新的形势和政策背景下土地储备融资模式的简要分析和探讨
罗异+王硕
摘要：土地储备是地方政府稳定土地市场、落实调控职能的有效手段，如何解决土地储备整治所需资金问题，是确保土地储备各项工作顺利推进的重要基础。由于土地资产价值巨大，土地开发成本日益上升，若仅依靠地方财政拨款进行土地储备整治，难以支撑其所需庞大资金，因此土地储备融资显得尤为重要。本文旨在通过对土地储备政策的解读和梳理，简要分析和探讨如何依法依规开展土地储备融资。
关键词：土地储备政策和融资方式；土地储备融资模式探讨
1土地储备的定义
根据《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预[2017]62号），“土地储备，是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为”。
2土地储备政策梳理和剖析
2.1初步确立可向银行等金融机构进行土地储备融资
2001年国务院下发《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号），“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。金融机构要依法提供信贷支持”，初步确立了土地储备机构可向银行等金融机构进行土地储备融资。
2007年国土资源部、财政部、中国人民银行印发《土地储备管理办法》（国土资发[2007]277號），对金融机构向土地储备机构提供贷款的规模、需满足的要求以及贷款资金专项管理等方面作出进一步明细化规定，但依然是认可金融机构可向土地储备机构提供融资。
2.2调整和加强土地储备融资管理
2012年11月，国土资源部等四部委下发《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发[2012]162号），要求建立土地储备机构名录，纳入名录的机构可在省级财政部门核准的年度可融资规模范围内向银行业金融机构举借贷款。
2012年12月，财政部等四部委发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预[2012]463号），要求地方政府规范土地储备融资行为，不得授权地方融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。
上述两个文件的出台，堵住了未列入名录但依然承担着存量土地储备的平台公司土地储备融资渠道，其存量土地储备整治所需资金主要依靠白有资金和财政拨款。而列入名录的土地储备机构，依然可以向银行业金融机构举借贷款，但贷款规模、贷款用途及贷款资金使用等受到更加严格的限制和监管。
2.3进一步规范融资行为，限制土地储备贷款
2016年2月国土资源部等四部委联合发布《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号），要求每个县级以上（含县级）法定行政区划原则上只能设立一个土地储备机构，各类平台公司不得再新增土地储备，并要求自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。
此外，4号文提出，地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备土地相关的道路、供水、供电、供气、排水、土地平整等基础设施建设。
4号文件的发布，彻底封堵了土地储备机构举借土地储备贷款的融资渠道，正式剥离了平台公司土地储备职能，部分平台公司的储备土地被剥离和划转至专门的土地储备中心进行统一收储。
在此背景下，土地储备政府购买服务的融资方式应运而生，其主要操作模式为：地方政府将储备土地涉及的拆迁安置补偿和前期开发等内容打包为政府购买服务项目，并授权土地储备中心作为购买服务主体同项目承接主体签订相关政府购买服务协议，由项目承接主体开展土地储备项目所涉及的各项相关工作。项目承接主体以政府购买服务协议中约定的政府购买服务资金安排作为还款来源，向银行等金融机构举借融资。
2.4禁止储备土地前期开发作为政府购买服务项目
2017年5月财政部下发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预[2017]87号），规定严禁储备土地前期开发等建设工程作为政府购买服务项目，发现违法违规问题，限期依法依规整改到位。
87号文件的出台，明令禁止了储备土地前期开发政府购买服务模式，无疑是对土地储备融资行为的进一步清理、整改和“围堵”。
3在新的形势和政策背景下土地储备融资模式的探讨
通过对近年来国家及相关部门围绕土地储备出台一系列政策的梳理，可以看到国家及相关部门对土地储备及其融资的监管日益趋严，而大量土地储备整治仅依靠财政拨款难免捉襟见肘，故又亟待融资资金给予支持。因此，在此新形势和政策背景下，如何依法依规解决土地储备融资问题就显得非常重要。
3.1发行土地储备专项债券
2017年5月财政部、国土资源部印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预[2017]62号），地方政府可为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还的地方政府专项债券，即土地储备专项债券。土地储备专项债券资金专项用于土地储备。
62号文件的印发，正式开启了土地储备融资的‘前门”，并从额度管理、预算编制、预算执行和决算、监督管理、职责分工等方面对地方政府发行土地储备专项债券提出了具体要求，从机制上堵住不规范土地储备融资的“后门”，防范挪用土地储备资金等行为发生。
3.2政府购买服务、政府采购工程或PPP
财预[2017]87号文件规定，严禁将储备土地前期开发等建设工程作为政府购买服务项目。因此，明确并搞清储备土地前期开发的定义和范围，对于解决土地储备整治过程中各个环节如何依法依规融资，采取何种方式融资，怎样融资的问题就变得至关重要。
土地储备一般分为两个阶段，第一阶段为征收、收购、优先购买或收回土地以及涉及到拆迁安置补偿，第二阶段为土地前期开发。根据财综[2016]4号文件，“储备土地的前期开发，仅限于与储备土地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设”，即通俗所讲的“五通一平”、“七通一平”等。
因此，土地储备可拆分为两个阶段分别进行以下融资操作：
（一）政府购买服务
虽然87号文件禁止将储备土地前期开发等建设工程作为政府购买服务项目，但并没有禁止土地征收、收购、收回所涉及的拆迁安置补偿作为政府购买服务项目。因此，作为“储备土地前期开发”阶段之前的拆迁安置补偿，仍然可采用政府购买服务方式，并以此为基础进行融资。
（二）政府采购工程或PPP方式
根据《政府采购法》，政府采购分为货物、工程、服务三大类，其中工程包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修等。储备土地前期开发属于采购法三大分类中的“工程”，因此，可采用政府采购工程的方式进行操作。此外，储备土地前期开发作为一种基础设施建设，也可以通过PPP模式由地方政府与社会资本进行合作。
