| 标题 | 反恐视角下美墨边境管理合作探析 |
| 范文 | 黄源申 张燕 雷凯 摘 要：随着恐怖主义活动在全球范围内的蔓延，恐怖主义威胁成为各国面临的重大课题。美国和墨西哥为加强两国边境地区安全，在制度构建和具体措施上开展了全方位的合作。通过分析美墨边境地区面临的恐怖主义威胁与美墨两国的合作措施，提出构建新型合作机制、强化新型管理手段、突出新型技术应用等维护我国边境地区安全的三大举措。 关键词：反恐合作 美墨边境 边境管理 一、美墨边境地区面临的恐怖主义威胁 美墨边境是指美国与墨西哥两国的边境，确立于1848年美墨战争之后。两国边界线总长达3000多公里，其东段以格兰德河为界，中段穿越索诺兰沙漠及奇瓦瓦沙漠，西段经过圣迭戈及蒂华纳都会区以至太平洋岸，每年约有260万人以合法方式通过两国边界往来，是全世界最繁忙的边界。然而，绵长的边境线也为许多不法分子提供了非法出入境的便利，对边境地区安全造成巨大威胁。 （一）恐怖分子偷渡的主要走廊 据美国移民研究中心宣布，通过分析人口普查数据，2001年到2016年间，每年大约有80万移民非法进入美国。2017年，美国境内非法移民达到至少1000万，其中近60%是由美墨边境偷渡入境的墨西哥人。虽然美墨边境加大执法力度，近几年来自墨西哥的非法出入境人数呈下降趋势，但是在同一时期，来自其他国家的非法出入境人员却在增多，比如来自亚洲地区的非法移民人数由29万人增加到了38万人，美墨边境成为了非法移民偷渡美国的最佳陆上通道。这些其他国家人员大部分以合法身份先进入墨西哥境内，再借道美墨边境涌入美国。这些非法人员对边境地区安全产生了巨大威胁。一方面，这些人没有合法的身份、合法的工作、合适的住所，极易受到恐怖分子或者组织的引诱，为寻求短期高收益而加入恐怖组织，参与恐怖活动;另一方面，这些人中极有可能潜藏着极端恐怖分子，利用两国移民管理体系存在的差别漏洞，通过持伪造证件、变换身份等方式潜入潜出，进而在一国境内制造恐怖活动。 （二）暴力恐怖主义渗透的重要通道 美墨两国间不均衡、不对称、不平等的经济关系，导致美墨边境非法贸易活动的不断发展与壮大，其中跨境毒品犯罪和走私活动尤为猖獗，这些犯罪活动很可能被恐怖分子加以利用进而实施更为严重的恐怖活动。比如，恐怖主义分子可以通过走私渠道，将用来发动恐怖袭击的包括核物质、放射性物质、化学物质和生物材料在内的各种危险品运送到一国境内。此外，美墨边境作为“南毒北运”的最重要通道，贩毒集团大多具有雄厚的资金和武器，一旦与恐怖主义组织联手，更是助长了恐怖活动行为。比如其中之一的塞塔集团 塞塔贩毒集团，英文名Zetas，又译“泽塔斯”集团，是墨西哥最大的贩毒团伙，主要成员是退役军人，在墨西哥精锐部队服役期间曾经接受美军教官训练。该集团以墨西哥为基地，曾进行墨西哥最血腥的大屠杀、最大的劫狱行动和向当局最猛烈的攻击，并渗透到美国的中部和东南部地区，导致该地区绑架、抢劫和贩毒等恶性案件发案率日益上升。，他们利用“毒品美元”购置了精良的武器和先进的通讯设备及运输工具，并组织了一支敢于与政府反毒力量决战的武装部队，企图通过制造爆炸和绑架等恐怖事件来反击政府的反毒斗争，直接影响了美墨两国边境乃至拉美地区的和平与稳定。 二、美墨两国解决边境地区恐怖主义威胁的合作措施 边境安全风险具有流动性、跨境性等特点，任何单方的举措都可能影响着相邻两国的共同利益和共同维护的安全发展环境。自上世纪90年代起，美国政府就边境安全问题首先提出修建边境屏障，但9.11事件给美国敲响了警钟，单靠修墙是无法抵御恐怖主义的，美墨边境地区集结了走私、偷渡、毒品犯罪等诸多滋生恐怖主义的安全问题，要想应对恐怖主义的泛滥，维护好美墨边境地区安全，必须通过两国全方位的合作，改善美墨边境安全状况，才能更好的应对恐怖主义威胁。 （一）制度层面 两国政府通过签署各类协议，明确合作目标和内容，建立起良好的合作机制。2002年，美墨签署《边境安全伙伴关系协定》，决定加强双边合作，保证人员和货物安全流通，避免恐怖主义和犯罪活动带来的危害;2010年，美墨两国发布《美国和墨西哥政府关于21世纪的边境管理声明》，进一步完善合作机制，加强航空安全和边境安全信息共享，以及跨境人员和商品预先清关和检查合作;2014年，美国制定《国家毒品管制战略》，决定继续加强同墨西哥等国合作，打击跨境毒品犯罪。这些协议为两国开展合作提供了良好的基础。 美国政府加大对墨西哥的援助。美国政府意识到，经济发展的不平衡是导致两国边境安全问题产生的重要原因，于是，美墨两国达成了《梅里达计划》。根据该计划，美国向墨西哥提供13.5亿美元的援助，改进国家武装部队和警察力量的装备和设备，以保障港口和机场安全，建立情报机构合作通信网络，并提供金融情报和人才培训。同时，为更好的打击制裁犯罪，美墨两国签署《美墨引渡条约》，便于两国对犯罪分子展开联合追捕、遣返和司法协助，加强了对恐怖主义等重大犯罪分子的控制。 （二）行动方面 美墨两国政府积极开展一系列具体行動措施，打击违法犯罪分子，共同维护边境地区安全，从而预防恐怖主义活动在边境地区滋生进而蔓延到各个国家和地区内部。 1.树立合作意识，完善资源共享，不断加强美墨两国国家间的相互交流。美国国土安全部推出《西南边境安全倡议》，决定整合美国西南边境的情报和执法部门，有力打击美墨边境地区不断增长的暴力活动。美国还派出大量人员到边境地区工作，将驻扎在边境地区的安全部队的人数增加了一倍，将同墨西哥合作的官员人数增加了三倍。墨西哥政府改组整顿国家安全机构，提高反毒行动效率。在福克斯总统执政期间，墨西哥效仿美国建立墨西哥联邦调查局，加强安全情报的搜集和处理，促进了与美国的国家安全机构和情报机构之间的交流。同时，两国继续延续在资源方面尤其是水资源方面的合作，积极发挥国际边界与水委员会职能，形成跨界河流合作的有效磋商机制，美墨在谈判中既承认客观差异，又能够借鉴国际案例和以往合作经验，尽可能地解决分歧，达成妥协，这种水资源上的良好合作有助于进一步促进两国全方位合作的升级。 2.建立相适应的机构，不断加强对边境地区基础设施建设和技术[HJ1.1mm]的升级更新。墨西哥重组其边境沿线的联邦执法机构，建立一个与美国边境执法机构直接对应的机构，类似于9.11后美国针对北部边境安全与加拿大在边境机构合作上的做法，并将其海关当局转变为一个多功能机构。墨西哥与美国海关与边境保护局应制定联合计划，应对各种跨境犯罪构成的威胁，确保边境所有陆地口岸的安全。墨西哥政府不断加强口岸建设，引入新设备，包括车牌扫描仪和非侵入性检查技术。美国开始在美墨边境实行US-Visit计划，即数字化出入境身份辨识系统，在口岸现场，配备生物信息采集装备，对入境人员的面相以及四指指纹进行采集，与国家数据库以及其他联邦政府部门建立的数据库中的恐怖分子、高风险人员等信息进行比对，发现匹配的立即采取进一步核查措施，建立生物识别程序，收集和存储持有美国签证的外国旅客进出美国边境的信息数据并进行共享，以便于逮捕可疑恐怖分子和罪犯。2017年特朗普政府上台后提出重修隔离墙的举措虽然饱受争议，但从另一个角度，边境墙作为美墨边境上的一个安全设施，依然起到了一定的物理隔离作用和对犯罪分子的心理震慑作用，一些别有用心的恐怖分子不得不付出更大的代价越过边境，从事恐怖活动。美国政府还在一些边境墙周围安装了感应设备，比如边境红外线探测仪、地面感应器等，一旦违法人员触发，报警信号立即传输到电脑系统，接警人员配合摄像头或红外探测仪器再次对该区域进行图像确认后，巡逻人员在几分钟之内就能赶到现场，抓获非法人员。 3.严厉打击腐败行为，不断提升执法管理水平。美墨边境的毒品犯罪如此猖獗，离不开两国一些边境官员的贪污腐败，一些贩毒集团对当地官员以利相诱，警察、官员与毒贩相勾结的现象十分普遍。为解决这一问题，两国建立了切实可行的反腐败制度，包括仔细的背景调查和对申请人的审查，以及迅速识别腐败行为、迅速、专业地调查所有潜在腐败指控的制度。墨西哥福克斯总统在任期间，加大了对警察和监狱系统的反腐力度，逮捕了1000多名与贩毒集团有染的警察。除此之外，为了保证对犯罪分子的教育，两国在边境地区建立起一座两国监狱，关押因边境相关罪行而被美国当局逮捕的墨西哥人。这样的设施将使这些人在服刑期间能够与家人更亲近，从而防止这些犯罪人员转而走向恐怖主义极端，被恐怖主义组织利用。 三、启示 美墨两国的合作是基于同等利益上的需求，有着一定的历史原因和现实原因，但纵观其合作内容，有很多积极的措施对维护我国的边境地区安全有着一定启示性借鉴。我国与周边国家与地区面临着走私、毒品犯罪、恐怖主义等安全风险威胁，由于边境地区地理位置的特殊性，更容易成为恐怖主义威胁的交汇地。面对同样的安全威胁，虽不能完全照搬美墨两国的做法，但可以从中吸取精华的部分为我所用。 （一）构建新型合作机制 无论是CBP CBP，美国海关与边境保护局，成立于 2003年3月1日，总部设在华盛顿特区隶属于美国国土安全部，美国最大的执法机构之一，负责保护美国的11000公里的陆地边境和3000公里的佛州与南加州的海岸边境。还是ICE ICE，美国移民与海关执法局，隶属于国土安全部，是联邦政府中第二大调查机构，主要职责有调查发现恐怖组织的成员，并追查其资金来源;调查非法雇用和非法就业;打击有组织的走私、偷渡等;打击非法滞留在美国的外国人;调查犯罪组织的生产、走私以及假冒产品的活动等。 都在本国之外拥有大量派驻机构及人员，通过构建实用、实效的合作机制，拓展防御纵深发展。作为新成立的国家移民管理局，应积极开展与其他国家的交流合作，设立专门的交流合作机构，通过这个机构来沟通、交流、互通情报。可以事前对拟出入境人员、移民加强审查，对于出入境人员、移民进行风险防控，重点掌握风险程度较高人员出入境的事由，并将相关情报信息传递于拟入境国，从而达到预防恐怖事件发生的目的。边境地区是抵御恐怖分子渗透的重要防线，我国基于此也展开了积极的举措，比如加强上海合作地区组织成员国的合作交流，深化中国与东盟的反恐警务合作。这些良好的合作机制应更广泛的推进到我国其他陆地边境地区，针对不同相邻国家边境情况，具体问题具体分析，构建新型的合作机制。 （二）强化新型管理手段 坚持“外控内管”的管理手段，阻止恐怖主义活动的渗透。极端组织随着区域化的发展而不断改变其行为方式，向着跨国恐怖犯罪方向演变，中国的边境线漫长，单纯靠加强边境管理难以全面掌控恐怖分子入境情况。因此，对边境的管控和对内部秩序的管理必须同时进行。在外部边境通过严密的边境监测、严格的边境检查，特别是针对涉恐信息、身份、物件进行甄别，将恐怖分子拒止于国门之外;在境内地区，要对入境人员的活动状况进行有效监控，利用大规模数据库提高管制的效率与能力，及时侦测、发现涉恐信息与人员活动，最大限度减少恐怖主义行为的发生。 （三）突出新型技术应用 近年来，我国出入境管理系统的技术装备水平虽然有了显著提高，但仍存在着系统地域差异大、信息共享程度低、更新升级速度慢、系统兼容性差等问题，在一些地区还是以人防为主，技防为辅。应当转变思路，不断提升信息化、智能化管控水平，努力建设智慧边境。比如在边境巡逻方面投入无人机，辅助发现边境非法出入境分子，增强查处的准确率和有效性;在系统数据整合方面，打破部门壁垒思想，加快建设国家移民管理综合信息平台，协调与外交部、国安局等部门的信息共享，加强对重点人员情报信息的掌控力度;在现场查验方面，加快推进智能感知技术在口岸现场的应用，能够在现场第一时间对潜在的危险分子进行识别。同时，注重技术的研发与交流，加快我国亿人级人脸指纹比对系统的建立，加强与其他国家在口岸管控、證件防伪等方面的技术交流，定期开展会议和研讨，为共同打击恐怖主义提供更有力的技术支撑。 参考文献： [1]朱慎之.美国反偷渡及非法移民管理做法与启示[J].浙江警察学院学报，2012（05）. [2]季尔知.美墨边境安全问题和美墨合作[J].国际研究参考，2013（08）. [3]曹延.美墨边境：回不去的哀愁[J].世界知识，2017（07）. [4]吴韬，王浰源.反恐视角下欧盟边境地区警务合作之探析[J].江苏警官学院学报，2017（05）. [5]温豪，栗长江.边境安全视角下中国与东盟反恐警务合作[J].广西警察学院学报，2019（01）. [6]PCIP Full Report.“Managing the United States-Mexico Border： Cooperative Solutions to Common Challenges”[EB/OL].http：//www.wilsoncenter.org，2019-03-18. |
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