| 标题 | 战后日本政府投资的经验、问题与启示 |
| 范文 | 徐其瑞 [摘要]战后,日本通过一系列大规模的政府投资,经济得以迅速恢复并长时间保持高速增长,其平均增长速度一度超过其他发达资本主义国家。20世纪90年代后,随着泡沫经济的破灭,政府投资的效用下降,原有的政府投资制度受到广泛质疑。当前,根据国内外形势,我国政府决定启动大规模的政府投资,日本政府投资的经验和教训可以为我国的政府投资提供启示与借鉴。 [关键词]日本;政府投资;经验;问题;启示 [中图分类号] F112.2[文献标识码] A [文章编号] 1673-0461(2009)06-0091-03 日本在战后通过不同时期大规模的政府投资扩大了社会资本存量,并在资源配制、收入再分配、保障经济稳定发展等方面起到了重要作用,但也积累了许多问题,甚至在一定程度上使得日本经济难以摆脱对投资的依赖。当前,为应对国际金融危机,稳定市场信心和增强经济发展后劲,我国政府决定实施“积极的财政政策和适度宽松的货币政策”,并宣布了一项总额达4万亿元的刺激方案。日本政府投资的经验和教训可以为我国提供启示与借鉴。 一、战后日本政府投资的发展历程 战后日本政府投资的发展经历了四个阶段: (一)政府投资增加,经济形势得以稳定 战后日本经济几乎到了崩溃的边缘,为恢复生产、解决失业和稳定国内经济形势,日本进行了一系列的以政府投资为主的重建计划。1950年朝鲜战争爆发,日本成为美国的后勤基地,给日本的经济发展带来机遇。日本很好地把握这一机会,继续扩大公共事业投资,促进电力、钢铁、造船、煤炭等产业迅速发展。1955年,日本经济已经完全恢复甚至超过了战前水平。 (二)政府投资继续大幅增加,经济高速增长 20世纪60年代,日本政府制定了提高国民收入计划,从此政府投资不断增加。首先,钢铁、石油化工、机械等重工业迅速成长,与生产相关的基础设施投资大幅增加。其次,重工业需要消耗大量的水力、电力以及土地资源投资也迅速增加。此外,通过政府投资,相关企业的生产、组织能力得到广泛提高,企业竞争力进一步增强,日本经济快速发展。伴随着经济的高速增长,政府投资的财政基础不断壮大,由此形成政府投资和经济增长之间的再循环机制。 (三)政府投资进一步膨胀,泡沫景气生成 依靠大规模的公共投资促进有效需求,1975年日本经济已摆脱了石油危机的影响。70年代中期以后,日本经济进入低速增长阶段,但同其他发达资本主义国家相比,还是较为突出的。1976年～1979年,日本经济的实际增长率平均达到5%,而同一时期发达资本主义国家的实际增长率都未超过2%。这一时期,日本的公共投资增长迅猛,1987年公布的《第四次综合开发计划》中,日本政府决定在全国范围内实施更大规模的政府投资,进一步加强机场、公路、新干线铁路、通信网络等领域的建设,计划到2000年投资总金额达到1000万亿日元。另外,1985年广场协议后,日元迅速升值。1986年～1991年,日本经济持续了长达53个月的“泡沫景气”,经济泡沫最终形成。 (四)泡沫经济破灭,政府投资政策延续 20世纪90年代后,泡沫经济破灭的负面影响严重困扰日本经济[1]。为刺激经济,日本政府延续了扩大政府投资规模以刺激经济的政策。但效果并不明显。1990年到2000年,日本GDP平均增长率为1.75%,而且出现连续两年的负增长,即1997年负增长0.1%,1998年负增长1.9%[2]。另外,大规模的政府投资也给财政带来了沉重的负担。2000年,日本国家和地方的长期债务余额达到了645万亿日元,相当于日本当年GDP的129%,创下了历史新高。 二、日本政府投资的成功经验 (一)直接管理和间接管理并用,政府和市场充分结合 日本在对政府投资的直接管理中,既强调中央政府的调控作用,又注意发挥地方政府和民间投资主体的积极性。在对政府投资的间接管理中,既发挥市场机制的作用,又重视计划、行政的主导作用。与其他资本主义国家相比较,日本政府投资管理具有全面、系统、协调的特点。 (二)政府投资有效引入民间资本 20世纪70年代以来,日本大力推行官民协作进行公共产品生产和供给,政府鼓励民间资本进入公共产品生产领域,一来借助民间资本减轻政府财政压力,二来寄望于民间资本的介入提高公共产品的生产效率,增加公共产品供给,提高公共产品质量。为此,政府与民间共同出资成立新的公共事业生产和建设法人单位,称为“第三部门”。通过政府投资大量引入民间资本,使日本政府有能力对城市基础设施进行大规模的改造和开发,有力地带动了一些城市和地区的经济发展,如东京湾跨海公路、关西新机场的建设等。 (三)健全立法,稳定和规范投资 战后日本为切实保证政府投资能够适应经济社会发展的需要,共颁布了20多部有关加强政府投资的法律,为政府投资提供了法律依据。日本政府每开展一项新的投资活动或变更一项比较重要的投资活动,都要先制定或修改法令,这就使日本的政府投资完全纳入法律的保护和监督之下,从而排除了各种干扰。此外,无论内阁如何更替,都必须承认和遵守法律的规定,这就从法制上保证了政府投资各项政策的连续性和稳定性。 (四)科学制定政府投资计划,国会监督 作为财政政策的重要组成部分,日本政府投资计划的制定与预算编制保持同步,其制定依据主要是财政融资资金长期运用的特别措施法(昭和48年法律第7号,即长期运用法)。这样制定出来的政府投资计划,其资金来源作为预算的一部分要受到国会的审议和表决。另外,投资计划实行的实际成果要经由国家审计署提交国会。 三、日本政府投资存在的主要问题 (一)经济增长过于依赖政府投资 诚然,在市场经济中,政府投资是促进社会经济发展的重要推动力之一,它起着弥补市场运行失灵和稳定宏观经济运行的作用,是政府调节宏观经济的重要手段。在战后日本经济的恢复与发展过程中,政府投资起到的积极作用是值得肯定的。但是,政府投资对经济增长的促进作用不是万能的,也要受到诸如体制、结构等因素的制约。进入90年代以后,日本多次实施财政刺激,大规模进行政府投资,但是效果并不理想。 (二)政府投资的结构调整滞后 日本政府投资的重点是以生产型为主的基础产业,包括石油化学、汽车工业等。一方面,在各种优惠政策下,日本的大企业得以很快完成资本积累,并逐步成为具有世界竞争力的国际性企业。但是,另一方面,重点投资的增加,使得如医疗、保健等方面的生活投资十分有限,从而制约了民间消费。进入90年代以后,生产型政府投资对民间投资带来的影响效果已经明显下降,相反,生活型政府投资对经济的促进作用则逐年增强,但日本并没有把政府投资的重点转移到促进民间消费增长、补充民间消费不足的生活型政府投资上来。 (三)政府投资严重依赖国债,消费受到抑制 1965年日本打破坚持了16年的财政收支平衡,开始发行长期国债,之后,政府投资的资金来源也转向依赖国债的发行。随着政府投资规模的不断扩大,国债的发行也在不断增加,最终导致政府赤字增加。首先,严重的财政赤字迫使日本政府不得不削减财政支出,而首当其冲的就是减少社会保障支出,进而,家庭和个人不得不为此减少支出,增加储蓄。其次,由于财政赤字过大,严重制约了政府在促进经济发展与稳定社会方面的实际能力,从而大大削弱了国民对经济恢复的信心,促使其不得不增加储蓄压缩消费。最后,庞大的财政赤字与政府债务迫使利率进一步上升,而利率提高的结果也必然是鼓励储蓄、抑制消费。以上因素导致边际消费倾向降低,也因此削弱了政府投资的作用[3]。 (四)政府投资效率低下 日本的政府投资制度在二战后迅速发展,并逐步改革完善。然而在泡沫经济破灭之前,政府投资制度中存在的问题并没有得到足够的重视,对政府投资的改革也不彻底,管理监督不完善,公共投资的效率不断下降。首先,某些行业的需求预期过高,与实际不符。如2000年8月1日,爱知县常滑市的中部国际机场落成,总投资1万亿日元,相关行业投资1.5万亿日元,预计年均运送旅客1,480万人,但是实际却远未能达到。其次,低效行业投资过多。如1997年12月开工的东京湾跨海公路,总投资额为1.45万亿日元,其中75%为政府资金,预计日通车3万辆,可在通车后30年内完全返还资金,但结果日通车不足万辆。再次,投资过大且浪费严重。1973年制定的新干线建设计划,预计投资7.46万亿日元,但实际超出预算20万亿日元。最后,原有的政府投资体制对腐败现象也缺乏有效的监督,如2000年结案的建设大臣中尾荣一受贿案件中,受贿金额达到了6,000万日元[4]。 四、对当前我国政府投资的启示 (一)理顺政府与市场的关系,按产业政策安排投资 在市场经济中,政府和市场只能协调配合,不可相互替代。中国目前正处于体制转轨时期,市场机制仍不完善,在推行积极财政政策扩大政府投资的同时,应充分重视市场化改革对经济增长的重要作用。政府要做的是完善市场运行机制和优胜劣汰竞争机制,适时从经营性和存在着高收益的基础性项目中退出,逐步让市场在资源配置中唱“主角”。 国家对可用于建设投资的资金,按产业发展顺序统一安排,这是战后日本政府保证产业政策顺利实施并使国民经济腾飞的一条重要经验。当前,我国正进行产业结构调整,政府的巨大投资应抓住时机,加强自主产权,重视现代制造业和现代服务业,积极扶持符合节能减排的产业,以科学发展观的态度使本次保增长落到实处,且不可单纯为了应急而扩大投资。 (二)正确处理生产投资和生活投资的关系 增加医疗、社会保障等生活型政府投资,不但可以增强民众的消费能力、增加就业率以及促进人们生活水平和质量的提高,还可以促进地方经济的发展。合理调整生产型政府投资和生活型政府投资的比重,充分发挥生活型政府投资的经济效果,对提高政府投资效率和对生产的带动作用有重要意义。当前,我国政府要不断增加生活型政府投资的比重,进一步完善民众消费的基础条件,切实将民生投资落到实处,为居民扩大消费创造更加良好的条件。 (三)正确处理好政府投资与民间投资的关系 政府投资在短期内对经济增长具有重要作用,尤其是当有效需求不足、民间投资一时难以发生改变的情况下,可以充分利用政府投资的作用来弥补民间投资的不足,以扩大总需求,拉动经济增长。但政府投资的这种作用是暂时的,长期来看,政府投资的效率明显低于民间投资,且对民间投资产生挤出效应。因此,民间投资的增长才是创造国民收入、实现经济跨越式发展的条件,是促进经济持续增长的原动力。当前,必须调整以政府为投资主体的投资布局,将政府投资尽可能多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域,同时大力发展民间投资,放宽市场准入,努力削减民间投资在体制、融资、税收等方面的壁垒。 (四)强化政府投资的法律和制度建设 为了使政府投资更具有稳定性、连续性和严密性,达到标本兼治的效果,必须用法律和制度进行规范和约束。比较而言,我国针对政府投资的立法还不完善,各级地方政府的有关法规除了不尽完善之外,现有的法规还存在相互抵触、混乱不清的现象。当前,我国迫切需要使政府投资完全纳入法制的保护与监督之下,尽快完善决策、采购、监理、后评价、代建制等方面的法规,做到有章可循,有法可依。 (五)坚持量入为出的原则,防止过度投资 虽然政府投资拉动内需是好事,但也要量入为出,防止过度投资引发的不良反应。政府投资筹措的资金,无论是发行债券还是银行贷款,归根到底是要还本付息的,而且考虑到大部分投资是属于非生产性或消费性的,并不产生现金流入,必将增加未来的还债压力和风险。因此,依靠投资拉动经济,需要全面考虑未来负债和自身的承受能力,避免出现财政赤字失控。 (六)建立中央、地方、企业共同参与的政府投资体制 日本政府在组织实施共同参与的投资体制时,坚持了如下原则:尊重价值规律,实行谁投资谁受益;依法管理投资项目;建立股份公司或公共开发公司等专门机构对投资项目进行专项管理和监督等。此种做法,不但极大地调动了地方政府参与兴办重点建设项目的积极性,推动地方发展横向联合,而且充分调动了企业投资的积极性,相应减轻了政府投资的负担。这对改革我国投资体制是很有借鉴意义的。 (七)增强政府投资计划的科学性和严肃性 政府投资作为财政支出的一部分,其管理体制应与正在建立的公共财政支出框架相适应。政府投资计划应在年初交全国人大审议,审议决定(调整)后由中央预算编制部门按计划编制部门预算。为平衡决策民主与决策效率,可加大事后审查力度。全国人民代表大会或其常委会在审批五年或年度投资计划时,要先对国务院执行前一个五年或年度投资计划情况的评估报告进行审查。 (八)加大对违规行为的惩处力度,防止此次大规模投资滋生新的腐败 腐败是中国社会的头号毒瘤。要把政府投资建设领域成为防腐、反腐的重点,采取有力措施予以整治,切实防止新一轮政府投资滋生新的腐败。对政府投资建设过程中查实的问题,除分析原因、责令整改或给予处罚外,关键是责任落实到人。为了提高监督的有效性和威慑力,防止监督中的腐败行为,建议实行政府投资违规行为处理结果公示制度,对违规事件、直接责任人以及具体处理、处罚情况在专门媒体(网站)上进行公示,以示公众监督处理的公正性。同时,可以考虑建立、实施项目有关人员对项目负连带责任的制度,以增强硬性约束。 [参考文献] [1]陈志恒.失去的10年:日本经济的长期低迷及其成因[J].现代日本经济,2007,(1):18-20. [2]田中景.稳定增长阶段的日本经济[J].现代日本经济,2007,(1):18-20. [3]张玉棉,闫亚梅.20世纪90年代日本财政刺激政策的实施及启示[J].日本问题研究,2003,(4):9-13 [4]大野隆男.公共投资改革论[M].日本:新日本出版,2000. [5]王连臣.90年代以来日本财政政策的实施与刺激经济效果[J].世界经济,2001,(3):64-68. [6]张斯盾.日本经济长期低迷原因的宏观视角剖析[J].财经问题研究,2002,(12):19-21. Experience, Issues and Enlightenment from Japanese Government Investment in Post-war Japan Xu Qirui (Zhongnan University of Economics and law, Wuhan 430073, China) Abstract:A large scale of government investment fueled Japan's economic recovery and high growth after World War II. The average growth rate of Japanese economy had been higher than that of other industrial countries until the bubble burst.Since the 1990s, the lowered efficiency had cast doubts on previous Japanese government investment policies. Nowadays according to domestic and international situation, the Chinese government has decided to start a large scale of government-invested projects. Japan's experience and lessons in its government investment may offer useful enlightenment for China. Key words: Japan; government investment; experience; issues; enlightenment (责任编辑:张静一) |
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