我国城市社区管理体制研究
马紫玉
[摘要]近20年来，随着全球化进程向纵深发展，“治理”模式在全球得以广泛应用与扩展。其中，社区治理作为一种新型的城市治理模式被广为实践。出现了“上海模式”、“江汉模式”、“铜陵模式”等等。本文以治理理论为支撑，从我国城市社区综合体制改革的典型模式出发，分析我国城市社区综合体制改革存在的问题，并提出相关对策。
[关键词]治理;城市社区;模式
引言
社区治理的组织体系和运行机制构成了城市社区治理体制改革模式，只有构建与城市社会发展相适应的社区治理模式，社区才能健康地发展。改革开放以后，我国经济不断发展，城市人口不断增加，城市化水平不断提高，社会结构也发生了变化。因而城市社区在原有的管理体制下也出现了一些问题，这就要求有关部门根据当前的实际情况，探索适合城市社区发展的管理体制，促进城市社区的健康发展。
一、几个相关概念
（1）治理
治理理论兴起于20世纪90年代前后的西方国家，现已发展成熟。治理理论认为各国政府并不完全垄断一切合法权力，政府之外还有一些其他机构和单位负责维持秩序，参与经济和社会调节。[1]全球治理委员会对治理下的定义是：治理是通过联合行动的方式调节冲突的持续过程，是各种公共的和私人的机构用以处理公共事务的各种方式的总和。我国学者俞可平对治理下了这样的定义：“治理是官方的或民间的公共管理组织运用公共权威在一个既定的范围内维持秩序，满足公众需要的过程。[2]
（2）城市社区治理
随着中国城市化进程的不断加快，人们对于城市社区的建设与治理也十分重视。城市社区可谓是城市的基层组织，为城市的发展和建设提供有力的保障。究竟什么是城市社区？各界学者都有不同的理解。（所谓城市社区治理就是指在城市社区范围内政府、社区组织、社区单位、非营利性组织、社区成员共同管理社区公共事务的活动。[3]它有以下几个方面的特征：①城市社区治理主体的多元化。②权力具有多元化。③方式具有多样化。④治理呈现网络化。
（3）社区管理体制
改革开放以来，我国政治经济体制改革的不断深入，作为战略性问题的社区管理体制改革也成为中国社会发展中的一个问题。所谓社区管理体制，它是以社区管理基本内容为基础，由组织结构、职能权限、工作方法相互整合而形成的具有综合性、系统性的管理制度。十八届四中全会着重强调了依法治国，将国家的各项事务在法律的规范下执行实施。
二、我国城市社区管理典型模式
自20世纪90年代中后期，我国民政部门通过在全国设立26个“全国社区建设实验区”的方式，来推进社区管理体制的改革。各个实验区在结合自己城市和社区实际的基础上，进行了相应的探索，取得了一定的成效，形成了各具特色的管理模式。其中，较为典型的是“上海模式”、“江汉模式”、“铜陵模式”等。
（1）上海模式
上海模式通过政府主导的方式，强化扩大街道办事处的职能，是区政府、街道办事处、居民委员会共同管理社区的模式。上海模式将社区定位于街道并与“两级政府、三级管理、四级网络”[4]相结合，形成上海模式的社区管理体制。上海模式分离市、区两级政府的一部分职能转向街道层面，构成由“市政委员会、社区发展委员会、社区治安综合治理委员会、财经委员会和一个办公室组成的”[5]四委一办“格局。
（2）江汉模式
江汉模式体现的是政府和社区共商共治模式，将基层党组织、政府、社区自治组织等管理主体相结合共同管理社区各项事宜。江汉区通过创新制度，将街道与社区的各个部门重新做了界定，明确了街道与社区的关系是“指导与协作、服务与监督”。要求政府职能部门面向社区，真正实现“五个下移”，即人员下移、工作重心下移、经费下移、服务下移、监督下移。江汉区为了对其单位和个人进行有效地管理，还建立考核监督机制。
（3）铜陵模式
铜陵模式实现了“一个核心三个体系”的社区组织架构，为政府行政管理与社区居民自治的有机衔接和良性互动提供了有力的保障。铜陵模式归结起来即“一个减少、两个实现、三个完善、四个强化”。具体的是铜陵市铜管山区撤销了街道，成立了大社区，减少社区管理的层级，通过完善社区公共服务体系、社区市场化服务体系和社区义务服务体系的方式，强化党的核心功能、居民自治功能、社会管理功能和居委会监督功能。[6]
三、城市社区管理存在的问题
通过上述对我国城市基层综合体制改革三种典型模式改革情况进行的分析，可以看出这三种典型模式都取得了一定的成效，对整合社区资源和力量共建社区作出了贡献。但就三种模式总体来看，都存在着政府的影子，虽然说政府放了权，但仍然干预着社区的管理工作。主要问题表现在：
（1）社区自治不明显
就我国城市社区体制改革来说，改的就是让社区管理本社区的各项事宜，不受政府的干涉。但是就上面对我国城市社区三种典型模式的具体操作来看，虽然政府都有相应的放权，将原来的一些权力下放给社区，但是就整体来看，政府仍然干预着社区各个方面的管理工作，有的是政府主导的社区管理体制，有的是政府和社区交叉管理的方式。这些都体现了政府并不是完全的放权，社区根本不是真正的自治。
（2）社区管理的法制不健全
自1954年12月31日全国常委会通过的《城市街道办事处组织条例》后，50年都未改变，严重与实际脱节，阻碍了其功能的发挥。同样，1990年颁发的《居民委员会组织法》也无法完全适应社会发展的需要，在实践过程中可能已经超出了法律规定的范围，与当前社区治理的要求也存在着很大的差距。对于一些新兴的组织，如：业主大会、业主委员会、物业管理组织、居委会等等之间，也都缺乏法律上的规范。一定程度上影响了社区管理机制的形成。
（3）社区工作人员队伍建设不完备
社区工作复杂多样，涉及层面非常之广，需要社区工作人员具备丰富的专业知识和良好的综合素质对社区进行管理。就目前来看，我国社区的工作人员的文化程度普遍较低，学历基本都是大专及其以下，在岗位上工作基本是凭借着自己的兴趣还有对岗位的热情，对专门社区管理方面知识的认识学习少之又少，很难承担社区重任。
（4）社区居民参与性不高
居民是否积极参与社区活动，对社区民主程度、法律健全水平以及管理效率都有一定的影响。就目前我国绝大多数社区来说，居民对社区参与的积极性相当薄弱，当考虑到切身利益，很多居民就往往放弃了社区参与。同时，就参与的人员来看，一般社区参与的以离退休老年人居多，还有少部分学生自发的组织参与社区活动，中青年忙于自己的事情，参与社区各项事务就相对较少，甚至出现“零参与”现象。
四、完善社区管理路径选择
虽然我国一些城市对社区综合体制进行了改革，但是在社区自治、社区法制、社区工作人员队伍、社区居民参与性方面仍然存在着一些问题，针对以上出现的问题，提出以下几点建议：
（1）增强社区自治能力
在城市社区综合体制改革中，政府的干预阻碍了社区自治能力的增强和提高。为了增强社区的自治能力，首要的措施就是加强政府放权的力度，支持权力下放给社区，使得社区自己管理本社区的各项事宜，让政府真正放手。在社区管理中，政府就应该是“导航者”而不是“掌舵人”，是指引者而不是指挥者和操纵者的角色。政府在社区管理方面需要指引社区朝着更好的方面发展，而不是指挥着、操纵着社区的前进方向。具体的措施，可以让社区自行设置管理条例，自主地采取措施管理社区各项事宜。只有这样，社区才能增强自己的自治能力，真正地实现社区自治，成为社区管理的“主人”。
（2）健全社区管理的法制化
城市社区管理中，相关的法律、法规以及条例相对较少，没有一套系统的、具有时效性的法律规范着社区各方面的发展。这就可能造成社区管理混乱，没有相应的约束，可能会对社区管理造成困扰，阻碍社区的进步。就这一现象，有关部门应该就目前我国社区发展的现状和社区的实际情况，在原来的有关社区管理法律、法规、条例的基础上进行改革，或者制定一套新的法律规范文件，比如，制定出规范人员编制方面的法律法规，还有完善《居民委员会组织法》，对其结构、功能、范围进行调整，找出适应当前社会治理的方法。
（3）完备社区工作人员的队伍建设
社区工作纷繁复杂，需要专业的社区管理人员和较高综合素质的工作人员对社区进行管理。而就我国而言，社区工作人员恰恰是那些没有专业知识和综合素质较低的人员构成，社区工作人员的定员和编制相对较少。这都给社区管理带来了挑战。为了完备社区工作人员队伍的建设，促进社区有效发展，就需要加强培养更多专业社区管理人员，提高社区工作人员的综合素质。
（4）提高社区居民的参与性
社区开展各项事务时，居民常常考虑到自己的切身利益，考虑到是否能给自己带来利益，在种种原因的驱使下，就会导致很少有人参加社区组织的各项事务。居民不能积极的参与到社区的各项事务中来，会影响社区居民的凝聚力，社区的和谐化，这时提高社区居民对社区事务的参与性显得至关重要。提高社区居民参与活动的积极性，对于社区工作人员来说，就需要积极主动地与社区居民进行交流，时常询问社区居民有无困难，为一些真正困难的居民提供帮助，增强居民的归属感。
[注释]
[1]聂平平.治理理论的语义阐释及其话语分析[J].江西社会科学，2004（7）.
[2]何水.协同治理及其在中国的实现——基于社会资本理论的分析[J].西南大学学报（社会科学版），2008（3）.
[3]http：//zhidao.baidu.com/question/347801404.html.
[4]赵勇.城区政府构建“整体性政府”的路径选择——以上海市X区为例的分析[J].上海行政学院学报，2011（1）.
[5]何海兵.社区制的理论、实践与思考[J].华东理工大学学报（社会科学版），2003（2）.
[6]http：//oa.ahxf.gov.cn/xxg/Skin/Skin9/Content.asp？WebID=103&Class_ID=910&LCLass_ID=3558&ID=1131269.
