开拓与展望：新修订《档案法》对档案事业发展的影响
马双双 常大伟
整理者按：2020年6月，第十三届全国人大常委会第十九次会议审议通过新修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称新修订《档案法》），是档案工作适应国家治理现代化要求和走向依法治理、走向开放、走向现代化的重要标志，为新时代档案事业发展转型提供了坚强的法治保障。新修订《档案法》对档案信息化建设、档案监督检查、档案封闭期缩短、档案利用权利保障、档案工作责任制建立、档案开放利用等提出了新的要求，将会对相关档案工作产生新的影响。基于此，本文组织图书、情报、档案学界青年学者就新修订《档案法》对档案事业发展产生的影响展开讨论，以期对档案学界和业界有所启示。
赵 跃，杨 鑫（四川大学公共管理学院）：数字转型的当下，档案事业发展当中的诸多不确定性因素，使档案事业的可持续发展面临诸多风险。例如，高校档案教育中，档案学专业面临被撤销或整合的风险;档案工作中，企业档案部门面临进一步边缘化的风险。新修订《档案法》的颁布，对于消减这些风险，推动档案事业的可持续发展提供了法制保障。
针对档案事业的组织管理，新修订《档案法》明确了档案事业的政治定位，扩大了档案事业的对象。在档案工作属性方面，新修订《档案法》明确指出“坚持中国共产党对档案工作的领导”，首次将党对档案工作的领导以行业最高法的形式确定下来，将党的领导落实到档案工作全过程当中，体现了机构改革后充分发挥党管档案工作的体制优势，确保档案工作上下贯通、执行有力，从法治层面保证了档案事业沿着正确的方向前进。在档案工作对象方面，新修订《档案法》对档案的界定，将产生档案的活动范围由“经济、政治、文化、社会活动”修改为“经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外事、科技活动”。档案事业服务于社会主义事业，其对象的扩展是必然的，这一定程度上体现了巩固发展档案事业的必要性。
针对档案机构的法定职责，新修订《档案法》根据地方机构改革的实际情况，对档案机构进行了重新定位，规定“各级各类档案馆是集中管理档案的文化事业机构”，同时将原法中的“档案行政管理部门”统一修改为“档案主管部门”，既明确了国家和地方各级档案主管部门的行政管理职责，又有效适应地方机构改革的实际情况，有助于将党管档案工作的体制优势发挥出来。新修订《档案法》继续巩固“统一领导，分级管理”的原则，强调国家和地方各级档案主管部门对所管范围内的档案工作实行监督和指导。在这一原则下，新修订《档案法》要求中央国家机关根据档案管理需要，在职责范围内指导本系统的档案业务工作，有效兼顾各行业档案工作的特殊性，体现档案管理的科学化、专业化。新形势下档案机构职责的明确，实质是理顺档案工作体制机制，为全国档案工作开展聚集新优势，促进档案事业可持续发展。
针对档案人才队伍建设，新修订《档案法》增写“国家加强档案工作人才培养和队伍建设，提高档案工作人员业务素质”，彰显对档案教育与人才培养的重视，为档案教育与人才培养指明方向。当然，新修订《档案法》也强调提高职业道德，“档案工作人员应当忠于职守，遵纪守法”;提升工作技能，“具备相应的专业知识与技能”，帮助解决档案从业人员素质参差不齐问题;提高档案工作人员待遇，明确“档案专业人员可以按照国家有关规定评定专业技术职称”，从经济地位与社会地位方面增加档案人员的获得感，激发其积极性。
张 帆（南京大学信息管理学院）：相较2016年版的《档案法》而言，新修订《档案法》扩充了两个章节，法条也近乎增加了一倍，这样的修订幅度也就决定了从不同视角出发会对新修订《档案法》有着不同的解读。结合我的研究兴趣，我想从档案治理现代化的角度，谈谈新修订《档案法》对档案事业发展的影响。
新修订《档案法》的颁布施行对于推进档案治理现代化，促进档案事业转型发展具有重要意义。一方面，新修订《档案法》对构建国家档案治理体系起到了发端性作用。根据习近平总书记对国家治理体系的界定，档案治理体系的概念可明确为围绕全社会范畴档案事业形成的制度体系，新修订《档案法》不仅完善了档案工作的管理体制、明确了档案主管部门和档案馆的职责，也提出了要建立档案宣传教育、国际合作、社会参与、职称评定、工作责任等十数项档案工作制度，进而健全档案制度体系。另一方面，新修订《档案法》在修订过程中展现出审慎的修订态度，将现实中的档案问题内化为法律规范的制度形成和学习能力，以及与时俱进的创新能力等制度建设能力和改革创新能力，都代表着我国的档案治理能力建设已然迈出一大步。
新修订《档案法》对于档案事业的规范发展具有重要意义，特别是在推动档案开放利用、提高档案服务质量等“共享”层面回应了社会关切，但是也应该发现，新修订《档案法》离国家治理和档案治理要求的“共建共治共享”还有一定的差距。一方面，新修订《档案法》明确了公私档案资源的界限，也对部分非国有的档案资源的地位进行了明确，但非国有企业、社会服务机构等单位和个人形成的且非保密不具有所谓社会价值档案资源的地位、价值、管理规范等还有待明确，而在治理所强调的“多元”语境中，多元主体所形成的多元档案资源均有其存在价值和开发价值，而当下的规范现状仍有差距。另一方面，档案治理强调多元治理主体参与档案事务，新修订《档案法》强调了党的领导地位，明确了主管部门和档案馆的具體职责，也号召社会力量参与治理，但是市场主体、社会组织和个人等治理主体有着不同的社会角色，其参与能力和方式也各有不同，这一方面的具体规定还有待进一步完善。这些不足也是在今后档案事业发展中需要关注和回应的重要问题。
李贞贞（湖北大学历史文化学院）：新修订《档案法》中明确了电子档案的地位和作用，适应了档案形成部门和档案管理机构数字转型的实践要求。随着信息技术发展，传统载体档案数字化和电子文件快速发展，档案工作逐渐转向数字管理，需要进一步加强档案信息化建设，特别是明确电子档案的地位和作用。这是因为，档案信息化建设本质上是以电子文件管理模式取代传统的纸质文件档案管理模式，从电子文件产生开始就进行全程管理，工作内容涵盖文件形成、捕获、归档、移交、永久保存的整个文件生命周期。此外，该法律的出台有助于消除档案部门信息孤岛现象。新修订《档案法》明确指出，有条件的档案馆应当建设数字档案馆，国家推动档案数字资源跨区域、跨部门共享利用。目前，各档案部门之间存在信息壁垒问题，利用政务云平台开展档案信息化建设，可以打通部门之间的信息壁垒，促进档案部门与其他部门之间的互联互通，逐步实现由政务信息互通到业务数据互通再到档案数据互通，最终实现各类电子文件在线归档、移交和利用。
在新修订《档案法》的引导下，推动档案信息化建设，可从完善档案信息资源共建共享的相关政策、建立并统一档案信息资源共建共享的相关标准体系、建设统一的档案信息共享平台和档案信息服务系统、完善档案安全机制等方面着手。
完善档案信息资源共建共享的相关政策。建议国家和各省专门出台针对新一代信息技术下档案信息化建设的支持政策，围绕档案部门信息共享、技术支撑、标准体系等方面，做好档案信息化建设的制度安排和顶层设计。
统一档案信息资源共建共享的相关标准体系。各级档案信息资源数据库标准不统一，导致共享时各系统的数据难以协调。建立档案信息资源共建共享的标准，统一政府各职能部门和档案部门的数据编码、处理、共享和交换标准。
建立档案信息共享平台和档案信息服务系统。基于政务云构建统一的档案信息共享交换平台和档案信息服务系统，盘活档案信息资源，推动档案平台资源整合和多方利用，逐步推进各级档案部门信息共享平台对接，支撑档案信息资源跨部门、跨层级、跨区域互通和协同共享。
完善档案信息安全保障机制。档案信息化建设要求改善档案保管条件，确保档案信息安全。档案信息化建设是以档案信息资源建设为核心，以档案信息安全为保障的系统性工程。特别是新一代信息技术给档案事业带来便利和机遇的同时，也产生了一定的信息安全风险。档案信息化建设要求档案信息安全与实体安全并重，顺利推动档案信息化建设。
李子林（中国人民大学信息资源管理学院）：较之前的版本，新修订《档案法》有几点突出的“新内容”，具体如下：
一是重视档案科学研究，推动档案行业业态创新。新修订《档案法》第一章新增第六条“国家鼓励和支持档案科学研究和技术创新，促进科技成果在档案收集、整理、保护、利用等方面的转化和应用，推动档案科技进步”。这便要求档案业务圈、学术界进一步加强合作，及时将档案学术成果转化为业务动力。一方面，各高校档案科研人员应积极探索大数据、人工智能、区块链等新技术在档案业务活动中应用的可行性，优化档案业务工具，创新档案管理模式;另一方面，各省市档案局、馆可与高校合作开展档案科技研究项目，推动数字档案馆、数字档案记忆、数字档案资源长期保存等方面的理论与实践探索。
二是服务国家治理大局，进一步扩大归档范围。新修订《档案法》第三章新增第十三条“直接形成的对国家和社会具有保存价值的下列材料应当纳入归档范围：（一）反映机关、团体组织沿革和主要职能活动的;……（三）反映基层群众性自治组织城乡社区治理、服务活动的;（四）反映历史上各时期国家治理活动……”。对记录我国基层治理、国家治理活动的文件材料进行妥善归档和有效管理，将进一步规范我国治理活动，为优化国家治理体系，提升国家治理能力提供坚实的信息基础，有档可依，有据可考。
三是推动档案服务社会化，实现资源优化配置。新修订《档案法》第三章新增第二十四条“档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织委托档案整理、寄存、开发利用和数字化等服务的，应该与符合条件的档案服务企业签订委托协议，约定服务的范围、质量和技术标准等内容，并对受托方进行监督”。该条款的增加意味着我国档案服务社会化将更进一步，档案管理方得以“松绑”，可根据自身业务能力、基础设施、技术应用的现实情况，自主向社会上的档案服务商订制、购买所需的档案服务。在合法、合规、安全、保密的前提下，实现档案服务资源的优化配置，促进档案服务市场活力发展。
四是健全突发事件档案工作机制，提升档案业务应对能力。新修订《档案法》第三章新增第二十六条“国家档案主管部门应当建立健全突发事件应对活动相关档案收集、整理、保护、利用工作机制……为突发事件应对活动提供文献参考和决策支持”。公共卫生安全、社会重大事故、国际冲突等突发事件频发对档案工作提出新要求，当前的档案工作在应对突发事件方面的能力有待改善。围绕突发事件展开的档案收集、整理、保护和利用业务需要进一步制度化、规范化、常态化，确保在突发事件的全过程中档案不缺席，档案工作不缺位。
常大伟（郑州大学信息管理学院）：坚持以人为本，保障公民权利，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，是中国特色社会主义法律体系建设的重要遵循。随着《中华人民共和国民法典》的审议通过，规范公权与保障私权的理念也融入到档案立法实践之中。例如，新修订《档案法》第五条规定“一切国家机关、武装力量、政党、团体、企业事业单位和公民都有保护档案的义务，享有依法利用档案的权利”。相较于原档案法只强调档案保护义务而忽视档案利用权利的做法，新修订《档案法》坚持权利义务相统一的原则，将保护档案的义务和利用档案的权利置于同等重要地位。为了贯彻落实新修订《档案法》，保障公民的档案利用权利，要求档案形成单位、档案业务管理机构、档案利用者、档案主管部门等涉档主体，以增强档案服务供给能力和服务获取能力为目标，围绕档案的形成、收集、整理、鉴定、开放利用以及监督检查，履行好责任、行使好权利。具体来讲，档案形成单位应按照文件材料的归档要求，做好文件材料的收集和归档工作，夯实档案利用权利实现的资源基础;档案业务管理部门应在现有的制度框架内积极推进档案开放利用，为档案利用创造条件、提供便利;档案利用者应提高档案权利意识和档案利用能力，积极获取档案资源满足自身利用需求;档案主管部门应认真履行监督管理责任，加强对档案利用服务工作的监督检查，完善档案利用权利维护的救济机制，推进档案利用权利的实现。
吕文婷（南京大学信息管理学院）：新修订《档案法》出台之前，我国国家层面并未形成有关档案服务企业的行业法律法规体系，一旦在业务外包过程中出现档案信息泄露或档案损毁等问题，由于缺乏有力的法律保障，难以做到有法可依、有法必依。
新修订《档案法》首次对档案服务企业管控做出了法律层面的规定。其中第二十四条指出，档案机构委托档案业务服务的，“应当与符合条件的档案服务企业签订委托协议，约定服务的范围、质量和技术标准等内容，并对受托方进行监督。受托方应当建立档案服务管理制度，遵守有关安全保密规定，确保档案的安全”，此条款指明了档案机构与档案服务企业之间的监督与服务关系，以法的形式规定了档案服务企业作为受托方应履行的义务。另外，第四十九条指出，若档案服务企业出现违法行为，应“由县级以上档案主管部门给予警告，并处二万元以上二十万元以下的罚款”，相对于第二十四条指出的义务，此条款规定了档案服务企业失责时应承担的法律责任，为档案机构使用第三方服务可能承担的风险提供了法律保障。新修订《档案法》对档案服务企业的相关规定不仅规范了档案业务外包活动中各方的义务与责任，也将有利于充分吸纳和利用档案服务社会资源，进一步促进我国档案事业发展的多元力量参与。在新修订《档案法》的宏观指引下，应逐步健全自上而下的档案服务业法律法规体系，形成更具针对性的制度規范和行业标准，为档案服务企业的长足发展营造良好的内外部环境，从而推动档案事业的整体稳步发展。
任琼辉（中国人民大学信息资源管理学院）：《档案法》自1987年颁布以来，为我国档案事业法治化建设起到了重要法律保障。然而长期以来由于我国档案管理体制机制的原因，社会力量未能在档案馆事业发展过程中发挥应有的作用。各级综合档案馆作为财政全额拨款事业单位，其开展各类活动都需要政府资金支持，而政府财政的支持程度与当地的经济发展水平密切相关。同时财政拨款是相对有限的，这也在某种程度上限制了档案事业的发展。同样地，面对海量的档案资源，单靠档案馆有限的人力是无法完成档案资源的高效开发，而引入社会力量的参与也必将大大提高开发的效率，便于社会各方面的利用。
值得指出的是，新修订《档案法》首次以法的形式明确规定“国家鼓励社会力量参与和支持档案事业的发展。对在档案收集、整理、保护、利用等方面做出突出贡献的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰、奖励。”引入社会力量参与和支持档案事业发展，是新时期坚定党对档案的工作领导，提高依法治档，实现档案治理社会化的重要举措，更是实现档案事业大力发展服务国家、社会路径。新修订《档案法》的颁布实施，已经为未来一个时期档案事业的发展指明了方向，而鼓励社会力量参与和支持具体工作的落实还需要相关单位继续制定配套的法规、政策，更需要地方各级综合档案馆积极探索尝试。相信在社会力量参与和支持下，作为文化事业机构的各级综合档案馆将迎来新的发展机遇。
（作者单位：马双双，常大伟，郑州大学信息管理学院;其他作者，略 来稿日期：2020-10-20）
