| 标题 | 实现审计全覆盖的有效途径探究 |
| 范文 | 彭富春 林红 [摘 要]党的十八届四中全会首次将审计监督列入八大监督体系，要求统筹整合审计资源实行审计监督全覆盖，习近平总书记明确提出要深化审计制度改革，构建“集中统一、全面覆盖、权威高效”的审计监督体系。国家对审计工作的新要求、审计形势任务的新变化，正是拓展审计监督的广度和深度、实现审计监督全覆盖的大好时机。 [关键词]审计;审计监督全覆盖;有效途径;内部审计 [DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.35.134 1 新中国成立以来我国审计监督机制的起步和发展 新中国成立七十年以来，我国经济已经从20世纪50年代初人均GDP倒数第二，崛起到现在成为总量仅次于美国的全球第二大经济体，人民生活也从解决温饱需求的农业经济时代走向了人工智能主导的数字经济时代。随着时代的变迁和经济模式的变化，审计工作也在不停地发展和完善。 1950 年财政部印发了《中华人民共和国暂行审计条例（草案）》征詢意见，但是在当时特殊的社会环境和国际形势下，这个草案止步于意见征询阶段，最终不了了之。1978 年党的十一届三中全会首次提出社会主义市场经济理论， 之后开始了经济体制改革，由高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转型。为适应社会主义市场经济的发展，1982年五届四中全会通过的《中华人民共和国宪法》第91条规定“设立国家审计机关”，之后国家审计署和各级审计机关陆续建立。随后在1983年国务院转批审计署《关于开展审计工作几个问题的请示》，要求各地建立审计机关，有重点有计划地开展审计监督。1985年国务院发布《关于审计工作的暂行规定》指导和规范审计工作（1989年废止），这是新中国成立以来我国的第一个审计法规，接着在1988 年国务院发布《中华人民共和国审计条例》规范审计机关的审计监督活动（1995年废止）。至此，我国的审计体制逐步完善和建立了起来。 随着改革开放的进一步深入和社会主义市场经济的全面发展， 1992 年党的十四大提出要强化审计监督， 1995 年颁行《中华人民共和国审计法》。随后又陆续颁行《中央预算执行情况审计监督暂行办法》《中华人民共和国审计法实施条例》《中华人民共和国国家审计基本准则》《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》等配套法规规范。我国的审计制度逐步完善，形成了以审计法及实施条例为基础，以审计准则及相关文件为依据的审计法律规范体系，为维护我国社会主义市场经济的健康有序发展发挥了重要作用。 从1995—2006年的我国经济发展情况已经发生了巨大变化，随着电脑的普及使用一般单位都实行了会计电算化，财务工具也由传统以算盘为工具的手工账务变成以计算机为载体的电子账务。审计工作要对财务电子数据进行归集和检查，审计机关必须有法定的权限，以及对电子数据的处理能力和配套的审计工具。审计署也在1998年着手开展审计信息化建设工作，并在2000年推出一些实用型的初级审计软件工具。2001年，国务院发布了《关于利用计算机信息系统开展审计工作有关问题的通知》，赋予审计机关对财务信息系统的检查权限，2002年审计署开始启动建设审计信息化系统一期工程，并逐渐引进一些国外常用的数据采集及分析软件。 2006年第十届全国人大对《审计法》进行了修订，修订后的《审计法》增加了审计机关检查“运用电子计算机管理财政收支、财务收支电子数据的系统”的权限，为计算机审计工作的开展提供法律保障。 2008年审计署开始筹建国家金审工程，加强审计机关对数据的处理和对信息系统的监督能力。2012年审计署印发了《信息系统审计指南——计算机审计实务》指导和规范信息系统审计工作。 2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首次将审计监督列入八大监督体系的行列，提出要“完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权”，这是对审计监督新的定位。紧接着国务院发布《关于加强审计工作的意见》，中办国办印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及配套文件《关于实行审计全覆盖的实施意见》《关于省以下地方审计机关人财物管理改革试点方案》《关于推进国家审计职业化建设的指导意见》等配套文件和规范。 2017年6月中办国办印发《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，对有关领导干部离任审计由经济责任延伸到自然资源资产管理和生态环境保护责任，并要求尽快建立自然资源资产数据共享平台。 2018年3月审计署发布《关于内部审计工作的规定》，规范内部审计监督机制; 2019年7月审计署发布了《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》，要求对领导干部权力运行和责任落实等情况进行审计和评价。 从1985年第一个审计法规的发布及各级审计机关的组建，到如今中央审计委员会的建立，审计监督已成为我国监督体系的重要环节，审计机关也将成为人民利益的“守护神”，我国的审计事业进入全面发展的时代。 2 当前我国审计工作面临的困境 党中央国务院要求对“公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”。所谓全覆盖，首先是审计对象要覆盖所有涉及公共资产资源的单位、组织或人员，同时还要对审计对象的经济活动及干部履责情况做到“应审尽审，凡审必严”。审计任务如此繁重，要实施审计全覆盖还是有很多困难，主要表现在以下三方面。 2.1 审计力量严重不足，审计队伍亟需加强 要做到审计全覆盖，必须有与审计任务相匹配的审计队伍，既要有充足的可以履职的审计人员，更要有具备专业知识和新科技应用技能的审计能手。早在1981年财政部申请设立审计机构的时候，计划需要50万从业人员，实际情况是直到2009年，我国审计机关才有8万多工作人员，2015年扩展补充到9万多人，到目前估计不超过10万人，除了审计力量薄弱，审计队伍结构也偏向财务会计、审计或经济法律等，而急需的能破解高科技舞弊难题的技术人才却严重短缺，甚至一将难求。现在的审计对象有很多是现代高科技产业，审计项目也有很多是大数据区块链等，身处监督位置的审计，必须熟知对方的游戏规则，才能有的放矢地找到线索和问题所在。所以审计要出成效，审计队伍亟须补充一大批复合型高技能人才。 2.2 没有建立一个全国通用的审计信息系统 在大数据时代，有的审计项目或审计对象面对的是海量的电子数据，传统的审计方法比如审计抽样、手工复核等则犹如大海捞针，完全失效。同时，落后的审计技术和过时的审计方法也严重影响审计进度和审计成效。 众所周知，我国某些地方偷税漏税情况曾经非常严重，2003年我国税务系统推出的金税二期基本上扭转了金税一期应用期间泛滥一时的伪造增值税专用发票和骗取出口退税的恶劣局面。目前，金税三期开始投入应用，金税三期网络覆盖率达到100%，它把区块链技术应用到了发票监控系统，其电子底账可以把企业的资产、设备、存货、成本、费用等通过发票信息全部核查出来，同时也可以把企业的上下游供应链核实得一清二楚，无论是假发票还是假税控机，在区块链技术下都将因“信息透明”而无所遁形。 而审计系统目前还没有做到全国一盘棋统筹管理和信息共享。虽然审计机关已经在尝试收集每个基层单位的電子业务数据，但这些数据其实都是基层单位处理之后的干净数据，可以参考，但不能保证都是真实的原始数据，对于精心策划舞弊者来说，反而给他们的暗度陈仓舞弊行为一个安慰剂。同时，审计机关应该加大投入，开发一个类似金税三期这样的审计系统，把各个基础单位的数据关联起来，通过大数据来分析处理疑点和确定审计重点，有效提高审计工作成效。 2.3 现行审计体制难以保证审计工作的独立性 现行《审计法》规定“地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主。”这种对地方审计机关实行地方政府和上级审计机关双重领导的体制，其实质依然是在地方政府的领导下在该辖区开展审计工作，包括“人、财、物、权”等资源的调配及职务的升迁等审计人员切身利益，都受制于地方政府的管控。 作为下属部门的地方审计机关、内部审计机构和有关审计人员，从做出审计计划，到开展审计工作，再到提出审计意见，每一个环节都要主管领导批准，如果该审计项目涉及该主管领导，那么这个审计项目的客观性就大打折扣了。即使该项目不涉及该主管领导，总之都会牵涉其他领导，其他领导也基本上都是班子成员，他们在审计人员的升职加薪等方面都有否决或投票权，万一不小心得罪某一个领导，这个审计人员的升迁之路就会变得很艰难。这种体制机制上的缺陷，万一演变成上下级之间的“共谋”，那么审计结果的客观性或者审计评价的全面性就很难得到保证。 3 当前我国实现审计全覆盖的有效途径 审计监督是国家治理体系的重要环节，要切实做好党中央关于“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”的要求，还需要进一步扩大审计范围，坚持科技强审，依托内部审计，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。 3.1 建立全面覆盖权威高效的审计监督机制 党的十九大、十九届四中全会都提出要健全党和国家监督体系，建立党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系。而面对审计范围的扩大、审计深度的拓展、审计职责的增加，要做到“审计监督全覆盖”和“应审尽审，凡审必严”是机遇也是挑战。 首先，要建立与国家治理体系相适应的全面覆盖的审计监督机制，审计范围必须覆盖和延伸到每一个涉及公共资源的基层单位，做到审计单位全覆盖。同时，通过加强和完善内部审计，做到审计事项全覆盖，通过加强对社会审计的依法核查和有效利用，有效建立全面覆盖的审计监督体系。 要建立与国家治理体系相适应的全面覆盖的审计监督机制，审计对象必须依法接受审计监督。现行《审计法》规定了审计对象主要是“国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门”“国有的金融机构和企业事业组织”。审计署已经在启动审计法的修订工作，扩大了审计对象范围为“国家机关、人民团体、国家的事业组织、国有资本、国有资本占控股地位或者主导地位的机构，其他管理、分配和使用公共资金、国有资产、国有资源的单位，以及其主要负责人。”把涉及国有资源的单位及责任人都涵括进来，基本实现审计对象全覆盖。 要建立与国家治理体系相适应的全面覆盖的审计监督机制，审计内容也需要依法扩充。现行审计法审计内容主要是传统的财政财务收支情况，《审计法修订草案征求意见稿》已经将审计监督事项从对相关单位“财政收支、财务收支和有关经济活动”，扩大为对“其主要负责人履行经济责任、自然资源资产管理和生态环境保护责任情况，以及其他依照本法规定应当接受审计的事项”进行审计。也就是说，除了审计财务收支、经济活动，还要审计自然资源资产管理和生态环境保护责任情况，以及政策落实情况等。 要建立与国家治理体系相适应的权威高效的审计监督机制，审计技术也需要和现代经济的发展模式同步，我国经济发展已经从工业经济时代发展到了当今的数字经济时代。要高效地开展相关审计工作，就必须结合当前以数据化和平台化为核心的数字经济技术来建立审计模型和开发审计软件。比如2020年我国成功开展的新型冠状肺炎病毒防治工作，就是通过智能化的防控体系，基于大数据的健康码系统，及时甄别、追踪和控制疑似病例及密切接触者，来达到隔断和消灭病毒的效果，甚至有不少多年潜逃的犯罪分子因走投无路“被迫”投案自首。所以，审计人员也应该与时俱进，充分利用大数据和区块链等先进技术开展相关工作，让各种资金违规行为走投无路和自投罗网。 3.2 改革审计管理体制，建立垂直管理的审计体制 《审计法》规定“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”而要真正落实这项规定必须有制度的保障。各级审计部门是各级政府的职能部门，虽然说上级主管部门可以参与具体审计工作的管理及指导，但是与部门利益相关的“人、财、物”还是在地方政府管辖权限之下。 如果审计体制实行垂直管理，直接由上级审计部门统筹管理“人、财、物、事”，审计人员只需要对上级审计部门负责汇报工作，那么审计监督就能独立于同级政府的管控，审计人员也就有底气有动力来查错纠弊了。 如果审计体制实行垂直管理，单位的内部控制体系也能更加完善。内部控制的核心就是“决策、执行、监督”有效分离，如果履行“监督”职能的内部审计是独立于“决策”层和“执行”层的独立机构，那么处于内部控制监督环节的内部审计保持独立，公正履职。 3.3 加强内部审计，打通审计监督“最后一公里” 我国审计体系是由国家审计、内部审计和社会审计三大体系构成，既要依托国家审计的强大功能，又要充分利用社会审计的力量，以及全面调动和有效发挥内部审计的作用，优势互补，全面覆盖。 内部审计是存在于单位内部的独立机构，其职能是“对本单位及所属单位财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理实施独立、客观的监督、评价和建议。”内部审计作为基层单位的内设机构，对行业和单位本身都非常熟悉和了解，他们可以深入组织内部进行审计监督，能够从源头上发现问题和堵塞漏洞，从日常基础方面保障组织的健康运行。 可以通过全面实施和加强内部审计为实施审计监督全覆盖奠定基础。基于内部审计对组织的深入认识和了解，能够提前识别出组织在内部控制和风险管理方面的漏洞和不足，可以更深入便捷地找出问题的源头及症结所在，同时也为国家审计提供宝贵的素材，有效延伸国家审计的深度和广度。 所以说全面加强内部审计，强化内部审计独立监督的职能，加强对内部审计的垂直领导及人员配置，加大对内部审计的技术投入及经费保障，明确内部审计的结果运用和责任追究等，可以有效补充国家审计力量的不足，消除监督盲区，打通审计监督全覆盖的“最后一公里”。 党和国家为审计监督做出了顶层设计和系统部署，《审计法》的修订为审计工作的开展提供了法律保障，内部审计力量的强化把审计范围延伸到了每个基层组织内部，审计监督全覆盖的时代已经来临。 参考文献： [1]张俊.新中国70年审计事业发展历程[J].审计观察，2019（4）. [2]央视“焦点访谈”.让审计更独立更有效[EB/OL].（2015-12-09）.http：//tv.cntv.cn/video/C10326/44ac54287a564d63b5390b265137f5e4. [3]中华人民共和国审计署.铭记·“审计优良传统、作风与精神”系列访谈：新增2万名编制——“机构精简”下的审计扩编[EB/OL].（2015-12-04）.http：//www.audit.gov.cn/n4/n19/c78657/content.html. [4]关于我国垂直型政府审计体制改革的思路与建议[EB/OL].[2019-06-15].https：//www.docin.com/p-2220532252.html. [5]關于国家审计监督法制化问题的思考[EB/OL].[2017-01-03].http：//www.doc88.com/p-7374982250023.html. [6]审计法理论问题及审计法的完善[EB/OL].[2016-03-27].http：//www.doc88.com/p-0921587756930.html. [7]成瑶.我国审计信息化建设研究[D].北京：首都经济贸易大学，2008. [8]梁琳.当代中国审计立法的发展的研究[D].南昌：江西财经大学，2006. |
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