| 标题 | 财政分权理论述评 |
| 范文 | 董再平 [摘要]财政分权已经成为世界各国十分普遍的现象,不同学者从不同角度对其进行了深入研究。文章从财政分权的必要性(为什么进行财政分权)、财政职能在各级政府之间的划分(怎样分权)和财政分权的社会经济影响三个方面对财政分权理论进行梳理。 [关键词]财政分权必要性;财政职能划分;税权划分;经济社会影响 [中图分类号] F810 [文献标识码] A [文章编号] 1673-0461(2009)09-0001-06 财政分权是指中央政府给予地方政府一定的税收权力和支出责任范围,允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构,其核心是地方政府具有一定的财政自主权。学者们一般用地方政府收支占全部财政收支比重、税收控制指数来衡量财政分权水平。实践中,除极少数国家(如新加坡)采取中央一级政府外,几乎所有国家的政府体系都分为若干级别,实行财政分权,区别的只是分权程度的不同。因此,从20世纪50年代起,许多经济学家从不同角度对财政分权进行了研究。本文拟从财政分权的必要性(即为什么进行财政分权)、财政职能在各级政府之间划分(怎样分权)和财政分权的后果三个方面对财政分权理论进行梳理。 一、对财政分权必要性的研究 1.传统财政分权理论 传统财政分权理论以蒂布特1956年发表的《一个关于地方支出的纯理论》为标志。蒂布特以前,人们认为公共产品提供存在二个基本问题:一是居民不愿意显示其真实偏好,而从利己出发,具有谎报偏好的强烈动机;二是居民缺乏为选择合适的公共管理者而获取信息的积极性,公共管理者也缺乏有效提供公共产品的积极性[1]。而蒂布特却认为,上述两个难题并不适用于地方支出(即地方性公共产品的提供),因为居民可以通过“用脚投票”来显示自己的真实偏好,地方政府必须且有效率提供居民所需要的公共产品,否则居民将迁往最符合他偏好的公共服务/税收组合的社区,这样,政府间竞争就类似于厂商间为了争夺消费者而展开的竞争,竞争的结果是相同偏好的居民自动聚集到某一社区周围,该社区也将有效率地提供公共服务,从而导致资源最优配置。 蒂布特之后,许多经济学家从公共产品的层次性与空间特点入手,论证实行多级政府和财政分权的必要性。施蒂格勒在《地方政府功能的适当范围》一文中提出了“菜单理论”[2],用实现资源配置的有效性和分配的公正性来证明地方政府存在的必要性。他认为地方政府相对于中央政府更接近于自己的公众,更加了解本地居民对公共产品的偏好,同时不同地区居民有权选择自己需要的公共产品的种类和数量。当然,他并不否认中央政府存在的合理性,认为对于解决分配上的不平等和地方政府之间的竞争与摩擦,中央政府存在优越性。奥茨在《财政分权》中提出了“分权定理”[3],该定理证明了地方政府提供公共产品的优先性,即如果下级政府能够和上级政府提供同样的公共产品,那么由下级政府提供效率会更高。布坎南在《俱乐部经济理论》中提出了“俱乐部”理论[4]。他认为在纯公共产品和纯私人产品之间存在萨谬尔森缺口(Samuelsop Gap,即准公共产品),俱乐部理论可以弥补这种缺位,并据此可以确定最优的公共产品数量、税收和俱乐部规模。随着某一个俱乐部(地方政府的类比)新成员的不断增加,一方面,现有俱乐部成员原来所承担的成本就有更多的成员来分担,从而人均承担成本不断下降;另一方面,新的俱乐部成员的进入,会产生新的外部不经济,即产生俱乐部的拥挤。显然,俱乐部的最佳规模应界定在外部不经济所产生的边际成本(拥挤成本)等于新成员分担成本所带来的边际节约这个均衡点上。特里西在《公共财政》中提出了“偏好误识”理论[5]。该理论认为,如果信息完全且经济活动确定,中央政府和地方政府都可以有效率地提供公共产品。但是,中央政府距离居民较远,信息传递存在距离阻隔,产生信息的不完全性和不确定性,因而在提供公共产品的过程中就会发生偏差,存在着失误的可能性,回避风险的居民就偏向于让距离较近的地方政府来提供公共产品。 2.新一代财政分权理论 新一代财政分权理论以钱颖一和罗兰、温格斯特等为代表的经济学家发表的论文为代表[6][7]。该理论从两个方面论证实行财政分权的好处。首先,财政分权有利于硬化地方政府预算,维护市场机制正常运行。在财政分权体制下,信贷由银行控制,地方政府无权干预,因而不能通过无限度地借贷来保护落后企业,从而带来预算的硬化。另外,生产要素可以通过“用脚投票”来躲避地方政府的过度管辖和掠夺,因而限制了地方官员的掠夺性行为,从而起到维护市场的作用。其次,促进地方政府竞争,提高行政管理效率。在财政分权体制下,地方政府存在竞争和模仿,如果某一地方政府采取了提高本地区居民福利的政策措施,其他地区居民会以此为依据来对所在地政府的政策进行评价,并通过“用手投票”或“用脚投票”来反映自己的偏好,因此,标尺效应(yardstick effect)促使同级政府之间相互竞争和学习,从而提高政府部门的运作效率,节约行政管理成本,防止地方政府滥用权力。 3.实验联邦主义 奥茨、罗森等人提出[8],中央政府层次上的政策实验要受到各种政治性障碍的制约,并且只能做一次实验,且要经过较长时间才能产生较好的新政策,从而阻碍制度创新,而地方政府则不存在上述制约。首先,地方政府可以绕过许多政策性障碍,不同地方政府还可以同时进行不同的政策试验。其次,地方政府对当地居民偏好和资源条件更加了解,因而更容易产生创新性政策主张,而且蕴含的制度知识还可能通过地方政府之间的竞争扩散出去,从而间接促进其他地方政府的制度创新,最终促进了公共政策制定上的“技术进步”。 4.其他理论 金认为[9],如果以集权的方式由中央政府行使所有职责,那么每一位官员会面对过多的工作,由于信息不充分等原因,会使政府机构陷入低效率运行状态。政府职能分级行使,明确划分责权,则可以改善政府机构的工作效率。另外,20世纪末随着政府治理模式和新公共管理运动的改革,有学者认为财政分权有助于政府善治目标的实现[10]。另外,财政分权有利于鼓励公民参与,促进民主制度的建立健全。财政分权体制下,居住在不同区域的公民在对不同种类与不同数量的公共产品进行投票表决时,由于范围较小,对投票表决结果影响大,因此公民处于对自身利益的关注,必然更加主动投身公共事务,积极参与地方政府的制定与监督过程,从而促进民主制度的完善。2002年OECD发表一份政策研究报告,提出在财政分权的基础上各级政府应进一步编制由政府、公民社会和立法者三方参与的民主参与制预算[11]。 二、对财政职能和税权在各级政府划分的研究 1.关于财政职能的划分 财政职能在中央和地方之间的分配问题,是财政分权的核心内容。马斯格雷夫和奥茨都认为,由于地方政府具有提供公共产品的信息优势,但却缺乏经济稳定职能所需的财力和货币政策工具(如发行货币、调整利率),没有对主要税种的制订权和调整权,甚至没有自主的借债权;而且经济主体的流动性和地方经济的开放性也会影响地方政府执行收入分配职能和宏观经济稳定职能的效果。基于经济主体的流动性,如果某一地方执行有力的收入再分配政策,将会产生穷人驱逐富人效应;基于地方经济的开放性,跨区域消费和投资导致财政宏观调控政策效应减弱。退一步说,即使地方政府在其辖区内实现了再分配的目标,但在不同辖区内的个人之间仍存在着收入分配上的不均衡,此时还是只能依靠全国统一的分配政策来解决。因此资源配置职能主要应由地方政府负责,收入再分配与经济稳定职能主要由中央政府负责[12]。 近二十年来,许多学者认为地方政府在宏观经济稳定和收入再分配中也应发挥重要作用。首先,大多数情况下,经济主体的流动性并不很强,跨区消费和投资并不常见,个人增长的支出份额主要是用于购买地方性劳务;地方财政政策可能不是强化经济周期,而是倾向于反经济周期,因为地方支出相对稳定,因此在经济过热时期,地方政府积累财政盈余[13],在经济衰退时期,则用财政盈余扩大支出,从而充当自动稳定器功能。其次,不少学者认为收入再分配也应是地方政府的职责。波利(Pauly,1973)认为,之所以执行从富人到穷人的收入转移,是因为富人从穷人因转移后收入水平的提高中获取了效用的提高。如果收入再分配是地方性的,则富人从本社区穷人收入增加中得到的收益远大于从距离自己较远的其他社区穷人收入增加得到的收益,因为这种收益将因空间距离延长而减少,因此,他主张收入再分配职能分散化。鲍德威也强调了收入再分配职能分散化的重要性。他认为,如果人员流动性较小,人员偏好差异较大,期待再分配格局具有帕累托优化特征,那么再分配职能的分权化模式将较为可取[14]。 2.税权划分理论 财权的核心是税权。为了落实财政职能在各级政府之间的划分,许多经济学家提出了税权在各级政府之间划分的必要性、原则和根据。关于税权划分的必要性,一般认为应该赋予地方政府相应的税收管辖权,让地方政府自己负责为本地的财政支出融资,这样才能使得地方政府的财政权力和支出责任对等,防止地方政府行使财政职能时不负责任,从而向上级政府转嫁财政赤字风险,以及绕过法律约束,寻找“非正规税”收入来源,导致财政秩序混乱。 关于税权划分的原则和依据,比较有代表性的有塞利格曼的效率原则、恰当原则和适应原则,迪尤的效率原则和经济利益原则,以及马斯格雷夫的六原则理论[15]。总结他们的观点,基本可以概括为与稳定国民经济、收入再分配有关的税种,以及税源丰富、税基流动性大的税种划归中央,非流动性的、非再分配的、非周期性的和不可转嫁的税种由地方政府征收。由于蒂布特对传统财政分权理论的奠基性贡献,马斯格雷夫提出了在各级政府之间分配财政职能和政府间税权划分的原则,奥茨对联邦主义结构下财政职能在联邦和地方之间的分配做了理论总结,并首次明确了财产税作为地方公共品融资的主要来源,因此杨之刚把传统财政分权理论称为TOM 模型。 3.转移支付理论 在财政分权体制下,政府转移支付充当着平衡器的功能。各种文献强调了不同层次政府之间转移支付的三种潜在作用:内部化财政溢出效应、地区之间财政均等化和整体税收体系的改善。由于公共产品中的外部性,会导致公共产品提供不足,因此中央政府通过转移支付体系内部化财政溢出效应以扩大公共产品的供给;财政均等化是因为部分地方政府在平均的税收努力下,所获得的收入并不足以满足最基本的公共服务的支出需要,因而由中央政府进行财力补助;整体税收体系改善则是因为由中央政府集中某些财政收入后再进行转移支付,有利于税收职能的发挥和经济效率的提高。一般而言,用于内部化溢出效应和整体税收体系改善的转移支付大都采用条件转移支付,用于地区之间财政均等化的转移支付大都采用无条件转移支付。当然,财政均等化效用存在争议,财政差距有利于创造地区相互竞争的环境,但却有可能导致区域经济发展不平衡、抑制财政贫穷地区组织财政收入的积极性;同时,通过转移支付实现公共服务均等化存在一些现实难题,横向失衡和纵向失衡的差异难以精确衡量,“几乎没有哪个国家能肯定地说他们能精确地衡量这种差异,也几乎没有哪个国家能拿出客观的衡量结果去指导建立转移支付的公式”[16]。另外,从规范研究的角度出发,提出了有效转移支付需要满足的几个条件:维持地方政府财政收入的充足性、保持地方政府有效的征税和支出控制、促进地方财政均等化、保证转移支付的透明度和稳定性[17]。 三、对财政分权社会经济影响的研究 财政分权制度作为国家一项重要的政治经济制度,无疑对社会经济具有广泛的影响。关于财政分权后果的研究,主要集中在以下几个方面: 1.对政府财政竞争影响的研究 财政竞争的前提是地方政府相对的独立利益、生产要素的流动和竞争工具的拥有。财政分权体制下,地方政府实质获得了某种程度上的财政自治,从而拥有相对独立利益和财政税收政策的制订权,而一个地方的税收政策和财政支出政策会对其他地方产生外部性,因而财政竞争是财政分权体制下的必然现象。蒂布特模型的本质正是说明通过地方政府之间的财政竞争,迫使其必须且有效率提供地方性公共产品,否则居民将通过“用手投票”实施政府换届或“用脚投票”迁往它处;新一代财政分权理论也说明通过财政竞争迫使地方政府从“攫取之手”向“援助之手”转变。 Gordon分析了在资本完全流动的情况下,地方政府为了争夺税基,均衡资本税率将被逼为0[18]。Zodrow和Mieszkowski分析了在资本完全流动和土地不可流动的情况下,如果各地方政府通过征收资本税提供公共产品,那么公共产品供给将低于有效水平[19]。最近一些年来,财政竞争理论有了一些新的进展。一是扩展了政府竞争形式,政府竞争不仅包括税收竞争,还包括公共服务竞争和转移支付竞争,如Case和Rose发现了地方政府财政支出依赖于与其相邻的其他地方政府的支出状况的原理,并从实证研究中发现:如果相邻地方政府增加1美元财政支出,将导致该地方政府财政支出增加70美分[20]。二是分析了上下级政府间的税收垂直竞争,垂直竞争效应与水平竞争相反,导致均衡税率过高。三是分析了上级政府协调下级政府竞争行为的作用,Wildasin(1988)建议上级政府采取庇古补贴以内部化财政外部性,以提高地方公共支出水平[21]。 2.对政府规模的影响 财政分权对政府规模的影响,实证研究结果差异很大。有些学者认为财政分权会减少政府规模。布坎南认为政府规模与财政分权程度呈负相关关系,财政分权程度愈高,政府规模愈小[22]。胡书东利用中国1952年～1985年和1986年～1997年的数据检验发现,财政分权与政府规模呈正相关关系,在统计上是显著的[23]。Jin和Zou运用32个工业国家和发展中国家1980年～1994年的面板数据的实证研究表明,不同类型的财政分权对政府规模有不同的影响,财政收入分权使地方政府规模增加和中央政府规模减少,但地方政府规模增加的程度要小于使中央政府规模减少的程度,最终结果是减少政府规模;财政支出分权导致较小的中央政府规模和较大的地方政府规模,地方政府增加的程度大于中央政府减少的程度,最终结果是财政支出分权使政府规模增加[24]。而奥茨利用美国48个州的地方政府横截面数据构成的样本,对财政分权与政府规模的关系进行了实证检验,结果表明,财政分权程度与政府规模没有必然的因果关系,财政分权程度增加既不必然导致政府规模缩小,也不必然导致政府规模扩大[25]。 3.对经济增长的影响 财政分权对经济增长的影响,可以说是经济学界争议最大、实证研究结论最不一致的领域。理论研究通过财政分权有助于提高公共产品的配置效率和政府行政管理效率,控制公共部门规模,向地方政府提供市场化激励和促进地方政府制度创新来促进经济增长;但同时财政分权不利于发挥公共产品提供的规模经济优势,发展中国家和转轨国家的现实条件不具备财政分权优势充分发挥的制度环境,甚至更容易滋生腐败,导致财政支出效率低下,从而阻碍经济的增长。其次,财政分权尽管有利于提高消费者福利,但消费者福利最大化组合未必是经济增长最大化的公共产品组合[26]。实证研究也没有取得一致的结论。如Davoidh和Zou将46个国家1970年～1989年的数据按照全样本、发展中国家子样本和发达国家子样本进行回归,发现全样本和发展中国家子样本中财政分权和经济增长存在负相关关系,发达国家样本不存在显著关系[27]。Xie、Zou和Davoidh在对美国20世纪50年代前后到90年代早期经济的实证研究发现,财政分权和经济增长之间不存在显著关系[28]。而Akai和Sakata则批评了Xie、Zou和Davoidh的观点,他们设计了多种财政分权指标,针对美国1992年～1996年的五年平均面板数据,分析了50个州的财政分权程度和经济增长的关系,结果显示财政分权促进了经济增长[29]。 不同学者对我国财政分权与经济增长关系的研究结论也大相径庭。一是认为我国财政分权对经济增长起阻碍作用,如Zhang和Zou分别以人均省级财政支出占中央财政支出的比重、人均省级预算支出占中央预算支出的比重,以及人均省级预算外支出占中央预算外支出的比重来衡量财政分权水平,通过对1980至1992年间中国28个省份的数据研究发现,财政分权对经济增长具有负面影响。他们将此解释为财政分权削弱了中央财政对基础设施及基础产业的投资,而这些投资较之各省自己的投资对经济增长的作用更大[30]。二是认为财政分权对我国经济增长有促进作用,如林毅夫和刘强以边际分成率(财政收入增加额中省级政府的分成比例)来衡量财政分权,利用中国1970年到1993年间省一级的数据,实证结果表明财政分权对经济增长有促进作用[31]。三是认为不存在相关关系,如胡书东以省级人均财政支出占全国人均财政支出的比值来衡量财政分权,通过对中国1978至1993年间的数据进行实证分析,得出以下结论:新中国五十年来,一般的财政分权与国民经济绩效之间并不存在明显的正相关关系;真正有助于改善国民经济绩效的是财政经济建设部分的分权[32]。类似结论不同的研究还有很多,如乔宝云(2002)认为财政分权促进了经济增长,但却带来了财政的不均等,殷德生(2004)认为中国财政分权并没有促进经济增长。 实际上,财政分权对经济增长的影响机理非常复杂。财政分权是一个多维度的范畴,不仅包括事权、财权和财力的划分,也包涵了深刻的民主内涵,同时我国财政体制历经多次调整,加上正处于转轨阶段,中央和地方财政关系极为复杂,因此,很难用一个单纯的数量指标来综合表达财政分权的所有含义,因此对财政分权的衡量不同,就会影响其实证结论;同时,不同学者选取的控制变量并不相同,这也会对实证结论产生影响。 4.对经济稳定的影响。 关于财政分权与经济稳定的关系,EraDabla-Norris and Paul Wade(2002)认为,在分权化体制下,地方政府有可能向中央政府转嫁财政赤字,引发宏观经济不稳定[33]。Tanzi(2000)认为,政府越分权,更多层次的地方政府将会存在,因此地方政府会实行更多的管制。邹恒甫认为,过度分权可能导致中央政府制定财政政策和货币政策时的回旋余地比较小,从而损害中央政府宏观调控经济的能力,如地方政府在换届前后的经济扩张和收缩循环经常与中央政府的宏观调控背道而驰,特别是在分权程度较高的国家,地方利益往往成为宏观经济不稳定的根源,如前南斯拉夫、巴西和20世纪80年代的阿根廷等等。但是,对我国财政分权与宏观经济稳定进行系统研究不多。郭庆旺、贾俊雪(2006)对经济转轨期地方政府行为进行了较深刻的分析,认为地方政府在财政竞争和政治晋升激励下,具有投资冲动,从而影响宏观经济稳定。 5.对社会公平的影响 财政分权对社会公平的影响,主要是由于财政巨大的再分配效应引起的。从理论上说,财政分权导致贫富差距,财政集权则可以保证分配的公正性。因为地区之间由于经济基础、资源禀赋、区域位置等原因,经济发展水平不可能完全均衡。发达地区税源丰富,税基宽广,财政收入水平高,因此有充足财力实施力度较大的再分配政策;而欠发达地区则由于经济基础薄弱,税源贫瘠,财政收入不高,没有能力实施力度较大的分配政策。适当的财政集权却有利于缩少贫富差距。由于财政集权,中央从富裕地区集中了财政收入,尔后通过财政转移支付形式对贫困地区进行补贴,从而缩小贫富差距。Remy Prud, Homme,Davezies, Nicot Davezies等人的实证研究表明,不同类型国家的富裕地区和中心城市都担负着重要的支援贫穷地区的任务,20世纪80年代,巴黎、曼谷、圣保罗、阿比让(科特迪瓦)、卡萨布兰卡(摩洛哥)5个中心城市对本国中央财政的贡献平均高达35%(分别是26%,41%,20%,54%,34%),而它们从中央预算得到的利益平均仅为15.6%(分别是19%,28%,14%,25%,18%),两者之间的差额就是它们对贫穷地区所做的财政贡献。日本和英国的长期财政实践也表明,财政集权对于协调区域经济发展具有重要的积极作用。 另外,财政分权还有可能导致同一区域内城乡差别扩大。Remy Prud, Homme分析了地方经济的内生增长及其集聚效应将导致中心城市与边缘地区之间在政治经济上出现断层和差距。在其他因素相同的条件下,财政分权导致地方层次上事权更加集中,地方政府更加独断专行,其结果往往是有利于作为地方经济活动聚集地的中心城市和相邻区域的发展,特别是地方政权机构所在地的中心城市的发展,但是,对于边远落后的农村地区却没有太大的收益,从而发生同一区域内城乡差别扩大的后果。但是,方晓利、周业安(2001)却认为,在居民自由迁徙的前提下,财政分权也可保证公正性的实现,而且,分配包括初次分配和再分配两个环节的统一,从再分配的角度看,中央政府拥有相对的优势;但从初次分配的角度看,分权有利于发展生产力,有利于真正缩少地区差别、行业差别和城乡差别,从而在更为基础的层面实现公平[34]。Wildasin(1994)也指出,在居民自由流动下,财政分权存在高生产力、高禀赋地区对低生产力、低禀赋地区的隐性补贴,人口向高生产力地区的流动降低了低生产力地区的拥挤效用,从而提高了后者的福利[35]。乔宝云(2002)认为,中国财政分权在促进经济增长的同时,却加剧了地区差距的扩大,增长与均等之间存在着一定的矛盾,中央政府在制定财政政策时,必须在增长和均等之间之间进行取舍。 6.对政府腐败影响的研究 Tanzi(2002)认为,财政分权与腐败存在一定的相关性,地方政府比中央政府更容易发生腐败行为。因为中央政府官员通常比地方政府官员理性,且比地方政府官员有更好的前途,地方政府官员拥有较少的提升机会,工资较低,与当地居民接触较多,因因会表现出较差的管理水平和腐败行为。Bardhan(2002)认为,地方政府可能容易被地方精英俘获,腐败容易在官僚、政治家和利益集团之间发生。也有学者认为财政分权可能减少财政腐败。如Arikan(2004)用模型说明了财政分权使竞争性的地方政府数量增加,腐败行为的空间很少。 7.对环境质量的影响 关于财政分权和环境质量的关系,目前专门的文献很少,散见于财政分权和政府财政竞争的文献当中。一般认为财政分权促使地方政府竞争,地方政府竞争导致环境质量下降。在财政分权体制下,地方政府之间为了吸引企业投资,往往会采取降低税负的策略,税负降低导致收入下降,收入降低进一步导致公共产品支出下降,从而使得公共服务产出达不到帕累托水平,而公共服务下降的一个重要方面就是环境质量下降;另一方面,地方政府财政支出结构一般会倾向于生产性公共产品,而忽视对民生性公共产品如环境质量的提供。如果地方政府真正代表选民利益,那么就要把选民对环境质量的偏好考虑进来,均衡时选民将会集体选择一个恰当的环境质量、经济发展水平和就业水平组合。 四、简要的评论 财政分权已经成为一种世界现象,Dillinger(1994)指出,全世界人口超过500万的75个转型发展中国家中,有84%的国家正在向地方政府下放权力,地方政府支出占政府总支出的比重不断上升。从上述综述可以看出,关于财政分权的原因、财政职能和税权在各级政府之间的划分以及财政分权的社会经济影响的研究,不同台学者对不同国家从不同的角度、采用不同的方法进行了研究,得出的结论很不一样。这虽与采取的研究方法有关,但也与其他因素有关。财政分权只是国家整个分权系统的一个部分,政治制度、经济制度和历史文化传统对财政分权效率的发挥有时甚至起着决定性的作用。对于属于发展中国家和转轨国家的我国来说,在推进财政分权的改革历程中,既要注意财政分权制度本身的设计,也要对全部的制度环境作一全面的检视,以发挥财政分权的正面效益。 [参考文献] [1](美)乔·B·史蒂文斯.集体选择经济学[M]. 杨晓维,等,译.上海:上海人民出版社,1999: 119-129. 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The article reviews the theory of fiscal decentralization from three points, including the necessity of fiscal decentralization, the division of fiscal function among various governments, and the effect of fiscal decentralization on society and economy. Key words: the necessity of fiscal decentralization; the division of fiscal function; division of tax power; social and economic effect (责任编辑:张积慧) |
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