| 标题 | 生态安全约束下耕地潜在转换及其对粮食生产的影响 |
| 范文 | 赵爱栋 彭冲 许实 曾薇 马贤磊 摘要 随着生态安全日益受到关注，耕地利用面临的生态安全约束也日趋加重，对耕地资源的稳定利用及生产能力构成了潜在威胁，因此，研究生态安全约束下耕地稳定性及其对粮食生产的影响具有重要意义。本文以东北地区为例，从多源生态安全约束成因出发在分析了地区生态安全约束下“不稳定”耕地规模及空间分布的基础上，通过设计基于生态安全约束强度的“不稳定”耕地后续用途转换多情景模拟方法，系统评估了生态安全情景、综合权衡情景和粮食安全情景下“不稳定”耕地潜在用途转换对地区粮食生产能力的影响。研究发现：①生态安全约束下，东北地区存在427.51万hm2“不稳定”耕地，林区过度开垦是地区“不稳定”耕地形成的最主要因素，46.26%“不稳定”耕地继续耕种会影响生态环境或者经过工程改造后也难以保证稳定收获。②三种情境下，东北地区“不稳定”耕地潜在转换量分别为427.51万hm2、387.97万hm2和395.39万hm2，分别占地区耕地总量的13.79%、12.52%和1.28%，耕地转换用途主要集中于退耕还林、还草等。③三种情景下，“不稳定”耕地潜在用途转换将导致地区粮食生产能力分别下降12.62%、11.73%和6.90%，减少量相当于2010—2015年全国年均新增粮食总产量。总体来看，生态安全约束下东北地区耕地资源稳定性对地区粮食生产能力已造成潜在威胁，因此，东北地区需要统筹好“耕地保护”、“生态红线”与“粮食安全”三者之间的关系，加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，优先选择“不稳定”耕地推进“藏粮于地”战略思想，实现耕地资源永久持续利用。 关键词 土地管理；不稳定耕地；生态安全；耕地转换；粮食生产；东北地区 中图分类号 F301.21 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2017）11-0124-08 DOI：12062/cpre.20170440 改革开放以来，持续的工业化和城镇化成为驱动我国土地利用变化的重要力量，大量的优质耕地资源流失，而新增耕地主要来源于草地、林地、河、湖滩地以及未利用土地的开垦[1]。特别是进入21世纪以来，耕地总量动态平衡和占补平衡制度下“占一补一”的政策目标衍生出“占优补劣”、过分强调耕地数量而忽视生态安全等问题[2]，耕地资源过度利用导致的土地退化、生态环境恶化等问题不仅破坏了我国耕地资源的稳定性，也严重影响了粮食生产[3]。第二次全国土地调查结果显示，截止2009年末全国共有耕地1.35亿hm2，较1.2亿hm2耕地红线多出较大缓冲空间，但其中有996.30万hm2位于林区、草原以及河流湖泊最高洪水位控制线范围内和25度以上陡坡[4]，以上类型“耕地”雖然部分满足耕地定义或阶段性满足耕地定义，但是由于受政策、生态及耕种限制性等因素影响，并不适宜长期维持耕种用途并作为耕地管理，是摇摆于耕地和非耕地之间的“不稳定”地类，但第二次全国土地调查以“土地利用现状认定地类”为原则，将这类型耕地均纳入“耕地”范畴进行统计。随着国家大力推进生态文明建设以及我国耕地资源保护向数量管控、质量管理和生态管护“三位一体”的战略转变，这部分耕地继续维持耕种用途面临着较强的生态约束，对我国耕地面积稳定性和粮食安全造成较大隐忧[4]。特别地，东北地区作为国家重要的粮食主产区，长期以来受经济、政策等因素驱动，大量处于农牧、农林交错带和河湖湿地等生态敏感区的土地被开垦为耕地[1，5]，耕地资源开发与生态环境保护的矛盾更加突出。因此，在国家高度重视生态安全的背景下，科学识别东北地区耕地资源中不符合生态安全约束的“不稳定”耕地，预测未来不同情境下“不稳定”耕地潜在转换用途，并评估耕地潜在转换对粮食生产的影响不仅具有较强的代表性和现实意义，而且能够为区域耕地资源变化及国家粮食安全问题提供预警。 目前国内学者从自然、经济与社会等维度围绕不同空间尺度下耕地资源生态安全评测[6]、时空演变格局[7]、预警分析及预警系统构建[8]等展开了丰富的探究，部分研究进一步分析了生态安全背景下耕地资源的稳定性[9-10]。也有学者研究了耕地变化或用途转移对粮食生产能力的影响[11-12]。当前越来越多学者认同保障粮食安全需要在综合权衡有限土地生产价值和生态价值大小的基础上，进而合理确定耕地的数量和最优用途[13]，以牺牲生态环境为代价的耕地利用反而会对粮食生产造成威胁。国外相关文献重点围绕经济发展和耕地资源保护的关系展开广泛的研究[14-15]，如Xiao et al.[15]考察了经济增长和资源保护双重约束下的最优耕地转换问题。总体来看，尽管当前有关耕地用途转换对粮食生产的影响的研究成果较多，但鲜有研究从生态角度将生态安全约束与耕地用途转换结合起来评估耕地资源稳定性，而进一步分析耕地潜在转换量对粮食生产的影响则更是少见。此外，少数研究虽已涉及生态安全约束下的“不稳定”耕地主题，但多以不稳定耕地退耕可行性评估及退耕影响评价为主[4]，缺乏基于区域大样本数据的耕地资源生态约束诊断及生态安全条件下的耕地利用优化及用途转换研究。因此，生态安全约束下耕地资源用途优化及用途转换对粮食生产影响的研究亟待深入。 基于此，本文以东北地区为例，在全国耕地后备资源调查评价成果的支持下，识别区域耕地资源中存在生态安全约束的“不稳定”耕地及空间分布现状，设计“不稳定”耕地未来的优化转换用途，在此基础上系统评估区域“不稳定”耕地潜在用途转换对粮食产量的影响，以期为生态安全文明建设背景下耕地保护与粮食安全的关系提供启示，并为国家调整耕地资源保护思路及耕地资源可持续利用提供决策依据。 1 研究区域与数据来源 1.1 研究区域概况 本文以自然地理区域意义上的东北地区为研究区域，从行政区划上包括黑龙江省、吉林省、辽宁省和内蒙古自治区东部的呼伦贝尔市、兴安盟、通辽市及赤峰市（以下简称蒙东地区）[5]。东北地区是一个生态类型齐全、结构完整的自然地理单元。全区总面积128.05×104 km2，占全国国土总面积的13.30%。夏季温和湿润，冬季寒冷漫长，区内土地肥沃，分布着世界三大黑土带之一。东北地区也是中国重要的老工业基地和商品粮生产基地，2015年，东北地区总人口1.21 亿人，占全国总人口比重为8.81%，城镇化率达到60.30%，全区实现地区生产总值63 938.02亿元，占全国GDP总量的9.45%，人均GDP达到50 678.43元。2015 年东北地区粮食总产量为14 236.05 万t，占全国粮食总产量的22.91%。根据第二次全国土地调查公报，东北地区耕地总面积3 099.81万hm2，占全国耕地总面积的22.90%，人均耕地面积为0.26 hm2。 1.2 数据来源 东北地区生态安全约束下“不稳定”耕地基础数据来自全国耕地后备资源调查评价成果数据库。全国耕地后备资源调查评价是在第二次全国土地调查（简称“二次调查”）结束后进行的延续性调查。2014年4月，国土资源部发布《关于开展全国耕地后备资源调查评价工作的通知》，开展全国耕地后备资源调查评价工作，“不稳定”耕地调查评价是其中一项重要任务。东北地区耕地面积及耕地质量等级数据来自全国耕地质量等别调查与评定成果数据。经济社会数据来自《中国统计年鉴》《辽宁统计年鉴》《吉林统计年鉴》《黑龙江统计年鉴》及内蒙古东部四市《统计年鉴》。 1.3 研究方法 1.3.1 概念界定 生态安全约束下的“不稳定”耕地就是由于受到生态条件约束，未来维持耕地用途存在较大不确定性的耕地，即耕地用途不能保持相对的稳定性，这个定义包含三重要义：首先是“不稳定”耕地当前以耕地形式存在；其次是“不稳定”耕地面临着生态安全约束或者生态条件限制；最后是“不稳定”耕地后续能否继续维持耕种用途存在不确定性。因此，生态安全约束下的“不稳定”耕地也可以称为生态限制型耕地。但是，从广义的角度看，影响耕地稳定性的原因不仅限于生态因素，还应包括经济、政策或社会等因素，后者也是学术界更为关注并研究较多的。从我国现实情况来看，建设占用和农业结构调整等也是影响我国耕地资源稳定性的主要因素，如根据《中国国土资源年鉴》， 2001—2013年间，我国耕地减少去向中，建设占用、农业结构调整分别占到59.93%和17.19%。但是，这不在本文研究范围内，不予考虑。 土地用途转换是指有限的土地资源在各种用途之间重新配置的动态过程[16]。生态安全约束下耕地用途转换就是区域内受到生态安全约束的“不稳定”耕地为了实现土地资源的最优利用和可持续利用而在不同土地用途之间进行的转换，即退耕还林、还草、还湖等。区别于建设占用是不可逆的耕地损失，生态安全约束下耕地用途转换是耕地在不同农业土地利用类型之间的合理转换，这种转换并不破坏土地的生产特性，必要时还可以转换为耕地[17]，因此，是一种有利于区域生态环境的土地资源保护形式，可以加强农业生态系统的稳定性。 1.3.2 生态安全约束下耕地潜在转换量测算方法 结合东北地区实际情况和《全国耕地后备资源调查评价技术方案》，本文将地区“不稳定”耕地成因归纳为“影响河道防洪泄洪”、“影响湖泊防洪泄洪”、“林区过度开垦”、“草原过度开垦”、“受土地荒漠化、沙化及其他因素影响”等五种。根据多源生态安全约束成因确定地区“不稳定”耕地数量及空间分布的基础上，将“不稳定”耕地面临地生态安全约束划分为强生态约束、中生态约束和弱生态约束三种等级，并建立基于生态安全约束强度的多情景模拟方法，根据地区实际情况，模拟“不稳定”耕地在不同情景下的最优转换用途及潜在转换量。 参考赵爱栋等[10]对地区生态条件的判定方法，本文按照生态安全性和经济协调性原则，借助GIS空间分析技术判定“不稳定”耕地图斑所在地理位置可能存在的生态约束。在此基础上，并将“不稳定”耕地生态约束强度划分为强生态约束、中生态约束与弱生态约束三种等级。强生态约束指“不稳定”耕地分布在对外界干扰比较敏感且容易向生态退化方向发展的生态环境敏感与脆弱区，如部分森林、草原、湿地等生态系统，继续耕种会影响严重生态环境或难以保证稳定收获；中生态约束指“不稳定”耕地不位于重要生态敏感区，经过一定工程改造后能达到常年稳定收获，且能尽量消除对地区生态环境产生的不利影响；弱生态约束指“不稳定”耕地处于一般区域，维持耕种用途不会对地区生态环境带来显著影响，且耕地利用状况处于连续多年保持高产稳产状态。 最后，基于“不稳定”耕地面临的生态约束强度等级设定生态安全情景、综合协调情景和粮食安全情景三种后续用途转换情景方案，来模拟研究不同情景方案下“不稳定”耕地后续最优土地用途及潜在转换量。 情景1：生态安全情景。在此情景下，“不稳定”耕地后续利用重点考虑区域生态环境的改善、生态敏感区的合理布局和保护，强生态约束、中生态约束和弱生态约束“不稳定”耕地均需要退耕（还林、还草等）。 情景2：综合协调情景。在此情景下，“不稳定”耕地后续利用需要兼顾地区生态保护和粮食安全两种目标，除强生态约束和中生态约束“不稳定”耕地需要退耕外，弱生态约束 “不稳定”耕地不需要退耕。 情景3：粮食安全情景。在此情景下，“不稳定”耕地后续利用以尽可能地维持耕种用途为宗旨，從而保障国家粮食安全，仅有强生态约束“不稳定”耕地需要退耕，中生态约束和弱生态约束“不稳定”耕地均不需要退耕。 1.3.3 “不稳定”耕地潜在转换对粮食生产影响测算 分析生态约束下“不稳定”耕地后续潜在转换对地区粮食生产的影响，前提是确定“不稳定”耕地的粮食生产能力。参考文献[18]，本文建立耕地粮食生产能力测算模型： Y=∑ni=1Ai×Qi×MCI （i=1，2，…，15）（1） 式中，Y（t）为耕地的粮食生产能力，是由不同耕地质量等级粮食播种面积Ai（hm2）、地区耕地复种指数MCI（%）与不同耕地质量等级粮食单产能力Qi（kg/hm2）决定。Ai为粮食播种面积，由地区耕地面积A与粮耕比R（粮食作物播种面积与农作物播种面积之比）乘积获得[18-19]。MCI为地区耕地复种指数，是指一年内在同一块耕地上种植农作物的次数，即一年中粮食作物总播种面积与耕地面积的比值。Qi为耕地粮食单产水平，考虑到从实际内涵来看，耕地粮食单产水平实质就是全年单位面积耕地生产的标准粮总量[20]。基于此，本文通过借助《农用地分等规程》（TD/T1004-2003） 中“实际标准粮产量”概念来确定地区不同耕地质量等级粮食单产水平。《农用地分等规程》（TD/T1004-2003） 中确定的实际标准粮产量，反映了各地区耕地的实际产能状况[21]。 据各等别耕地面积及相对应的标准粮产量，就可以计算“不稳定”耕地潜在用途转换对粮食生产的影响。表1为全国农用地分等定级中建立的不同耕地质量等级与实际标准粮产量的对应关系。 在测算地区耕地粮食生产能力的基础上，并结合“不稳定”耕地潜在用途转换，就可以测算生态安全约束下 “不稳定”耕地潜在转换量对地区粮食生产能力的影响： ΔY=∑ni=1ΔAi×MCI×Qi （i=1，2，…，15）（2） 式中，ΔY表示“不稳定”耕地面积变化导致的粮食产量变化（万t），ΔAi为第i等质量等级不稳定耕地面积变化量（hm2），其余变量含义见式（1）。 2 结果与分析 2.1 生态安全约束下东北地区“不稳定”耕地面积及空间分布 经过调查，东北地区共有“不稳定”耕地427.51万hm2，占东北地区耕地面积的比重达13.79%。分地区来看，黑龙江“不稳定”耕地面积最大，面积达到161.74万 hm2，占地区“不稳定”耕地的比重为37.83%，辽宁和吉林分别有123.90万hm2和36.81万hm2“不稳定”耕地，而蒙东地区耕地总量中有26.70%的耕地为受生态条件约束的“不稳定”耕地，耕地资源的稳定性在整个区域中表现最差。 从“不稳定”耕地五种成因来看，林区过度开垦是东北地区“不稳定”耕地形成的最主要因素，占地区“不稳定”耕地的比重达到51.91%。近几十年来，由于受到政府鼓励或者经济利益驱使，东北地区一些位于山区河谷、沟谷、坡地及丘陵岗地等水热条件较好的林地被开垦为耕地[22]，但是由于林地生态系统稳定性较差，山区地势较高、坡度较大，过度毁林开荒导致地区植被遭到破坏，加剧了水土流失和土壤侵蚀，这部分耕地农业生产能力的稳定性与可持续性均较低。草原过度开垦也是东北地区“不稳定”耕地产生的另一大因素（占比为17.81%）。受地区气候变化及比较利益驱动，内蒙古东部呼伦贝尔草原、吉林西部科尔沁草原等地大面积草地开垦为耕地[1]，但是由于土地适宜性和生产条件较差，短期虽然带来耕地面积增加，但是开垦草地破坏了土层和植被，引起农田风蚀和沙漠化的迅速发展，最终导致耕地肥力衰退甚至生产力丧失，耕地难以持续稳定利用。 东北地区还存在75.41万 hm2受土地荒漠化、沙化及其他因素影响的“不稳定”耕地，主要分布在吉林东部科尔沁草原、黑龙江三江平原农业区和松嫩平原农牧区等地。吉林省西部降水量较少，生态环境脆弱，地面以疏松的沙性物质为主，长期强烈的开发活动导致大面积沙漠化、盐碱化出现，加上缺乏基本农田建设，造成土壤肥力不断降低，耕地生态功能日益恶化，农业生产效益低下且严重不稳定；黑龙江该类型“不稳定”耕地的主要是由地质灾害、资源开采和风沙侵蚀等因素造成。另外，东北地区还分别存在50.95万hm2 和3.06万hm2“不稳定”耕地位于河道防洪泄洪区和湖泊防洪泄洪区，分别占地区“不稳定”耕地面积的11.92%和0.72%，这两类“不稳定”耕地由于离水源较近，受季节降水等条件影响严重，如突发暴雨导致河流、湖泊水位上涨或在水库泄洪时被洪水冲刷，甚至开垦后改变河流走向而影响防洪安全，导致这部分耕地无法稳定耕作。 2.2 耕地潜在转换量评估结果分析 在确定地区“不稳定”耕地面积及空间分布的基础上，分析地区“不稳定”耕地面临的生态安全强度等级。其中，强生态约束类型“不稳定”耕地集中分布在吉林省西部科尔沁草原地区和黑龙江小兴安岭山区，面积为197.75万hm2，占地区“不稳定”耕地面积的46.26%；中生态约束“不稳定”耕地在区域内分布较广，面积共有190.23万 hm2，占东北地区“不稳定”耕地总面积的比重为44.50%，弱生态约束“不稳定”耕地仅占地区“不稳定”耕地总面积的9.25%，集中分布在蒙东呼伦贝尔额尔古纳市和黑龙江西北部等地，面积为39.54万 hm2。图1展示了“不稳地”耕地生态安全约束强度空间分布。 根据“不稳定”耕地成因及生态安全约束等級，进一步模拟东北地区“不稳定”耕地在不同生态安全约束情景下的最优用途及潜在转换量。生态安全情景下，东北地区“不稳定”耕地需要全部退耕，退耕面积为427.51万 hm2，退耕后的优化用途主要集中于退耕还林和还草等。综合协调情景下，东北地区强生态约束和中生态约束“不稳定耕地”均需要退耕，退耕面积为387.97万 hm2，占地区不 稳定耕地总面积的比重为90.75%，仅有39.54万 hm2“不 稳定”耕地可继续维持耕种用途；粮食安全情景下，东北地区“不稳定”耕地面积中仅有强生态约束“不稳地”耕地需要退耕，占不稳定耕地总面积的比重仅为9.25%，剩余部分均可以通过工程改造措施继续维持耕种用途，退耕后的“不稳定”耕地以还林及其他用途为主。表2展示了不同情境下“不稳定”耕地潜在转换量。 2.3 “不稳定”耕地后续潜在转换对粮食生产能力的影响结果分析 首先，测算东北地区耕地粮食生产能力。东北地区共有耕地面积3 099.81万 hm2，2010—2013年地区平均粮耕比为0.86，复种指数为0.78，地区平均耕地质量等级为11.99。根据公式（1），测算得出东北地区耕地粮食生产能力为11 826.77万t，其中，黑龙江耕地粮食生产能力占地区粮食生产能力比重最大，为55.01%，蒙东地区耕地粮食生产能力最低，仅有579.55万t（见表3）。 结合地区“不稳定”耕地潜在转换量（表2）和地区粮食生产能力（表3），表4展示了由“不稳定”耕地后续用途优化及潜在转换导致的地区粮食生产能力变化情况。生态安全情景下，“不稳定”耕地后续用途潜在转换导致地区粮食生产能力减少1 493.01 万t，耕地粮食生产能力下降12.62%，这表明“不稳定”耕地已经显著影响了地区粮食生产能力的稳定性。其中，吉林省粮食生产能力下降最多，达到602.12万t，而蒙东地区粮食生产能力下降程度最大，达到20.08%，这与蒙东地区“不稳定”耕地分布广泛，地区耕地稳定性在整个区域最差有关，黑龙江粮食生产能力下降程度最小，地区粮食生产能力仅下降9.16%；综合权衡情景下，“不稳定”耕地后续用途潜在转换导致地区粮食生产能力下降1 386.71万t，对地区粮食生产能力的影响为11.73%；粮食安全情景下，地区粮食生产能力将减少6.90%，影响主要集中在吉林和辽宁两地，而蒙东地区和黑龙江粮食生产能力仅分别下降2.45%和4.29%。总体来看，三种情景下，“不稳定”耕地后续用途转换均不同程度地影响了地区粮食生产能力（表4最后一列），这表明生态安全背景下，地区耕地资源的稳定性与可持续利用能力已经对地区粮食生产能力的长期稳定造成潜在威胁。 3 讨 论 未来如何管理427.51万 hm2存量“不稳定”耕地及有效抑制新增“不稳定”耕地无疑是东北地区耕地管理工作面临的长期课题。一方面，“不稳定”耕地与地区生态环境保护目标存在冲突，亟需调整其后续利用用途以实现土地资源利用效益最大化，但是另一方面，“不稳定”耕地的大规模用途转移又会带来地区粮食生产能力的下降，对国家粮食安全造成隐忧。这如本文评估结果所示，东北地 区“不稳定”耕地中有46.26%继续耕种会影响生态环境或者经过工程改造后也难以保证稳定收获，仅有9.25%的“不稳定”耕地当前利用状况为连续多年保持高产稳产。如果按照本文设计的“不稳定”耕地后续用途转换模拟情景，则东北地区粮食生产能力将会下降815.83万t至1 493.01万t不等，或减少量相当于2010—2015年全国年均新增粮食总产量。因此，“不稳定”耕地的存在使得东北地区耕地保护工作及粮食生产决策复杂化，并显著影响了地区耕地资源及粮食生产的长期稳定性。 耕地保护的核心在于长期保持其农业综合生产能力，因此，未来东北地区需要高度重视耕地资源利用的生态效益，统筹好“耕地保护”、“生态红线”与“粮食安全”三者之间的关系，准确把握耕地保护的数量与质量目标，既不因耕地开发而影响或破坏现有生态系统，又通过耕地保护来提升现有生态系统建设水平。鉴于当前东北部分地区耕地开发与保护的矛盾突出，本文认为东北地区应该优先选择部分“不稳定”耕地推进“藏粮于地”的战略思想，通过“藏粮于地”修复东北地区近几十年来高强度土地开发对生态环境带来的不利后果，同时提高地区耕地的可持续利用水平和粮食综合生产能力，这样才更有利于科学把握粮食安全目标。 本文的不足在于未能收集到地区粮食单产实际水平，仅以《农用地分等规程》（TD/T1004-2003） 中“实际标准粮产量”概念来予以代替，但是这种思路可能存在对地区耕地实际产出水平的估计偏差，也未能根据“不稳定”耕地的实际利用状况有效区分“不稳定”耕地与其他耕地在“实际标准粮产量”水平的差异。另外，由于缺乏微观数据的支撑，本文关于“不稳定”耕地用途转换的情景模拟方案无法进一步细化。因此，未来的研究需要合理结合实地调查数据合理评价“不稳定”耕地的生产能力和生产潜力，通过设计更为科学的“不稳定”耕地用途情景模拟方案分析“不稳定”耕地后续用途转换对国家粮食安全的影响。 4 结 论 本文基于全国耕地后备资源调查评价成果，以东北地区为例，提出了基于生态安全约束强度的“不稳定”耕地后续用途转换多情景模拟方法，并评估了不同情境下“不稳定”耕地潜在用途转换对粮食生产能力的影响。得出以下结论： （1）东北地区存在427.51万 hm2“不稳定”耕地，占东北耕地总面积的比重达到13.79%。林区过度开垦是地区“不稳定”耕地形成的最主要因素。46.26%“不稳定”耕地继续耕种会影响生态环境或者经过工程改造后也难以保证稳定收获，仅有9.25%的“不稳定”耕地当前利用状况为连续多年保持高产稳产； （2）生态安全情景下，东北地区“不稳定”耕地需要全部退耕，退耕后的优化用途主要集中于退耕还林、还草等。综合协调情景下，东北地区“不稳定”耕地需退耕面积为387.97万 hm2，仅有39.53万 hm2“不稳定”耕地可继续维持耕种用途；粮食安全情景下，东北地区“不稳定”耕地面积中仅有强生态约束“不稳地”耕地需要退耕，剩余部分均可以通过工程改造措施继续维持耕种用途； （3）“不稳定”耕地的存在显著影响了地区粮食生产的长期稳定性。具体看，生态安全情景下，“不稳定”耕地潛在用途转换将导致地区粮食生产能力减少1 493.01 万t，降幅为12.62%；综合权衡情景下，地区粮食生产能力下降1 386.71万t，对地区粮食生产能力的影响为11.73%；粮食安全情景下，地区粮食生产能力将减少6.90%。 东北地区需要按照宜耕则耕、宜林则林、宜建则建的原则，制定具有不同侧重点的区域“不稳定”耕地开发利用战略，有限推进影响生态型“不稳定”耕地“藏粮于地”战略思想，合理划定耕地、林地以及其他生态用地保护红线，达到生态的合理性、经济的有效性和社会可承受性：①对于耕地质量较好、并连续多年保持稳产高产的耕地可以通过土地开发整理、复垦等方式将其划入基本农田，实行基本农田管理办法；②对于需要资金、工程技术投入改造能达到常年稳定收获的“不稳定”耕地，应大力开展土地整治项目，通过资金、技术投入解决影响耕地产能稳定的制约因素；③对于继续耕种会影响生态环境或难以保证稳定收获的“不稳定”耕地，应逐步实施退耕还林、还草、还湿（水），进一步改善生态环境。同时，为维护社会稳定及耕地使用者的利益，需要退耕的“不稳定”耕地在逐步实施退耕之前，仍按耕地管理，享受相关惠农政策。在退耕还林还草用于改善生态环境的同时，还应加大补偿性政策，最大化的保证农民的利益。 （编辑：王爱萍） 参考文献（References） [1]刘纪远，匡文慧，张增祥，等.20世纪80年代末以来中国土地利用变化的基本特征与空间格局[J].地理学报，2014（1）：3-14. 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