关于修改和完善《野生动物保护法》的几点思考

    关键词 野生动物 保护 立法

    作者简介：王蓉，北京市规划和自然资源委员会通州分局，研究方向：经济法学。

    中图分类号：D922.6 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.131

    2020年肆虐中國的新冠疫情牵动着每一位国人的心，举国上下驰援湖北、共克时艰！与此同时，野生动物保护的一系列问题也被推上风口浪尖，社会各方面反映强烈。本文从保护野生动物、促进人与自然和谐共生的角度出发，梳理了当前我国野生动物保护的立法现状、存在问题，进而提出了修改和完善我国《野生动物保护法》（以下简称《野保法》）的几点思考，以期对未来的立法修订有所助益。一、我国在野生动物保护方面的立法现状

    （一）法律

    在现行的法律体系中，直接涉及到野生动物的法律主要包括《野保法》《渔业法》《动物防疫法》《进出境动植物检疫法》《畜牧法》《食品安全法》等，当然该领域最重要的立法是《野保法》，于1988年始立，后经3次修正、1次修订，逐步确立了保护优先、规范利用、严格管理的原则，在利用、猎捕、运输、食用野生动物等各环节作了相应规定，野生动物保护现状有所转变。

    （二）行政法规

    国务院出台了《实验动物管理条例》《进出境动植物检疫法实施条例》《食品安全法实施条例》《陆生野生动物实施条例》《水生野生动物实施条例》《濒危野生动植物进出口条例》等一系列行政法规，上述大部分行政法规是作为相关法律的配套规定而制定，旨在强化相关基础法律的执行力。

    （三）全国人大的决定

    新冠疫情引发公众对野生动物保护的极大关注，也引起了立法机关的高度重视。2020年2月24日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过了《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》（下文简称《决定》），明确规定全面禁食野生动物，严厉打击非法野生动物交易，为打赢疫情防控战，保障群众生命健康安全提供有力的立法保障。二、目前我国在野生动物保护立法上的不足

    2003年的SARS病毒传播事件，2012年的中东呼吸综合症病毒，2019年底爆发的新冠病毒，给人类带来了巨大的伤害。病毒源自于“人类对于野生动物侵扰”的结论不言自明，虽中间宿主还未完全确定，但不可否认，直接交易和食用野生动物，为病毒跨物种传播、变异、演化、繁殖提供了温床，严重威胁公共安全，因此我们必须清醒地认识到“保护野生动物就是保护人类自己”。

    虽然我国已经有了一系列保护野生动物的法律法规落地实施，使野生动物保护现状有所好转。但从目前的实践来看，我国现行《野保法》在立法理念、法益保护范围、禁食野生动物、执法和惩治力度等方面还存在一些亟待完善的地方，我国野生动物保护形势依然严峻。三、关于修改和完善《野保法》的几点思考

    在现实生活中，人们往往会听到一些令人匪夷所思的案例，如捕杀麻雀20只以上属情节严重，构成刑法上的犯罪行为 ，抓蛤蟆、打野兔、养鹦鹉也可能被判刑，但如使用非禁用工具猎捕蝙蝠的却可不受刑法规制，这与社会公众的普遍认识有相当距离，可见立法、司法实践与人民群众的认知期待相脱节。现实的需要呼吁立法机关积极作为，制定出完善且符合社会公众预期的动物保护法律法规，并做好相关法律之间的有效衔接，做到民有所呼、法有所应。

    笔者认为，可以从以下几个方面着手对《野保法》进行修改和完善：

    （一）扩大《野保法》的法益保护范围

    现行《野保法》的保护范围主要局限于珍贵、濒危动物和“三有动物”（有重要生态、科学、社会价值的动物），实践中主要通过国家林业部门出台的《国家重点保护野生动物名录》进行归类保护，但一些未进名录却有着保护价值的野生动物，事实上却被排除在《野保法》的法律框架外，这种做法与《野保法》总则中所规定的维护生物多样性和生态平衡，推进生态文明建设的保护理念背道而驰，属于典型的法律漏洞。

    建议在野生动物保护立法方面确立普遍、广泛的保护理念，对各类野生动物均实行普遍保护原则。具体来说，可以参考我国台湾地区的做法，将《野保法》所称野生动物的定义扩大为“系指一般状况下，应生存于栖息环境下之哺乳类、鸟类、爬虫类、两栖类、鱼类、昆虫及其他种类之动物” ，不再局限于珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物。同时，将野生动物划分为珍贵、濒危类和一般类，由国家组织科学评估后制定珍贵、濒危类野生动物名录，至少每三年评估一次，并根据评估情况对名录进行调整，而一般类野生动物无须制定名录。针对不同类型的野生动物，采取不同的保护措施，既做到了分类施策、宽严相济，同时也可以为危害珍贵、濒危类野生动物的行为设立更为严厉的行政、刑事惩罚措施，避免出现“一刀切”。

    （二）严格规定和落实《国家重点保护野生动物名录》（以下简称《名录》）的制定与调整

    虽然1988年出台的《野保法》中就已经规定国务院林业、渔业行政主管部门分别主管全国陆生、水生野生动物管理工作，也规定了由国务院野生动物行政主管部门负责《名录》的制作及其调整，但未对《名录》的修订时限作出规定。直至2018年10月《野保法》再次修订时才规定，国务院野生动物保护主管部门根据评估情况每五年对《名录》进行相应调整。

    实践中，《野保法》自1988年实施至今，该《名录》30年间唯一的变化仅是于2003年将“麝”从Ⅱ级保护动物调整为Ⅰ级保护动物 。然而，笔者查询到国家林业和草原局官方网站于2018年1月4日发布的“国家重点保护野生动物名录”栏目中，仍然将“麝”科（所有种）列为Ⅱ级保护动物 。可见，在《名录》的更新调整方面，相关行政机关的工作不仅没有落实到位，而且还可能为执法机关、司法机关开展野生动物执法和审判工作提供错误指引。《名录》已经严重滞后于部分物种种群的变化，比如一些新出现的濒危物种，如栗斑腹鹀、黄喉噪鹛等物种均未能被及时收录，这给保护工作的开展落实设置了困难。 鉴于此，建议《野保法》将《名录》更新调整的周期缩短为三年，强制要求主管部门根据资源变动情况和最新研究成果，及时更新和调整《名录》，确保野生动物保护工作有据可循。

    （三）为保护野生动物增设新的限制性规定

    建议《野保法》在充分考量人类对于野生动物可能施加的各类行为的基础上，补充制定新的限制性规定，对人类的不当行为加以规制。不仅包括对野生动物及其制品的食用、研究、买卖、交易、运输、携带、寄递、出口、进口、捕猎、培育等行为，同时还应该包括饲养、繁殖、持有、展示、陈列、骚扰、虐待、加工等行为，非经法律、行政法规的例外规定，任何组织和个人不得针对野生动物实施上述行为。

    在交易和食用行为方面，全国人大常委会通过的《决定》已经做出了较为严格的规定，明确规定“全面禁食国家保护的有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物以及其他陆生野生动物，包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物。全面禁止以食用为目的猎捕、交易、运输在野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物。” 《野保法》应当比照该《决定》的相关内容加以修改完善。

    （四）建立野生动物科学研究的审查备案制度

    现行《野保法》第四条确立了鼓励开展野生动物科学研究的理念，但科学研究也应当有限度，不能以过度牺牲、损害野生动物为代价来进行。

    因此，建议立法增设：确因科研需要对野生动物进行研究的，应当报主管机关批准或备案后进行，同时研究机构应定期将损害性结果、研究周期、损害数量、善后或人道处理方式等信息向主管机关报备，如遇有特殊情况，应当立即向主管机关上报相关信息，主管机关备案后应当依照《政府信息公开条例》的规定主动向社会公开，接受监督。

    另外，对于中（境）外合作开展的基于学术与教育目的而进行的野生动物研究工作，合作各单位应将其研究内容及成果定期提交主管机关备案，有效防止国（境）外研究机构转移其在本国（境）研究野生动物所面临的法律与生物安全风险，同时有利于节约利用我国宝贵的野生动物资源。四、结语

    “法者，治之端也”，推进野生动物保护，立法是最重要的逻辑起点之一，也是社会各界开展保护工作的基本依据和行为准则。积极完善野生动物保护立法，保护我国的生物多样性和生物安全仍然任重而道远，需要社会各界的共同努力！

    注释：

    刘春彦，杨健宇，陈慧系.现有野生动物保护法的不足及修改建议[EB/OL].自媒体平台“网易号”，网址：https：//3g.163.com/dy/article_cambrian/F6G1PVK70514R9P4.html？isF romOtherWeb=true.

    捕殺麻雀20只以上就犯法菏泽男子猎杀30只麻雀被刑拘[EB/OL].新浪网，http：//sd.sina.com.cn/news/2019-12-12/detail-iihnzahi6995424.shtml？cre=tianyi&mod=pcpager_n ews&loc=20&r=9&rfunc=100&tj=none&tr=9.

    杨立新.论动物法定人格之否定（下）兼论动物之法律“物格”[J].法学研究，2004（5）.

    原国家林业局令，已经过国务院批准调整，《国家重点保护野生动物名录》将麝从二级保护动物调整为一级保护动物，现将调整的种类予以公布，2003年2月24日印发。网址：http：//www.forestry.gov.cn//uploadfile/history/zrbh20071105454.htm.

    国家林业和草原局官方网站网址：http：//www.forestry.gov.cn/main/3954/content-106 3883.html.

    我国保护动物名录24年没更新，湿地保护落后40年[EB/OL].中国城市低碳经济网，2012年12月14日.

    2020年2月24日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过了《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》。

    参考文献：

    [1]孙强.我国野生动物保护发展对策建议研究[J].现代农业，2019（8）.

    [2]本刊编辑部.强化生物安全监管，对滥食野生动物陋习说“不”[J].环境保护，2020（5）.

    [3]周晋峰.维护“生命共同体”从严格保护野生动物开始[J].可持续发展经济导刊，2020（3）.

    [4]关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定[R].2020年2月24日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过.

    [5]王宏巍，高为.台湾地区动物保护立法对大陆地区的启示[J].野生动物学报，2020（1）.