| 标题 | 权责发生制市级政府综合财务报告编制相关问题研究 |
| 范文 | [摘要]科学编制权责发生制政府综合财务报告是近年和未来较长时期政府会计制度改革的重要内容。本文根据近年来驻马店市市本级试编权责发生制政府综合财务报告工作情况，探讨分析编制过程中存在难点和热点问题，提出进一步改进的建议。 权责发生制政府综合财务报告是以权责发生制为基础，以政府财务信息为主要内容，全面反映一级政府整体财务状况、运行成果和受托责任履行情况等的综合性年度报告。编制权责发生制政府综合财务报告是公共受托责任信息披露的重要载体，其目标就是提升政府财务管理水平，防范政府债务风险，强化政府公共财政绩效管理，提高政府提供公共服务的效率和水平，推进国家治理体系和治理能力现代化。 1.试编工作取得的成效 2010年财政部启动了政府综合财务报告试编工作，2013年试编范围扩大到全国所有省份及所属部分市县。从2014年开始，驻马店市市级开始试编工作，并取得了一定成效。 1.1基本摸清了家底 从试编2014-2016年度报告情况看， 2016年度纳入编报范围的单位有400多个，其中：纳入财政预算管理范围的行政单位85家、事业单位316家（参公管理事业单位101家、财政补助事业单位213家、自收自支事业单位2家）、市政府直接管理的国有企业集团公司（国资委监管国有企业）7家。汇总政府资产228.5亿元，负责55.5亿元，净资产173亿元，初步摸清了市本级政府资产的存量、分布、使用、管理等情况。 1.2积累了编制工作的经验 在编制工作的组织开展、数据的取得、编制方法、提高编制工作效率等方面积累了一定经验，并对政府财务状况、运行情况、财政中长期可持续性进行了分析，为下一步编制工作的全面开展打下了坚实基础。 1.3锻炼和提升了政府会计人员业务能力 近年来政府会计改革进展较快，一些新的制度、政策不断出台，编制权责发生制政府综合财务报告专业性强，在试编过程中不断加强政府会计知识培训和实际操作训练，在实战中锻炼一政府会计人员，为下一步科学编制政府综合财务报告储备了必要的人才支持 2.试编工作中存在的困难和问题 2.1政府综合财务报告主体界定难度大 政府财务报告主体界定的意义主要在于确定政府综合财务报告的编制范围。目前，我国政府综合财务报告编制主体构成比较复杂，因政府职能界定不同，政府的管理的范围不同，内涵并不完全一致。目前，驻马店市本级纳入综合财务报告合并范围的400多个单位，主要包括本级政府财政、编制财政部门决算管理的行政事业单位、社会团体等单位主体和土地储备资金、物资储备资金等资金主体以及公益性国有企业、非公益性国有企业国有资本及权益等有关项目。在纳入市级政府综合财务报告的单位，既涉及行政单位，也涉及事业单位和国有企业，特别是在目前事业单位體制改革不到位的情况下，部分事业单位职能定位还不明确，在梳理、归纳、认定过程中难度大。另外，公益性国有企业和非公益性国有企业的界限很难分清，没有具体标准，实际操作中很难做出准确的判断。比如，一些政府融资平台既承担政府公益性企业职能，又有独立经营，是否纳入很难界定。 2.2合并报表内部调整和抵销事项复杂繁琐 编制政府综合财务报告的数据信息主要来源于财政总决算、部门决算等报表。编制政府综合财务报告的难点是政府合并报表，而合并报表编制的难点在于合并抵销事项及编制调整事项。与一般企业集团合并报表编制不同的是，政府综合财务报告的内部抵销事项因合并事项信息的不对称，显得复杂得多。一是从抵销事项涉及的会计主体看，合并报表抵销事项既涉及政府本级、行政单位和事业单位，还涉及政府的融资平台和国有企业。二是从抵销事项的涉及的内容看，既包括内部拨款、内部往来事项，还包括内部交易、内部投资事项。同时还需要根据权责发生制原则对有关数据进行转换、调整并编制调整事项。 2.3资产负责确认计量不清，信息质量真实性难以保证 政府综合财务报告是会计信息资料的高度概括和反映，而会计要素的确认计量则是记录财务信息的源头。从试编情况来看，在政府资产和负责的确认计量上，数据不完整，信息的真实性难以保证。一是固定资产信息难以全面反映。从部门决算报表列示的资产类别宽泛，且没有入账时间信息，无法按权责发生制要求计提折旧；很多基建类固定资产未有纳入单位报表；行政事业单位资产实物管理与财务管理脱节造成账实不符等原因，不能满足现阶段编制政府综合性财务报告的需要。二是公共服务类固定资产的信息和价值计量难以准确获取。对诸如公路、水利、公交、排水等公共基础设施类资产，由于建造时间较早，历史数据缺失，建造成本难以取得；部分市政设施只移交实物管理权，没有办理产权移交手续，且管理分散，单位资产账上反映不完整； 一些公共基础设施产权复杂，没有明确统一的主管部门，很难找到对应的数据来源。三是政府债务数据没有充分反映和披露。从目前政府债务数据反映的情况看，对纳入政府债务限额内债务已进行统计和反映，但对于需要跨年度负担的债务利息、需要以后年度负担的养老金支出缺口等隐性负债以及由于政府担保、诉讼等原因可能增加财政支出的或有负债没有进行准确核算和充分披露，游离在政府账外，对政府偿债能力及承担的负债风险没有全面反映。 2.4缺少信息系统支撑，难以保障数据信息的全面性 目前，编制的方法是以收付实现制为基础进行日常会计核算，年终再按照权责发生制的要求对相关数据进行调整和转换，并在此基础上编制权责发生制政府综合财务报告。2017年以前，全国还没有建立统一的政府综合财务报告信息系统，报表合并过程中的内部抵销、调整等基本靠会计人员手工录入、调整、汇总。各类数据收集、整理、调整、汇总，无法进行数据转换、表间审核，不仅工作量大，专业要求高，而且会导致最终形成的综合财务报告的真实性、全面性无法得到合理保证。从2017年开始，按照财政部要求，2016年度政府财务报告要通过政府财务报告管理系统上报至财政部。但是，在系统的使用过程中还存在运行缓慢、功能还不够完善等问题，需要进一步优化和完善。 2.5财务报告信息应用不足，审计、公开制度没有建立 编制政府综合财务报告的目的是为了加强财政管理使用，为宏观决策提供可靠的基础信息，同时还要满足社会公众的信息需求。目前试编阶段，政府综合财务报告只是在财政部门内部使用，并没有对外披露，除财政部门之外，外部对政府的财务状况相关信息并不了解，因此政府综合财务报告的效用打了折扣。同时由于还没有建立政府综合财务报告审计监督和公开机制，政府综合财务报告的使用者获取的政府报告信息的渠道不畅，信息的真实性、可靠性也很难得到有效保证。目前，包括驻马店市在内河南省所有试编试点市县都没有公布其完成的试编报表，更没有关注审计机构、社会公众以及相关利益人对政府会计信息的需求。 3.优化政府综合财务报告编制的对策和建议 基于试编过程中存在的问题和难点，应从以下方面进行优化和改进。 3.1对政府财务报告主体范围的确认 在试编阶段主要采用受托责任法和基金授权分配法来界定报告范围。报告主体的界定则是从财务报告的角度来确认，主要反映的是对会计报表数据及相关财务信息分析的情况。既包括全额拨款或差额拨款的事业单位会计主体，也应当涵盖由政府投资的各种融资平台公司会计主体和国有独资、控股、参股企业。简而言之，应将依据财政经费领拨关系，反映公众受托责任履行情况的国家机关、行政单位、事业单位，以及反映国有资产管理职责履行情况的国有独资、控股、参股企业纳入政府综合财务报告的范围。 3.2对内部抵销和调整事项的处理 （1）抵销事项的处理。结合权责发生制核算方法，将抵销事项分为三类：一是政府内部的收入、支出。政府作为整体，财政内部之间，财政与同级部门之间，同级部门与部门之间的预算收入与支出都应该抵销。二是政府内部的借入、借出。政府内部的借入、借出与收入、支出一样，体现的是政府财务报告主体之间的资金往来情况，直接加总也会重复计算政府的收入和支出，应该抵销。三是政府内部的投资、参股。主要是指國有企业，对国有企业财务报表的合并现行采用权益法，直接增加政府财务报表的净权益，支出和权益有重复，应该抵销。 （2）调整事项的处理。针对不同项目的主体，应区分不同情况处理：对于不涉及内部交易的现行相关报表项目，应直接将相关报表中对应项目金额加总合并；对于涉及内部交易的现行相关报表项目，应尽可能对相关项目进行抵销处理。从财政层面看，可以对多数财政内部交易事项以及财政与单位之间的交易事项进行抵销处理；对于应按权责发生制确认但实际未入账的事项，对这些事项进行确认后填列到合并后的报表中。 3.3加强资产负责的管理，夯实资产负责信息 一是明确政府资产范围。从实践角度来看，政府资产并不只是能带来经济利益，还有提供公共服务潜能的效用，同时政府为一些特殊目的还会持有用于国家安全、抢险救灾等用途的储备物质，另外还有文物资产、自然资源等法律赋予政府控制权的资产，因此必须全面纳入政府综合财务报告政府资产的核算范围，在表内和表外进行反映和充分披露。二是开展资产清查。全面摸清行政事业单位的“家底”，加强清查数据审核，为编制政府综合财务报告提供真实可靠的数据基础。三是加快政府资产管理信息化建设。加强资产信息登记基础工作，实现资产管理与财务管理、预算管理相结合，构建政府资产动态管理系统，为编制报告提供基础数据支撑。四是公共服务类固定资产的确认与计量。对于管理体制顺畅、管理主体明确，在单位己作固定资产进行日常核算的部分，由行政事业单位比照非公共服务类固定资产分类别、分入账年度单独填报固定资产统计信息表，由财政部门统一计提折旧；对于基础资料不全、权属不明确、价值难以计量的资产，其资产价值暂时由主管单位以重置成本进行估算后报财政，财政不再计提折旧；对于国有企业管理核算的公共服务类固定资产，要根据具体付费方式、运营模式等因素进行确认。五是负责的确认与计量。对社保支出等隐性债务应分年度列入支出，在各会计期间得以均衡负担；对政府的担保负债、未决诉讼、PPP项目等，应根据可能性和重要性在表外进行披露。 3.4优化信息系统，提高取数整合质量能力 从国际经验看，美国、英国和加拿大等西方发达国家政府会计信息系统为政府综合财务报告编制提供了强有力的支撑，从报表数据的集中、处理、转换、核实等各个流程都有相应的信息系统，很大程度上减少了会计工作量，提高了工作效率，保证了工作质量。从驻马店市试编情况看，综合财务报告的编制应把预算编制、执行、决算和会计核算系统之间实现有效衔接；通过统一软件、统一配置将预算单位日常会计核算纳入到财政会计核算系统，实行在线进行会计核算，最终实现由财政的信息系统自动生成部门财务报告和政府综合财务报告，有效地提高数据的分析效率，减轻工作负担，提高工作效率，确保数据真实可靠。 3.5加快财务报告审计、公开制度体系建设，逐步推进财务报告披露公开 开展政府财务报告审计是政府财务报告制度的重要组成部分。为保障政府综合财务报告的合法性、可靠性，充分反映政府受托责任的履职情况，发达国家普遍建立了一套政府综合财务报告的审计制度。而在我国，尽管公布了《审计法》和《国家审计基本准则》，然而民间审计监督的效用有待加强，规范完善的政府报告审计体系尚未建立。以驻马店市为例，应加快政府综合财务报告审计制度的建设，构建审计以及其他鉴证机关审计政府综合财务报告的制度体系，保障政府综合财务报告的可靠性。此外，政府综合财务报告不仅要能够反映政府综合财务状况和运营绩效，还要能够满足社会公众对监督政府的信息需求。在试编阶段，由于编报质量和可靠性有待提高，对外公开的利弊有待全面评估，对于政府综合财务报告公开机制方面，应本着审慎原则，逐步披露政府综合财务报告信息。 【参考文献】 [1]娄洪.扎实推进权责发生制政府综合财务报告制度改革[J].预算管理与会计，2015（8）：29 [2]梁远平.试编权责发生制政府综合财务报告的重点、难点分析[J].科学咨询：科技·管理，2013（11）：18-19. [3]周林林.亦谈政府综合财务报告的编制难点[J].财务与会计，2015（22）：63-66. 基金项目：河南省软科学研究计划项目（项目编号：172400410624）。 【作者简介】王志强（1975—），男，本科学历，高级经济师、高级会计师，驻马店市会计学会理事，全省会计领军（后备）人才，现任河南省驻马店市农业综合开发资金管理中心工作副主任。研究方向：政府会计、企业财务管理等。 |
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