| 标题 | 科技规划评估的国际比较 |
| 范文 | 刘志强 温颖 王慧晴 摘 要：国家科技规划作为公共战略性投资，肩负着带动国家整体科技竞争力的提升、支撑和引领经济社会发展的重要使命。从评估主体、内容、方法、程序四个维度对中外科技规划评估进行比较研究，并基于评估理论角度对比较结果进行分析，探究不同政治文化背景下，中外科技规划评估的异同。同时明确我国现行科技规划评估中面临的困难与挑战，为完善我国科技规划评估体系提供理论参考。 关键词：科技规划评估 国际比较 评估理论 发达国家科技评估经过100多年的发展相对较为成熟，已成为科技管理必不可少的环节，其中美国、日本和欧盟的科技规划评估较具代表性。针对国家科技规划实施情况，如何更好地开展评估工作，是当前亟需思考的问题之一。通过比较中外国家科技规划评估的差异，全面分析我国科技规划实施进程中取得的成绩和存在的不足，是中国科技规划评估进一步发展的关键。本文从评估主体、评估内容、評估方法、评估程序四个角度进行对比分析。 一、评估主体 国外对科技规划评估非常重视，一般都设置专门的科技部门负责，并将科技规划评估作为科技管理的重要组成部分。美国、欧盟和日本的科技规划评估较具代表性，其中，美国《国家纳米计划》的评估主体主要包括美国科学技术委员会，国家纳米技术顾问小组，国家研究委员会，政府问责办公室[1];日本《基本计划》的评估主体主要为科技政策研究所[2];欧洲《地平线计划》的评估主体主要为欧盟委员会研究创新总司[3]。 从1994年开始，国家科委提出用“第三只眼睛”对科技规划进行评估，目的是服务于政府内部管理决策需要，提高政府公共研发活动的效率和质量[4]。国家科技规划评估是政府直接干预、实现国家目标，使科技的发展成为支持经济增长、创造就业机会、满足国民需求、提高国家竞争力的重要手段之一[5]。因此，我国科技规划评估工作主要为国家或地方科技部科技评估中心负责。同时也会委派部分评估工作给第三方评估机构和一些行业科技评估机构完成。 中外科技规划评估主体的比较结果显示，国外的评估主体更加多元化，评估主体的层次划分也比较清晰，从政府到具体的项目部门，层层评估，确保了评估结果的稳定性、可靠性、全面性。我国的科技规划评估工作主要由政府主导，设有专门的科技部门管理。但是，科技规划评估工作主要依赖于政府系统内部的监督评估系统，而作为外部制衡机制的政府系统外的监督评估滞后于需要，没有发挥应有的影响力[6]。虽然近些年来，开始出现一些第三方评估机构承接部分评估工作，但是由于缺乏相关的法律规范，使得评估结果的可靠性等存在争议，采纳度不高。 基于上述评估主体的比较结果，从委托代理理论进行分析。委托代理理论强调委托人与代理人之间的委托代理关系，我国的科技规划评估主要属于系统内部评估，尚未产生明确的委托代理关系。相比之下，国外的科技规划评估既有系统内部评估，也引入专业的第三方评估，更加信任双方的委托代理关系。利益相关者理论强调在评估过程中要充分采纳不同人群的意见和建议。显然，国外的科技规划评估主体更加多元化，一定程度上能够从不同的人群中听取意见和建议，我国的评估主体则显得单一，没有将利益相关者的观点吸收进来。因此我国科技规划评估可以在未来发展中以委托代理理论和利益相关者理论为基础，吸取国外科技规划评估经验，更好地应用在我国的科技规划评估中。 二、评估内容 国外科技规划评估在评估内容上较为明确，侧重于效果和影响评估，本文以美国、日本和欧盟的科技规划评估为例。美国的科技规划评估内容主要包括：对技术或科技规划当前和未来的影响进行评估;分析各类影响的因果关系;对于正在实施的科技规划思考是否有更好的替代方案;预测并比较不同方案的影响;提醒国会应注意哪些问题并收集相应数据。日本的科技规划评估内容主要是对规划目标的实现情况进行考核。具体从规划评估、项目评估两个层面开展，对科技规划的目标实现情况、主要实施成效等进行评估分析[2]。欧盟的科技规划评估内容主要包括：对以往的框架规划进行持续监测、咨询和评估，为后续规划的不断优化和动态调整提供建议，还对未来规划的影响进行评估。针对规划实施的效果、效率和影响等方面开展以证据为基础的评测与研判[7]。 在我国历次科技规划评估中，大部分规划评估主要围绕规划的“目标一管理一效果与影响”开展，对科技规划的目标定位、规划意义、预期目标完成情况、规划实施期间的管理模式、公开透明性、科技前沿高技术领域的突破成果和贡献进行评估。通过评估总结发现规划实施过程的有关问题和经验。 对比中外科技规划评估内容发现，中外科技规划评估涵盖的内容基本相同，不同点在于中外双方侧重点不同。国外评估工作比较重视前期评估，侧重于科技规划对当前和未来影响和预测的分析。我国比较重视中期评估和后期评估，侧重于规划的完成情况和效果。另外，我国对科技规划前沿高技术领域的突破成果和贡献进行评估，有利于我国高技术领域的创新和提升。 基于上述评估内容的比较结果，国外比较重视前期评估，从项目可行性研究理论分析，在评估前期进行精确的系统分析，有助于防范风险，规避在未来评估过程中可能发生的问题，确保评估工作顺利完成。我国更为重视中后期评估，基于反馈控制理论，在评估中期阶段进行评估反馈，以控制科技规划是否继续开展工作，或者有哪些地方需要修改。在评估的后期，是反映科技规划成果的关键时期，进行及时的反馈评估，能够对科技规划整体结果有较为真实、全面的了解。综上所述，结合项目可行性研究理论和反馈控制理论的分析可知国内和国外科技规划评估各有优点，双方可以相互参考，进一步完善本国的评估工作。 三、评估方法 目前，国际比较通用的科技规划评估方法主要有案卷分析、数据统计分析、问卷调查、座谈会、实地调研和数学经济分析等。美国科技规划评估方法主要有：基础理论的概念建模与分析、调查分析、案例研究、计量经济学和统计分析、社会计量和社会网络分析、文献计量法、同行评议法、定量与定性分析相结合等。日本科技规划评估方法主要有：总体评估法、经济评估法、运筹评估法以及综合使用这些方法的复合评估法。欧盟科技规划评估方法主要有：定性分析法、同行评议法、定量评估与定性评估相结合等。对比之下，美国科技规划评估更注重数理建模方法的开发与应用;日本科技规划评估强调经典评估方法的综合运用;欧盟科技规划评估一般采用较为经典和应用相对成熟的评估方法。以上三国科技规划评估方法的侧重略有不同，美国与日本和欧盟两国的差别较大，原因可能是美国现有体制下，第三方科技规划评估主体除相关的研究院外，还包括技术委员会，技术顾问小组等部门，强调相关统计和建模等技术在第三方评估过程中的应用。 近年来我国政府政策和规划评估的一个重要趋势是参与式评估[8]，其关键在于让政府规划涉及的各方利益相关者都参与评估工作。在我国已经开展的多次科技规划评估中就通过座谈会、个人访谈、实地调研等评估方法将参与式评估方式引入。与此同时，在我国已经开展的科技规划评估中，主要以定性定量相结合的分析方法为主要手段，结合案卷研究法、数据分析法、综合指标评价法、面评估与典型分析相结合、专家评估等方法开展评估工作。 对比中外科技规划评估方法的使用情况发现，相较于国外评估方法的使用情况，我国在方法种类上已经比较完善，但是结合我国实际情况新方法的创新还有待探索。在方法的使用偏向上，计量经济学的方法应用较少。由于我国科技评估起步较晚，评估方法从国外引进较多，评估方法如何更好地适应我国科技规划评估实际情况，做到高效评估还存在差距。 基于上述中外科技规划评估方法的比较结果，从360度绩效评估理论进行分析。360度绩效评估理论认为在评估过程中可以从内外、正反、上下等多个角度搜集信息，以期给出更加公正和符合实际的评估标准和结果。但是，该理论在应用过程中存在可操作性不强的问题，需要从评估方法角度进行创新。可以结合新公共管理理论、社会治理理论、合作治理理论、协同治理理论和公共治理理论等着手，结合我国社会治理的基本情况以及我国科技规划评估在评估主体、评估内容、评估程序等方面存在的问题，研究适合我国的科技规划评估方法。 四、评估程序 （一）美国、日本和欧盟 美国科技规划评估以召开座谈会的形式为主，日本科技规划评估工作的前期准备普遍分散在评估过程的各个阶段，欧盟科技规划评估在内容的选择上，注重规划实施效果的横向对比。但是总体来看，国外科技规划评估程序一般包括5个主要步骤，分别是明确评估目的、选择评估方法、数据信息收集、分析和解释结果、完成评估报告。具体程序和内容如下。一是明确评估目的。评估机构通过与委托方沟通明确获取信息的对象，确定可用资源，评估时限和预期成果等内容。二是选择评估方法。评估者根据评估需要，选择评估方法或开发专用的模型，并与委托者商量确定评估工作实施方案。三是进行数据信息的收集，并利用评估方案确定的方法进行评估分析。四是分析和解释结果，形成初步意见，并与有关方面进行沟通、确认。五是完成评估报告，并进行提交，部分公开报告还可以正式出版。 （二）我国的做法 我国已经开展的科技规划评估主要分5个阶段，分别是：评估准备与设计，信息采集与分析，评估分析，综合评估，交互、完善、形成与提交评估报告[2]。具体如下： 1.在评估准备与设计阶段，需要评估机构与委托方共同研究确定评估目的、评估内容、评估成果展现形式、评估进度等基本要求，签订评估任务委托协议书，并由评估机构给出科技规划评估的具体实施方案。 2.在信息采集与分析阶段，也是评估工作的关键环节，评估机构需要对项目文档、政策文件、数据等资料进行深入分析和解读。同时采取问卷调查、座谈会、重点案例研究、旁听有关会议等方式进行实地调研，以得到更加真实可靠的评估信息，并进行有效分析。 3.在专题分析阶段，围绕评估内容进行系统的评估和分析，形成基本评估结果和基本结论。 4.在综合评估阶段，评估机构需要根据基本结果和基本结论，进行综合评估，进一步形成总体评估结果，并在此基础上，尽可能提出相关修整建议。 5.在最后提交评估报告阶段，首先评估机构要与委托者进行最后的沟通交涉，征求其对初步评估结论和报告初稿的意见，评估机构根据情况，做最后的补充调研与分析，修改并完善报告，形成并提交正式评估报告。 中外科技规划评估程序都为五个阶段，但是每个阶段评估内容的侧重点存在差异。第一阶段主要是前期准备。我国要求在第一阶段给出评估具体实施方案，这一点早于国外科技规划评估。评估的第二阶段是我国科技规划评估的关键环节，主要的核心工作（通过实施方案选定的评估方法对评估内容进行实际的评估工作）都在这一阶段完成。而国外的第二阶段依旧是进一步完成前期准备工作，具体地给出实施方案。评估的第三阶段，我国开始进入专题评估。国外的第三阶段则进入评估的关键环节，即具体的实施阶段。评估的第四阶段，我国主要是将评估结果进行汇总合并，给出综合性的评估结论。国外的第四阶段则是对第三阶段评估工作的结果进行总结汇总，给出初步评估结论。评估的第五阶段，中外评估的工作内容基本相同，对评估结果进行最后的矫正和完善，并提交报告。 基于上述中外科技规划评估程序的比较结果，从系统综合评估理论进行分析。对于整个科技规划评估程序，可将其看作一个系统，程序中的每个阶段看做系统的一部分。在分阶段对比之后，也要从系统整体进行评估。分阶段来看，国外科技规划评估前期分两阶段，准备工作更充分和扎实，为后续评估工作的顺利高效进行奠定基础。相比而言，我国的评估后期分两阶段进行，对结果汇总阶段的工作更为谨慎。从系统分析理论来看，国内外科技规划评估程序都具有一般性的特点。 五、结语 通过中外国家科技规划评估的横向比较，可以明确我国距离形成一套高效的科技规划评估模式还有一段差距。通过对比，可将我国目前的科技规划评估定位为回顾性的综合性评估，主要是对政府部门组织实施的科技规划项目的完成质量进行评价[9]，缺乏更加系统性的程序评估。相比于科技评估起步较早且发展较成熟的国外发达国家，我国明显在相关法律法规的制定和约束上有所欠缺，并且我国的科技规划评估结果主要为政府工作服务，多为内部使用，相较于国外的科技规划评估，还存在透明度低的问题。因此加快相关法律法规的制定，给予科技规划评估法律保护，是推进科技规划评估工作的重要保障。 参考文献： [1]邬浩.美国国家纳米技术计划的评估研究[D].北京：中国科学院科技政策与管理科学研究所，2012. [2]陈光，陶鹏，张小秋.日本《科学技术基本计划》评估分析及其对我国的启示[J].中国科技资源导刊，2015（01）. [3]曲瑛德，赵勇.欧盟“地平线2020计划”的监测与评价：理论、方法及启示[J].中国高教研究，2020（01）. [4]方衍，田德录.中国特色科技评价体系建设研究[M].北京：科学献出版社，2012. [5]欧阳进良，李有平，邵世才.我国国家科技计划的计划评估模式和方法探讨[J].中国软科学，2008（12）. [6]张仪芳.国家重大科技计划和专项监督评估实践的探讨[J].科技管理研究，2015（08）. [7]程如烟.欧盟对“地平线欧洲”计划影响的事前评估[J].科技中国，2019（12）. [8]国家科技评估中心.中国高技术研究发展（863）计划评估报告[Z].2007. [9]周文泳，胡璟璟，杜明.发达国家的科技计划评估模式与经验借鉴[J].郑州航空工业管理学院学报，2011（06）. 〔本文系中国科协创新战略研究院科研项目“第三方评估理论与实践研究”（项目编号：No.2019ys1-1-1-15）階段性成果〕 〔刘志强、温颖（通讯作者）、王慧晴，北京建筑大学〕 |
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