论法律规制下的档案“销有据”特征
裴佳勇 刘东斌 吴雁平
摘? 要：本文通过对比分析新修订《档案法》与1987版、1996版《档案法》，发现档案销毁工作“销有据”特征的不变性，从销毁档案的鉴定观、依据观、程序观和计划观4个方面对法律规制下的档案“销有据”特征的具体内涵进行解读。
关键词：档案法;档案鉴定;档案销毁;销有据
Abstract： By comparing and analyzing the new Archives Law of 2020 edition with the 1987 and 1996 editions of Archives Law， this paper finds the invariance of the characteristics of 'destruction having basis ' in Archives destruction and interprets the specific connotation of the characteristics of 'Archives destruction having basis ' under legal regulation from four aspects： to identify， confidentiality， procedures and work plan.
Keywords： Archives law; Identification of archives; Destruction of archives; Archives destruction having basis
1 引言
本文是新修訂《档案法》的规制解读系列文章之一，旨在通过对《档案法》档案销毁相关法律条款的分析，阐明档案“销有据”的含义及具体内涵，为认识法律规制下的档案、档案工作和新《档案法》颁布后开展档案鉴定销毁工作提供借鉴。
2 “销有据”——世界各国档案法中共性条款
新修订《档案法》第二十一条鉴定与销毁的规定与1987版、1996版《档案法》有关条文基本一致，没有变化。
所谓档案“销有据”，就是对档案的销毁有各种依据的限制，必须依据法律及档案行政主管部门的相关规定来进行，不按照法律及相关规定销毁档案将承担相应的法律责任。
在联邦政府层面，美国《国家档案局档案管理法》第2905条关于非法移除、污损、篡改或销毁（行为）的规定，[1]明确了国家档案局对联邦机关销毁档案所负有的监督指导职责。《联邦机关档案管理法》明确联邦机关档案必须依据现有规定进行销毁，法律未规定的禁止销毁并在法律上确立了联邦机关负责人对本机构档案销毁工作的责任制。[2][3]2014年9月17日美国国会参众两院通过的《2014年联邦档案责任法案》对政府雇员非法销毁档案的进行行政处罚的规定。[4]《联邦档案馆藏与档案管理法规》也明确了相关规定[5]。
在州政府层面，《华盛顿州档案法》第020条规定“州档案工作者应当确保华盛顿州所有公共档案的维护与安全，禁止未授权转移或销毁”等。[6]加拿大《图书馆与档案馆法》第12条[7]、英国《1958年公共档案法》第6条[8]、苏格兰《2011公共档案法》第2部分[9]、澳大利亚《1983年档案馆法》第6条[10]、日本《公文书管理法》第二章第二节第五条[11]和第八条[12]等均有明确规定。此外，还有新加坡《国家图书馆管理局法》、[13][14]南非2001年新修订的《国家档案馆和档案法》[15]等。
综上，七国档案法律法规条款的具体表述各不相同，但均对销毁公共档案进行了严格的法律规定，均具有档案“销有据”特征。
3 我国法律规制下的档案“销有据”特有内涵
3.1 销毁档案，要科学鉴定。存毁鉴定，又称为期满鉴定。[16]近年来，在档案的形态由纸质档案逐渐向电子档案转变的背景下，学界对传统的销毁鉴定提出了质疑。相继提出鉴定工作不包括销毁[17]、鉴定和销毁应该被弱化[18]等观点，也有的提出了销毁鉴定应当强化[19][20][21]的观点。
笔者赞同应强化档案销毁鉴定而不是废除的观点。鉴定需销毁档案的依据分为三类：法律规定、部门规章及档案鉴定理论。
鉴定档案应依据相关规定。新修订《档案法》第十三条规定了应当纳入归档范围的材料清单，是销毁鉴定的根本法律依据;国家档案局于2002年、2006年、2013年相继颁布了《国家重大建设项目文件材料归档范围和保管期限表》《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》《企业文件材料归档范围和档案保管期限规定》，分别对国家重大建设项目、机关文件材料和企业文件材料的归档范围及保管期限进行了详细规定，是部门规章依据。
鉴定档案应依据档案鉴定理论。档案鉴定理论包括年龄鉴定论、行政官员决定论、职能鉴定论、文件双重价值鉴定论、利用决定论、社会分析与职能鉴定论、文献战略、宏观鉴定战略等。[22]
从我国档案鉴定工作的实际情况来看，采用档案双重价值鉴定法与宏观鉴定论相结合的方式较为合理。此外，在销毁鉴定时还需“遵循精炼与慎销相统一、保存价值与利用价值兼顾、社会效益与经济效益并重的原则”。[23]
3.2 销毁档案，要遵循依据。待销毁档案因机要性仍“严禁将应销毁的档案作其他用途，更不准出卖”。[24]必须将待销毁档案依法按照严格的销毁程序进行销毁。[25]对涉密档案的销毁应格外重视，严格按照涉密档案相关规定进行。[26][27]
3.3 销毁档案，要履行程序。档案销毁工作应遵循一套严格的程序和步骤，包括成立专门的馆藏档案鉴定工作小组、编制档案销毁清册[28]、选择档案销毁场所、监销等。销毁完成后，监销人应在销毁清册上注明“已销毁”字样并签字。
1987版《档案法》《档案馆工作通则》均有相关规定，但对鉴定的原则、方法、标准、依据及不进行鉴定销毁有何处置均无说明，导致实践工作的模糊与空白。
作为完善的法律规制下的档案“销有据”，严格的销毁档案的程序和办法是必不可少的。建议国家档案主管部门尽早尽快出台具体的具有可操作性的销毁档案的程序和办法，使法律规制下的档案“销有据”能够便于依据操作又能真正落到实处。
当前，档案销毁工作的开展情况不容乐观。存在待销未销保管成本高[29]、无利用价值的档案占比过半[30]、多半是缓期执行或根本不执行[31]、存在“鉴”而“不定”，说“销”而“不毁”[32]现象等，甚至出现只考虑丰富馆藏，不顾及销毁认识。[33][34][35]
因此，档案销毁工作应列入单位的年度工作计划和考核指标之中，有目的、有组织、有规章、有秩序、有节奏地定期进行。
4 结语
档案“销有据”特征在法律规制下的档案工作核心内涵是固有的、稳定的。即使在电子档案大量产生、档案管理模式朝向单轨制转型的当下，档案“销有据”特征依然对档案鉴定销毁工作具有重要的指导意义。
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[13]注：2013年3月28日，新加坡国家档案馆由国家文物局移交给国家图书馆管辖，国家档案馆馆长对国家图书馆管理局负责.
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（作者单位：裴佳勇，中国人民大学信息资源管理学院;刘东斌，濮阳市档案馆;吴雁平，开封市档案馆? ? 来稿日期：2020-08-18）
