共服务广播电视是非常不容易的。我国地域广、人口多且各地发展极不均衡，另外还要面对历史悠久、地域文化丰富、老百姓需求多样性的实际情况，这种状况和欧美等西方国家的情况均有很大差异。这样的实际情况，不可能采取“一刀切”的管理政策，必须针对具体情况采取切合实际的政策，根据不同地区的经济发展水平采取不同的管理办法。像西方国家的公共服务广播电视大多数都不是免费的，其高昂的电视机执照费或收视许可费在我国缺乏群众基础，也不可能被十几亿人所广泛接受。
改革开放以来，随着整个文化市场的逐步繁荣，我国广播电视行业也迎来了大发展的机遇。为了将广播电视产业做大做强，解决发展中的资金短板，各地频率、频道和节目开始日趋多元化，允许播出机构播出广告增加创收，鼓励制作优秀的影视、综艺作品，通过市场化获取收益。可以说，我国现阶段的广播电视在发挥了党的“喉舌”作用的基础上，已经兼具了西方公共服务广播电视和商业广播电视的不少优点，符合我国具体国情。
（三）广播电视公共服务的内涵及分类
广播电视公共服务是公共文化服务的重要组成部分，对整个文化建设具有重要意义。我国的广播电视公共服务可以定义为：为实现社会公共信息、文化利益需求，由政府及其广播电视主管部门主导，面向社会公众有计划地提供广播电视产品和服务活动的统称。其中，公众需要决定了广播电视公共服务必须服务于重大的共同价值，主要体现在以下四方面。
第一，普适性价值。公共服务应满足不同民族、种族、城乡、性别、年龄、地域的公众需求，特别是残疾人、老人、儿童、农民等群体和特殊人群的需求。
第二，公共性价值。保证新闻、教育和娱乐等节目的比重，使公民能够获取足够的信息并能发表意见。
第三，社会性价值。保持重要话题、舆论信息和观点的多元化，构建民主讨论的平台，加强民族特征和社区的认同感，增强社会凝聚力。
第四，优质性价值。注重提供高质量的文化、戏剧和音乐等艺术类作品，促进文化繁荣，提高公民的文化素质。
广播电视公共服务包括基本广播电视公共服务和专业广播电视公共服务。基本广播电视公共服務的目的是为了满足社会公民的基本视听权益需求。如媒体提供以知情权为核心的、与公众利益密切相关的新闻资讯等服务。其服务的对象是全体公民，不会因为受众的性别、种族而有差别。专业广播电视公共服务以基本广播电视公共服务为基础，其目的是为了满足社会公民精神文化生活的各种需求，提供相关的、可供社会公民选择的各种公共传媒信息服务。专业广播电视公共服务是个体化、特色化的公共服务，具有窄众化特点。如付费电视频道所提供的公共服务，就属于专业广播电视公共服务范畴。④
（四）我国现阶段广播电视公共服务发展状况及现实目标
我国广播电视公共服务的真正起步可以追溯到20世纪90年代，以1998年广播电视“村村通”工程的启动为标志，我国开始推动广播电视公共服务体系建设。通过一系列的国家重点工程建设，我国广播电视的基础设施水平和服务覆盖能力有了较大的提升，服务范围愈加广泛。但是，总的来说，我国广播电视公共服务体系建设起步晚、基础差，同时建设也伴随着科技的高速发展，相对于西方发达国家，始终充当着一个追赶者的角色，总体发展水平还比较落后。
一套成熟的广播电视公共服务体系涵盖多个方面，如传输覆盖体系、体制机制体系、内容服务体系、管理和评估体系等。我国的广播电视公共服务体系建设现阶段还主要集中在传输覆盖体系的建设上，虽然取得了一定的成效，但伴随的矛盾及问题同样十分突出。近年来，不少学术文献和一些地方的总结报告仅仅根据一两项工程的落实或个别领域取得的成绩就得出本地广播电视公共服务体系已经完善的结论，显然是片面的、不切实际的，是一种极不负责任的行为。事实上，我国目前的广播电视公共服务体系建设主要目的还是扶贫补漏，整体还处于比较低的层次，这种现状决定着我国广播电视公共服务体系的现实目标还是实现“均等化”和“一体化”。⑤党的十八大提出了“2020年前基本公共服务均等化总体实现”的目标，十九大报告则将“基本公共服务均等化总体实现”调整为从2020年到2035年的发展目标，实际上就是明确了更具前瞻性的发展思路和更加务实的发展目标。
二、我国广播电视产业组成及其在公共服务领域的作用
改革开放初期，我国采取了“四级办”广播电视的机制。在管理层面上，由中央、省、市、县四级广播电视局进行行业垂直管理；在运营层面上，同样由中央、省、市、县四级广播电视台及有线网络具体实施。随着“三网融合”的深入，越来越多的传统通信运营商和新兴互联网企业加入到广播电视市场中，对传统广播电视的发展既是一个冲击也是一种促进。
（一） 广播电视行业管理部门
各级广播电视局作为行业管理部门，承担着规划、指导、监督行业发展和指导业务发展的职能。随着机构改革的进行，各级广播电视台的行政级别及独立性得以提升，广播电视局可以更加专注于行业管理，把具体的运营发展交给广播电视台。但是，有两个问题需要解决：第一个是行政管理和行业管理的矛盾，如何对各级广播电视台实现有效的管理；第二个是如何统筹好本级广播电视发展的问题，目前广播电视合并以后出现广播被弱化的现象。
（二）各级广播电视台
各级广播电视台是广播电视产业的实施主体，基本上涵盖了节目制作、传输覆盖、商业运营等各个环节。广播电视台是上一轮机构改革的产物，基本是在当地局台职能确立后，由电视台、电台、无线传输网络合并组建而成，是将离散、同质运营的广播电视播出机构整体化、规模化的产物。资源的整合有利于不同媒体之间互补长短、彼此借鉴、相互促进，增强整体抵御风险的能力，将产业做大做强。
（三）有线电视网络
有线电视网络原先在很多地方都是隶属于电视台的资产，大多经行政划拨成为有线网络（或广电网络公司）资产，广电网络公司专职负责传输电视信号。在各省区的实际组建中，一般会成立广电传媒集团、控股广电网络公司（有线电视公司）等，地方有线网络以分公司的名义存在，归省公司统管。广播电视在县级网络中，往往还会组建针对广大农村地区的有线网，收费较县网络公司优惠很多，俗称“农网”。“农网”一般归口地方广电局管理，有的省份也在逐步将各地“农网”划归省网络公司统一运营。
（四）IPTV与OTT TV
IPTV与OTT TV并非传统广播电视架构中的播出机构，它们都是传统通信企业和互联网企业进军广播电视市场的产物。IPTV是利用宽带有线电视网的基础设施，以家用电视机作为主要终端电器，通过互联网络协议来提供包括电视节目在内的多种数字媒体服务。OTT TV （Over-The-Top TV）就是常说的互联网电视，是指基于开放互联网的视频服务，终端可以是电视机、电脑、机顶盒、平板电脑、智能手机等。
IPTV虽然是利用互联网，但通信运营商在宽带公网上建立了IP专网（不同于传统的同轴电缆有线电视网络），用于承载数字化的IP视频内容，并通过QoS（Quality of Service，服务质量）控制，保持视频流畅观看，用户只要通过IP机顶盒就能很好接收和解码，收看数字电视节目。OTT TV虽然目前收视体验不如有线网和IPTV，但其灵活性和附加服务却十分突出，近几年获得了爆发式的发展。在“宽带中国”的战略下，未来的技术发展和下一代的宽带网络将解决制约其发展的带宽瓶颈问题，仅从技术实现层面来看，其发展前景不容小觑。
（五）我国广播电视行业发展状况
从当前行业发展形势看，我国广播电视行业的发展已经形成在国家统一管理和引导下多方竞争的格局，这其中既包括传统的广播电视运营商，也包含后来加入的电信巨头和互联网企业。在国家经济形势持续走高、政策支持力度加大、用户需求增强和新技术不断涌现多重利好的共同推动下，广播电视产业不断做大做强。根据《2017年全国广播电视行业统计公报》数据，2017年末，全国广播综合人口覆盖率为98.71%，电视综合人口覆盖率为 99.07%，比2016年（广播98.37%，电视98.88%）分别提高了0.34和0.19个百分点。2017年全国广播节目制作时间为788.83万小时，电视节目制作时间为365.18万小时，比2016年分别增长0.87%和4.12%。2017年全国公共广播节目实际套数2825套，公共广播节目播出时间为1491.89万小时，比2016年增长2.43%；全国公共电视节目实际套数3493套，播出时间为1881.02万小时，比2016年增长4.94%。广播、电视更多地回归了媒体本色，传播方式也从无线、有线、卫星的传统“三驾马车”为主体向更多的平台延伸。⑥
每个运营主体都有自身的优势和短板，彼此并不是孤立的，互相之间既有业务交融也有市场竞争，如何扬长避短，是解决自身发展的根本之道。但在多方的角逐下，近年来不同的运营主体的发展状况还是有比较大的差异的，其发展前景可以用喜忧参半来概括。
各级广播电视台（含独立的电台、电视台）作为行业机构改革的重点，拥有了更多的自主经营权利，职能也逐步转变为内容制作单位。其播出职能则主要以付费的形式通过有线网、传输覆盖部门等来完成，也就是通常所说的“制播分离”。但随着改革的深入，特别是在广播电视职能整合的进程中，出于国家公益播出和事业统筹发展的需要，微波、地面传输覆盖业务逐步重归台管，卫星覆盖使上星频道的覆盖范围能进一步扩大到全国，故广播电视台特别是省级卫视本身也拥有了开拓终端用户市场的资源。在这种背景下，激发了广播电视台的活力，湖南、浙江、江苏等省的卫视频道通过节目创新及灵活的用人机制迅速在全国崛起，与央视频道各有千秋，进一步带动了广播电视台其他频道及衍生产业的发展。但从近几年的统计数字看，各级广播电视台的整体发展存在以下几点不利因素：第一，市场饱和。受众数量已很難增加，传统广播电视的市场空间开拓殆尽，导致竞争加剧，两极分化严重。第二，用户流失。年轻一代更倾向于新媒体，广播电视的影响力下降。第三，泛商业化。过分追求经济指标，忽略公益职能及节目质量，导致广播电视媒体公信力下降。第四，外部竞争激烈。互联网及金融业的快速发展，诞生了大批成规模的新兴媒体企业，对原本专属于广播电视台的业务领域造成冲击，优秀的电视剧、综艺节目、纪录片往往并不是由广播电视台制作，甚至广播电视台还要反过来向竞争对手购买节目版权。第五，人才匮乏。内部运行机制不当导致了人才培养观念落伍、措施不力，用人环境不佳致使人才价值无法充分体现；外部的竞争导致了人才的快速流失，特别是近年来高级人才更多是流向了互联网和新媒体企业。人才缺失将导致广播电视台自身造血能力不足，长此以往将失去发展的基础。
我国的有线电视兴起于20世纪80年代，90年代发展壮大，到21世纪前10年逐步达到顶峰，有线用户在2014年达到5.14亿户。然而，随着智能手机和网络终端设备的快速普及和发展，有线电视用户数量急剧下降。根据《2017年全国广播电视行业统计公报》，有线电视实际用户 2.14亿户，其中有线数字电视实际用户1.94亿户，环比分别减少了1400万户和800万户，数字电视缴费率进一步降低，传统电视业务亏损加大，盈利主要是来自附加服务。
IPTV作为一种新兴媒体，在2015年前始终处于稳步发展阶段，用户从260万到4100万用了7年时间。2016年进入发展快速时期，用户规模达到9000万，2017年10月，用户规模冲破1.2亿。根据工信部2018年3月统计数据，IPTV用户数已达到1.3亿户，其中中国电信IPTV用户数已超过1亿，中国联通的IPTV用户数接近3000万。在政策面的影响下，中国移动电视用户的IPTV化转向趋势明显，如果加上中国移动的5100万用户，那么三大运营商的IPTV电视用户总量为1.81亿左右。随着我国固定宽带用户数量的增多，三大电信运营商发力提高IPTV渗透率，根据各运营商电视业务宽带渗透率指标，IPTV市场还将有很大的提升空间，预计2023年我国IPTV用户将达到4.1亿户，成为第一大电视渠道已经没有悬念。
根据奥维云网《2018年中国OTT发展预测报告》，经过几年的市场稳步增长，目前OTT硬件终端增速开始下滑。尽管如此，2017年，中国OTT终端累计保有量已超过2.4亿台，终端激活总规模为1.68亿台，其中智能电视为1.29亿台，OTT终端平均每日活跃数量为6430万台，日均开机率达到38%。2018年，虽然国家审核管控进一步加强，但内容制作方投入大量资金自制精品剧集，以抢夺市场，OTT广告市场潜力巨大，OTT TV市场围绕内容、营销、用户运营等方面仍大有可为。百度、阿里巴巴、腾讯等互联网巨头公司早已完成了牌照、内容和硬件等一系列产业链布局，优势明显。在国家政策收紧的大环境下，用户数量大量递增的局面将不会再出现，如何利用好手中的用户资源、获得更大的市场回报是OTT行业必须面对的现实。在这种背景下，自制剧、自制综艺成为未来投资的主要方向，盈利渠道将更加多元化，应用、游戏、电商等将成为投资方向，家庭用户深度运营成为重点。
（六） 广播电视机构在公共服务领域的作用
各级广播电视局、广播电视台（含独立的电台、电视台）、有线电视、IPTV、互联网电视共同构成了广播电视公共服务的执行力量。各级广播电视局代表政府，是广播电视公共服务的责任主体，是公共资源的使用筹划和管理者，负责公共财政预算的编制和执行，对公共政策进行制定和实施，对公共文化、传播秩序进行管理；广播电视台不仅进行公共服务节目的制作，其下属的地面网络还与卫星网络一起向用户提供基本广播电视覆盖公共服务；有线电视（包括农网）的基础服务，虽然收取一定的收视费，但其提供的还是基本公共服务，是国家“无线、卫星、有线”实现基础覆盖统筹考虑的重要一环。
毫无疑问，各级广播电视部门及广播电视台在各地广播电视公共服务领域居主导地位，特别是在体现公共服务“均等化、一体化”的精髓方面，作为国家政府主导的力量，其作用功不可没。各级广播电视部门及广播电视台在广播电视公共服务领域的主导地位还需进一步加强，这是其必须肩负的社会职能，需要得到国家政策和资金的大力支持。中共中央2018年3月印发的《深化党和国家机构改革方案》对国家广播电视总局及中央广播电视总台的任务及职责定位，就表明了党和国家对广播电视机构的重新定位，其传达的信号主要有两点：第一，广播电视作为国家一项重要职能机构被单独列出，在机构合并的大潮中实属罕见，彰显了国家对广播电视的高度重视；第二，经济指标不能作为广播电视运营机构的主要任务，事业发展和做好对社会的公共服务是其职责主体。中央机构改革为各省及地方广播电视机构的深入改革提供了风向标，也为其进一步做好广播电视公共服务工作注入了一针强心剂。相信经过本轮机构改革，现在广播电视系统内存在的不少问题都能得到有效的解决。
三、广播电视公共服务体系建设
我国广播电视公共服务体系建设源于1998年启动实施的广播电视“村村通”工程，至“十一五”结束，国家发改委、财政部、广播电视总局累计投入了76.79亿元建设资金和22.62亿元运行维护资金。在“十二五”期间，国家又确定了采用地面、卫星和有线等方式，升级完善“村村通”工程，推动数字广播电视基本实现全覆盖、户户通的战略。“十三五”期间，国家继续加大对广播电视传输覆盖的投入，通过中央广播电视节目无线数字化覆盖工程、西新工程、直播星户户通、广播电视无线发射台站基础设施二期建设等工程的实施完善体系建设，其中仅中央广播电视节目无线数字化覆盖工程一项建设的投入就高达70亿元。应该说，国家对基础网络建设的投入是巨大的，为广播电视公共服务普及奠定了硬件基础。
光有硬件平台，没有合适的内容，显然也不能达到公共服务的效果。引入市场机制后， 我国不少地方广播电视机构一定程度已可以自收自支，但是那些社会效益好的公益性内容，经济效益往往不高，或者短期内没有经济效益。媒体机构需要进一步提高自己的站位，不要被眼前的短期经济利益所迷惑，增加这部分内容制作、播出，加强媒体的社会责任意识。另外，尽管国家出台了一系列政策，也拿出了一定的财政资金，支持公益节目、公益广告的制作、播出，但总体来说对公共服务节目内容的投入还是远低于基础网络的建设。所以，公共服务节目应该成为今后各级财政投入的重点，广播电视机构要摒弃只重效益、不顾公益的经营思路，从思想上高度重视起来。
在我国现有体制下，财政资金是制约我国广播电视公共服务发展的一个根本问题。近年来，国家和地方广播电视公共服务的财政投入都在不断加大，但是，仅仅是投入数量的增加，并不足以将投入资金的效益完全发挥出来，财政资金各地支撑力度不平衡、使用机制不合理、资金设计规划不合理等因素仍然制约着资金的有效使用，不同地区的受益程度是不一样的，面临的问题还很多。
广播电视公共服务体系建设下一步可以有几个方向：一是应由基础设施建设为主向公共服务内容生产与基础设施建设相结合的方式过渡；二是加强软件的建设，注重对人才建设方面的投入及公共服务理念的培养；三是体系建设应建立完善以公共服务效果为标准的评估体系和监督机制，使作用落到实处。
四、结语
在文化公共服务的体系中，广播电视作为历史长、覆盖广、影响大的媒体形式，有着“低成本、高速率、广覆盖”这一得天独厚的传播优势，是承担公共服务的优良载体。以“均等化”和“一体化”为现阶段目标，满足公众需求和公民知情权为核心的广播电视公共服务体系的构建是广播电视行业的时代命题。广播电视公共服务体系构建绝不是一蹴而就、一朝一夕之事，达到这一目标还有很长的路要走，现阶段取得的成果仅仅是万里长征的第一步。在实现“均等化”和“一体化”目标的进程中，广播电视行业各环节都存在着大量的顽疾，同时外部环境还面临着大量的竞争，发展形势不容乐观。我们应当充分反思自身的不足，积极应对各种新媒体的挑戰，不断调整发展的战略和措施，针对广播电视公共服务的欠缺之处进行提质增效，引导体系建设从粗放式发展向精准化、实效化路线的转变和提升，为2035年前实现阶段性发展目标而努力。
注释
①王业明、肖叶飞：《广播电视公共服务溯源与重构》，《 淮海工学院学报（人文社会科学版）》，2013年第21期。
②刘敏佳：《 英国广播公司（BBC）公共广播电视服务研究》，南昌大学2014年硕士学位论文。
③ 陈沈玲：《美国公共电视的历史使命与现实困境》，浙江工业大学2010年硕士学位论文。
④陈净卉：《当代中国广播电视公共服务的理论阐释和体系建构》，华中科技大学2013年博士学位论文。
⑤杨六华、刘玉东、陈建文、杨成东、冯景锋、曹志：《广播电视公共服务均等化、一体化建设现状分析》，《广播与电视技术》，2016年第43 期。
⑥国家广播电视总局：《2017年全国广播电视行业统计公报》，2018年6月4日，http：//www.gapp.gov.cn/sapprft/contents/6588/379318.shtml.
【本文为国家广电总局广播影视社科研究基金项目（GB1704）的部分研究成果】
（作者单位：安徽广播电视台、安徽省广播电视局、国家广播电视总局广播电视规划院）
（本文编辑：吕晓虹）
