破产管理人名册制度的弊端与对策
关键词 破产管理人 名册制度 存在不足 完善对策
作者简介：黄树巍，广西法顺律师事务所律师。
中图分类号：D922.29 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文献标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.252一、问题的提出
为保障法院指定管理人公正与效率， 减少盲目性和随意性，同时解决社会中介机构及人员过多而导致与破产案件数量不足的矛盾，《最高院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》（下称《管理人规定》）设置了管理人名册制度。该制度设置的初衷，在于明确破产管理人的范围，将案源进行稳定性、公平性的分配，从而保证破产管理人的服务质量，避免破产案件过度集中于个别中介机构现象的发生。将社会中介机构及人员相互之间的竞争提前， 从申请编人名册的机构及人员中择优分别形成机构管理人名册和个人管理人名册。但从司法实践的情况来看，破产管理人名册制度在准入机制和退出机制上存在一些问题，阻碍了该制度应有的积极作用的充分发挥，进而有必要通过深入的研究，化解这一矛盾。二、破产管理人名册制度存在的弊端
破产管理人名册制度存在的一些问题，阻碍了破产管理人制度积极作用的充分发挥。对此，通过问题看本质，以切实可行的措施化解现实阻碍，将提升破产管理人制度的成效。
（一）管理人名册固定化限制形成管理人竞争机制
管理人名册设立的初衷是为了保障破产管理工作的专业化，但是固定名册制的“硬伤”也无法忽视。一是有能力、经验的社会机构或个人（如一般破产企业内部专业能力较强的、熟悉企业情况的个人），由于不具备准入资格，或者不熟悉准入申报机制等原因从而错失从业机会，最终出现行业“28定律”，强者恒强，弱者更弱的恶性循环。对此，有必要通过制度的合理规划设计，将优先的破产管理中介服务资源进行优化配置，通过有序的竞争模式和选任规则，促进破产管理人整体服务水平的上升，最终的结果将积极作用于市场经济的建设与发展。二是已进入管理人名册的社会机构及个人，在没有退出压力，只要在名册内就有被随机获得案源的情况下，容易怠于提升管理专业能力。[1]管理人名册固化容易缺失“鲇鱼效应”，不利于管理人提升执业水平、建立管理人竞争机制。退出机制的设立，旨在激励服务质量较差的破产管理服务机构，让具备条件的破产管理人能够较为均衡的参与到实际的破产管理事务中来，形成良好循环秩序的破产管理服务氛围。
（二）破产管理人名册准入标准主观性过大
《管理人规定》第十条规定名册编制管理人名册考核人员为“人民法院组成不少于七人的专门评审委员会”，考核标准为“本辖区社会中介机构以及社会中介机构中个人的实际情况，结合其执业业绩、能力、专业水准、社会中介机构的规模、办理企业破产案件的经验等因素”。纵观上述条款规定发现，管理人入册的考核标准由法院主导设定存在较大主观性。目前，全国各地法院的管理人选任标准各行一套，缺乏全国性的统一选任标准。加之，申报管理人名册受地域资格限制，同个地区内能够经办破产类案件的机构及个人数量不多的现状，会放大准入标准主观性过大的问题，更甚者会引发司法腐败的隐患。通过破产管理人名册制度的优化，一方面是要根据司法实践情况，改善名册制度存在的设计问题，在秉承公平正义的基础之上，使得名册制度与市场需求相契合;另一方面，通过名册制度的优化设计，降低人为因素的干预，让法官回归破产管理监管的主体地位。
（三）以随机选取为原则从管理人名册中确定个案管理人的模式无法满足实际需求
根据《管理人规定》规定，个案中选取管理人的模式以随机为原则，以直接指定、竞争、推荐方式为例外。随机方式虽然保证选取过程的公平公开，但未能充分考虑破产案件本身的难易、复杂程度。特别是遇到会引起民生稳定问题、社会舆论影响特别大的有些案件，各种债权债务关系复杂、各方势力博弈激烈，处理不当容易引起地方经济震荡。此时，若随机方式选定了缺乏能力的管理人，或选中的破产管理人可能因案件性质与管理人能力不匹配、管理人业务素质较低无法胜任破产管理工作，最终影响破产案件推进。随机模式作为破产管理人选任的首要方式，主要是基于公平的因素，從程序上确保实体的正义。随着我国产业结构调整程度的不断深入，会有越来越多的与市场需求相脱节的企业进入到破产程序当中，这是与市场规律相符合的。需要注意的是，随机选取模式虽然在一定程度上确保了破产管理人选任的公平性，但难以确保每一起破产管理案件都能得以适当的解决。这里所说的适当，主要是指破产案件与破产管理人的服务水平处于适配的情况。对此，有必要通过规则的有益转变，更好地保障破产管理案件得以妥善解决。三、 破产管理人名册制度的完善措施
基于上述种种理由，改革呼吁者认为，现有的破产管理人制度已经阻碍了破产法的实施，阻碍了破产事业的发展壮大，甚至要求彻底废除管理人名册制度，实现充分的市场化竞争。但是，从现有的破产立法、司法解释来看，破产管理人制度的上述不足并非没有救济和改良的途径，其严重性尚未达到不得不让刚刚起步的破产市场和初步培育的管理人队伍“重新洗牌”的地步。[2]笔者认为，纵观现有的破产管理人制度，在十年前破产法施行之初，它具有一定的前瞻性，在十年后的今天，它仍然具有逻辑自洽性，虽有问题，但瑕不掩瑜。
（一）关于固定名册制度的救济
首先，《指定管理人规定》确定的管理人名册制度并非改革呼吁者所称的“固定”名册制度。目前的制度中已经包含了破产管理人的分批次确定机制、适时调整机制以及惩罚退出机制，在制度设置上具有内容上的完整性。从我们了解到的情况来看，虽然现实中确有法院多年来未对管理人名册予以调整，但此为具体实施中的问题而非制度本身的问题，而且纵观全局，但凡多年未对管理人名册进行调整的地区，往往也是经济发展和活跃程度相对滞后、破产案件数量相对较少、破产管理人队伍尚未充分培育、破产本身尚未市场化的地区，反之，其他各地法院为了适应破产法实施的需要和破产案件数量增长的需求，已在管理人名册流动性方面展开积极探索和实践。
其次，《指定管理人規定》第十一条规定了公示、异议、审查救济程序，这在法律上为利害关系人通过合法途径对入库机构提出异议提供了依据。而已入库的中介机构（至少大部分）在入库后的若干年内，在破产管理人实战经验方面领先于未入册的中介机构，这几乎是毋庸置疑的。虽然名册内外的中介机构可能确实在破产业务能力方面出现分化和变数，但也并非成为影响到破产法实施的大概率事件，充其量只是影响到某些未入库机构进入破产市场的主要因素之一。
（二）准入和选任标准的救济
首先，这是标准本身的问题而不是准入和选任的问题。第一，无论司法准入还是行政许可，都存在标准问题，并非把人民法院编制管理人名册的权力交给司法行政机关后，这一问题就自动解决了。第二，即便行政许可能够完美解决准入的问题，但是个案指定管理人时，仍然存在选任标准的问题，特别是以竞争方式选任时。因此，准入和选任的标准不尽科学并非取消准入和选任的理由，否则无异于因噎废食。当然，破产管理人市场准入究竟应采取司法准入还是行政许可，不在本文讨论之列。其次，标准本身能够起到优胜劣汰的作用，在如何优中选优方面，可以根据实践进一步完善。在破产审判经验较为丰富的法院，重新编制管理人名册时或者个案指定管理人时，均有不同形式的探索、修正，这本身亦符合司法活动的规律。
（三）关于随机选任原则的救济
某些改革呼吁者称，随机选任原则未考虑破产案件本身的难易程度，可能导致案件与管理人能力不匹配、甚至管理人不能完全胜任工作的情况。首先，必须明确的是，在立法本意上，设置以随机选任为原则有一个基本前提，即随机选任适用的案件类型并非重大、复杂案件或者债务人为特殊主体的案件，换言之，随机选任管理人的案件是小微的、简易的或者普通的，并不存在未考虑破产案件本身难易程度的问题。在上述大前提之下，对于小微、简易、普通案件适用随机选任原则，从法律层面讲，是公平公正的，从经济层面讲，是最符合效率原则的。其次，鉴于社会经济活动的复杂性，进入破产程序的债务人主体日益多元化，确实越来越难以对破产案件用一刀切的方式划分难、易，加之重整程序的大量适用，对管理人综合能力的要求也的确越来越高。因此，部分破产审判经验丰富的法院已经开始实施破产管理人分级管理制度，不同级别的管理人对应不同级别的破产案件，有效解决了随机选任带来的人、案不匹配的问题。在运行过程中，对破产案件制定更为科学的分类甄别标准以及对管理人制定更为科学的定级审核标准，是当前司法实践中应当不断探索和优化的问题。四、结语
破产管理人名册制度存在的一些问题，阻碍了破产管理人制度积极作用的充分发挥。如破产管理人名册制度中存在着准入门槛过高，退出机制形式化的现实问题。对此，在查阅相关文献的基础上我们认为：其一，建议优化破产管理人名册制度中的入库条件，将入库的门槛降低至破产管理机构的常规性规定，减少机构规模、服务年限的设置。其二，建议激活破产管理人名册制度中的退出机制，即充分利用破产管理服务的评估机制，让评估结果较差的机构暂时地退出破产管理人名册，实现破产管理服务市场的有序竞争。其三，优化破产管理人的选任原则。即根据破产管理案件的难易程度和破产管理机构的级别进行匹配，既能够避免“杀鸡用牛刀”局面的频繁出现，也能够减少“小牛拉大车”情况的上演。通过上述的完善措施，最终促进破产管理人制度的优化升级，有益提升破产管理服务行业整体水平的上升，更好地服务于我国市场经济的需求，保障市场环境的健康有序。
参考文献：
[1]刘沂江.论破产管理人的角色定位——以破产重整制度切入点[J].贵州大学学报（社会科学版），2013（5）：124.
[2]齐明.重整期间公司控制权二元模式探究——兼论我国破产管理人制度的不足与完善[J].求是学刊，2010（5）：98.
