| 标题 | 协商民主下参与式预算法律制度完善 |
| 范文 | 杨娜 [摘 要]参与式预算制度是公共预算与民主政治互动的法律回应，参与式预算有其适用条件限制。建议由省级立法机关根据具体情况确定参与式预算的规则指引，并将参与式预算限定适用在县级及其以下预算层级，在此前提下来完善参与式预算的审议范围、参与程序和相关程序的衔接等制度设计问题。 [关键词]预算民主；协商民主；参与式预算 [DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.23.163 目前，我国的公共预算管理以政府为主导。随着公民民主管理意识的提升，协商民主理论影响加深，公众参与预算管理的呼声不断增强，地方开始了公众参与预算的实践。 1 参与式预算的理论基础 参与式预算将直接民主和代议民主结合起来，其理论基础为协商民主，是实现善治的新途径，通过促进分权式管理、决策制定的分权和政府治理的透明度，以及提升公民治理能力。 协商民主是一种政策决策、公共治理、公共参与机制，强调公民平等、理性参与的重要性。参与式预算通过促进交往、倾听、理解为公民参与、协同治理、恢复公民政治认同提供了路径和动力；参与式预算致力于以公平为标准的资源分配，使自我利益与公共利益的结合，提升了公共理性；参与式预算促进预算民主决策、透明、责任。 2 参与式预算的国内外实践述评 2.1 参与式预算的国内实践举要 2.1.1 浙江省温岭市新河镇：民主恳谈纳入基层人大模式 浙江温岭新河镇于2005年率先开始参与式预算，邀请了当地各界人士列席了该镇的十四届人大五次会议，人手一份《新河镇2005年财政预算（说明）》，和90名正式人大代表一起讨论镇政府的预算报告。将“民主恳谈”制度的范围、主题、功能扩展。但是，民主恳谈是体制外制度创新，缺乏相应的法律地位；群众以在会上表达意见的方式参与决策过程，但所提意见是否被采纳到最终决策中仍由党委政府决定。对此，温岭市新河镇将“民主恳谈”与人大制度相结合，有效解决以上问题。 2.1.2 上海市闵行区“以结果为导向”的绩效预算改革 上海市闵行区的公共预算改革，实质是“以结果为导向”的绩效预算改革和以人大为主导方的预算审查监督改革。具体做法可归纳如下：第一，参与主体：多数环节是向广大普通公众开放，仅少量环节针对特定群体，如专家、政协委员和人大代表。第二，参与环节：预算前评价，过程评价，结果评价。第三，参与路径：网络、会议参与方式。从预算编制开始突出结果导向，使预算管理模式真正从合规性控制为主开始转向以资源配置效率和使用效率为主。 2.1.3 国内参与式预算实践的简评 国内的参与式预算改革实践，是一种有益的尝试，推动了地方财政民主的进展，但囿于规则之欠缺，实践中也暴露了一些问题。首先，参与方式单一，参与项目有待扩展，参与程序有待规范。其次，信息披露不充分，预算方案待细化。现阶段，我国各地虽然进行了许多电子政务和信息化改革，但信息披露机制尚不完善。最后，参与式预算实践未与基层制度契合。 2.2 参与式预算的国外实践述评 为弥补现代公共预算的局限性，国外部分地方政府进行公众参与预算改革。从预算过程的各个阶段出发，有针对性地梳理国外参与式预算经典模式，对于优化我国参与式预算制度有重要作用。 2.2.1 预算编制中的巴西阿里格雷港市的参与式互动模式 1988年巴西工党在选举赢得胜利后，为增加政府管理中的民主成分，提出了以“民主參与”和“改变支出优先顺序”为目标的参与式预算改革。 2.2.2 预算审议中的印度专业审计组织协助立法部门审查预算 社会团体协助立法部门全面审议预算草案，有助于预算资金分配的效率、公平、民主。为改善印度的地方政府治理绩效不佳的境况，20世纪90年代以来，建立了政府和社会合作的预算参与体制。 此外，还有预算执行中乌干达的参与式跟踪模式、预算评估中的美国爱荷华“公民倡议的绩效评估”等。 3 参与式预算的法律制度完善 参与式预算是推动预算民主进步的路径，但有特定的产生背景和作用的局限性。在一个健全的代议制民主国家，预算监督和预算民主的首选之路应该是立法机关的监督和行政机关的主动公开，参与式预算的存在，可以说从另一个侧面反映了代议制功能之不彰。预算法治进步，应仍在代议制之完善、立法机关控制取向之落实，切忌因参与式预算之兴起而遮蔽了根本问题之所在。鉴于此，参与式预算应理性对待，谨慎立法。 3.1 参与式预算应限定适用在县级及其以下预算层级，《预算法》暂不宜确立参与式预算制度 综观我国参与式预算实践，主要在两个层面展开：一是发端于乡镇，正向市级扩展。二是街道和社区层面。目前，中国各级政府预算实行人大审批制度，基层政府有一定的行政职能和集体资金，但缺乏制度化的资金分配方式。要明确参与式预算的适用范围。参与式预算与人大制度相结合，借用人民代表大会的法律地位，把体制外的制度创新纳入体制内。参与式预算应主要适用在乡镇、街道层面，条件成熟、经验丰富的地区，可扩展到县级和市区级层面。预算法应当坚守代议制健全、立法权彰显之改革道路，参与式预算不是预算法的一项基本制度，最多只是一项补充性质的制度，适用范围应当有所限制。 3.2 建议由省级立法机关根据辖区特点和实践情况制定有关参与式预算的规则指引 首先，应当明确参与式预算审议范围。可以考虑扩大预算中提交参与式预算审议部分所占的比例。目前的参与式预算模式中，参与范围的大小取决于当地实际情况，尤其取决于领导人的魄力、政府当局的政治意愿、市民的压力。 其次，有必要完善公众参与预算的程序性规则。参与式预算具体程序机制亟须构建。具体可以进行以下程序设计：一是预算周期公众全程介入原则。借鉴巴西、印度、乌干达、美国的参与式预算经验，在预算编制、审议、执行、评估各个阶段引入公民参与，实现预算参与和预算绩效信息的有机整合，发挥公众当家理财的积极性和创造性，将公共支出是非曲直的评价权赋予人民，提升公共服务质量。二是采用公民旁听制度、预算听证制度、预算征询制度、预算绩效公众评价制度以衡量政府履责和预算资金使用的效益性，将传统的民意测验、公民调查等工具与新兴的公民报告卡、回应卡等工具结合使用，使预算由“合规预算”向“效益预算”转变。三是积极发展非政府组织，提供公共理性，使其在公众参与中发挥应有的作用。 3.3 完善参与式预算制度与相关制度的衔接 首先，参与式预算与基层自治组织衔接。一方面，基层现有组织大都通过直接选举产生，最贴近社会公众生活，具有良好的群众基础，可以直接成为参与式预算的社会公众代表，参与预算过程。另一方面，基层自治组织经常帮助政府开展调查工作，与参与式预算的部分工作类似易结合。 其次，参与式预算与人大制度衔接。由于选举民主或代议民主的不完善，民众与人大代表间并未建立良好的互动关系，人大代表只有真正按照民众自己的意愿以公平竞争等方式产生，才能真正代表民众的利益，并在不同利益的冲突与妥协中建立公共利益，完善基层人大代表制度。 参考文献： [1]陈统奎.从议事到议财的转变——上海闵行区公共预算改革观察[J].南风窗，2011（5）. [2]中央编译局比较政治与经济研究中心，北京大学中国政府创新研究中心联合.公共参与手册[M].北京：社会科学文献出版社，2009：114. [3]联合国人居署.参与式预算72问[M].北京：中国社会出版社，2011：90. [4]何包钢.近年中国地方政府参与式预算试验评析[J].贵州社会科学，2011（6）. |
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