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“痕迹主义”的衍生逻辑及治理路径

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摘要：“痕迹主义”是痕迹管理的异化衍生，是以痕迹代替政绩，过于看重留痕而不注重实际效果的一种工作作风，其本质是形式主义和官僚主义的新型表现形式。缺乏系统科学的绩效目标、绩效考核指标设计不科学、绩效任务执行过于频繁化、绩效考核方式缺乏差异性、绩效考核结果运用不当，共同促成了“痕迹主义”的产生。结合绩效管理理论，应从绩效目标设置、考核指标设计、督查及考核方式、考核结果运用等方面分析“痕迹主义”的治理路径。

关键词：“痕迹主义”;痕迹管理;政府绩效管理;治理路径

中图分类号：D630? ? ?文献标识码：A? ? ?文章编号：2096-5729（2020）04-0060-05

一、引? 言

自党的十八届三中全会提出“抓铁有痕、踏石留印”以来，痕迹管理作为一种有效的治理工具备受政府青睐。痕迹管理是一种通過留痕对组织行为和结果进行控制的治理工具，通常是以文字、图片、影像视频等为载体，对组织行为过程进行记录管理，使其围绕考核目标及其路线发展，确保组织目标得到有效实现。痕迹管理是通过留痕来倒逼基层政府积极主动作为，对于监督基层政府行为和考核基层政府行为结果具有重要的意义。然而，近年来，在推行痕迹管理过程中，作为痕迹管理异化衍生的“痕迹主义”在全国开始弥漫，对政府治理现代化提出了重大挑战。痕迹是人的主观实践活动的客观产物，即人创造痕迹，且痕迹是服务于人的实践活动。然而，在发展过程中，这种主客体之间的关系发生了颠倒，痕迹走向了异化的误区，即实践活动产生的痕迹反而成为控制人的实践活动的力量，人的一切实践活动以痕迹为中心，为了痕迹刻意造痕、留痕，使得痕迹管理衍生为“痕迹主义”。“痕迹主义”是一种过于看重留痕而不注重实际效果的形式主义和官僚主义，不仅挤占了基层政府大量的公共资源，而且还疏离了党群干群关系，不符合国家治理现代化的内在要求。2018年11月26日，习近平在中央政治局第十次集体学习时指出，“现在，‘痕迹管理比较普遍，但重‘痕不重‘绩、留‘迹不留‘心……这种状况必须改变”。因此，研究和分析“痕迹主义”的衍生逻辑及治理路径，为提高政府治理效能，推进国家治理现代化提供了重要的理论参考与实践价值。目前，学术界从不同的视角对“痕迹主义”产生的逻辑进行了深入分析，但从政府绩效管理的角度研究较少，因此，本文从政府绩效管理的视角来分析“痕迹主义”的衍生逻辑，为“痕迹主义”的研究提供一个新的理论视角。

二、“痕迹主义”的衍生逻辑

从政府绩效管理的角度来看，绩效管理理论为分析“痕迹主义”的衍生逻辑提供了一个很好的视角。改革开放以来，我国的治理实践呈现一种由总体支配到技术治理的转型。[1]绩效管理作为我国政府治理的重要工具，包含绩效目标的制定、绩效任务的执行、绩效考核与评价以及考核结果反馈与运用四个重要环节。党的十八大报告提出，“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”。党的十八届三中全会进一步要求“严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致”。随后，绩效管理在全国范围得到广泛运用。但是，绩效管理是一种以结果为导向的管理方式，对执行政策的行为过程通常很难起到监督作用，导致一些地方政府在执行政策过程中打折扣，搞变通。因此，为了加强对地方政府执行政策行为过程的监督，便开始引入痕迹管理。痕迹管理与绩效管理在某种程度上是互为补充的治理工具。对痕迹的极端推崇产生的“痕迹主义”与绩效管理各个环节存在的一些问题是分不开的。一直以来，绩效管理被错误地认为管理人员不得不遵从人力资源管理部门的要求，填写一些烦琐的却常常无用的评价表格[2]（P8）。从表面上看，“‘痕迹主义虽然出现在基层，但根源在上面”[3]。缺乏系统科学的绩效目标、绩效考核指标设计不科学、绩效任务执行过于频繁化、绩效考核方式缺乏差异性、绩效考核结果运用不当，共同促成了“痕迹主义”的产生（见图1）。

（一）缺乏系统科学的绩效目标

确定绩效目标是开展绩效管理活动的前提。目前，我国从中央到地方各级政府缺乏系统而科学的绩效目标制定体系，更多的还是依靠运动式的治理方式制定绩效目标，所以在制定绩效目标过程中，随意性较大，导致绩效目标过多，任务繁重。在没有全面考虑下级政府可承担工作量的情况下，上级政府随时可能向下级政府下达新的目标任务和要求，这样一来导致下级政府疲于应对，甚至陷入无法招架的境地，很多基层干部抱怨“上面千条线，下面一根针”。面对如此多的目标任务和要求，很多基层干部在能力有限的前提下便开始转向通过材料来弥补工作不足，这就是常说的“工作不够，材料来凑”。此外，上级在绩效目标制定过程中，还存在调查研究不够和考虑不周等问题，导致绩效目标缺乏针对性，下级执行起来比较困难，但为了规避责任，下级只能通过制作大量佐证材料来应对目标要求。必要的留痕对于组织的发展是必需的，但是缺乏系统科学的绩效目标，往往会促使留痕过度，为“痕迹主义”的出现提供了土壤。

（二）绩效考核指标设计不科学

绩效考核指标设计是绩效管理的一个重要因素，当绩效目标确定以后，设计什么样的考核指标、如何设计考核指标至关重要。鉴于政府组织行为复杂化和目标多元化，政府行为产出一般不能像私人企业那样形成“标准化产出”，设计考核指标旨在反映政府工作的某些重要方面，有助于了解政府绩效的关键特征，从而指出政府之间的绩效差别，进而改进整体绩效。由于缺乏系统科学的绩效目标，就不可避免导致绩效考核指标的设计受外部因素干扰较大，例如文化因素、情境因素、个人价值偏好等，尤其是个人价值偏好对考核指标设计影响较大，这就为下级为满足上级要求造痕、留痕提供了土壤。此外，考核指标设计缺乏差异性，对资料依赖过重。有些地方政府在设计绩效考核指标体系方面笼统地要求各项工作需要一系列的配套资料，例如一项工作需要有方案、总结、整改台账、汇报材料、会议记录、图片等，这也就是为什么一次简单的乡村卫生清扫，需要提供9份材料（乡镇层面的红头文件、村两委的工作方案、村民代表会议记录、思想动员会议记录、贫困户环境卫生名单、实施分工细则、扫大街的照片、片区考评表、贫困户入户考评表）的“痕迹”来证明这项工作开展情况。[4]

（三）绩效任务执行过于频繁化

目前，上级在绩效任务执行方面还存在观念的误差，错误地认为“绩效目标能否实现重在基层干部的执行力，业绩不达标都是下级的问题”“履行职责的最重要手段就是监督、检查和考核，督查力度越大，下级绩效水平越高”。[5]因此，在绩效考核目标和考核指标设定以后，上级往往热衷于通过频繁督查和检查的方式来了解下级工作进度、执行效果。受工作性质的影响，有些工作一时难有成效，频繁督查和检查会使得下级忙于造痕，通过材料来弥补工作的不足，有些基层干部经常抱怨“上午一开完会，下午就要求报送材料”。此外，在督查、检查过程中，上级偏重于看材料，而忽视实际工作的成效，往往把材料准备得充不充分、完不完整作为下级完成工作的进展情况。因此，频繁督查、检查，只注重形式不注重内容，往往会导致“痕迹主义”泛滥。

（四）绩效考核方式缺乏差异性

在绩效考核过程中，上级对下级的考核方式往往依赖于听汇报、看材料，而没有深入一线调查了解工作开展进度或工作成效，这就使得下級片面地认为上级只对“痕迹”关心，而不对实际工作成效或服务对象关心，继而使得工作重心发生偏移，把大量的公共资源用于造痕、留痕，甚至虚假留痕。此外，上级对下级的考核属于内部控制，缺乏外部监督，在某种程度上为下级造假留痕提供了空间。缺乏差异性的考核方式就不可避免地为“痕迹主义”的蔓延提供了空间。

（五）绩效考核结果运用不当

鉴于绩效考核指标设计对“痕迹”依赖过多，上级在对下级督查、考核过程中常把“痕迹”作为“政绩”来看待，并用于政治激励、经济激励和风险激励。有些工作的确需要留痕，把“痕迹”纳入某些工作的考核指标体系的初衷一方面是通过“痕迹”来获取更多信息，以便上级更好地做出决策;另一方面是通过“痕迹”来规范下级行为过程，以期更好地实现组织目标。但是，放大“痕迹”的作用，把“痕迹”看成“政绩”，作为追究责任和评先评优的主要依据，直接导致“痕迹主义”的产生。

三、“痕迹主义”的表现及后果

近年来，各大媒体曝光的“痕迹主义”的案例较多，“痕迹主义”不仅浪费基层干部大量时间和精力，而且还严重影响党群干群关系，不利于国家治理现代化的推进。

一是催生虚假政绩，影响考核的真实性。“痕迹”本来是作为一种手段用于对工作实际成效的考核，但是对“痕迹”极端推崇往往会导致错把“痕迹”当“政绩”看，疏于关注工作的实际成效，催生虚假政绩，影响考核的真实性。上级在绩效考核指标设计上过于注重痕迹往往会导致在考核过程中只关注“痕迹”而疏于对工作实际成效或服务对象的关注。而下级在“压力型体制”下，往往会把眼睛往上看，把大量时间用于留痕、造痕，即使工作做得不够，也会通过材料来凑，以满足上级考核的要求。

二是疏离党群关系，影响考核的科学性。“痕迹主义”是一种脱离人民群众、违反实事求是精神的工作作风，违背了以人民为中心的发展理念，漠视人民群众的需求，疏离了党群关系，影响了考核的科学性。例如，在当前开展的精准扶贫工作中，有些帮扶单位在走访调查过程中热衷于与贫困户拍照合影，把拍完照和签完字等同于完成工作，对于如何帮助贫困户实现脱贫还单方面寄托于乡（镇）村两级组织。久而久之，这种只注重留痕而不注重扶贫实际效果的行为造成了贫困户的反感，疏离了党群干群关系。而在对帮扶单位实际工作考核过程中往往也是依据照片和签名，而疏于对帮扶成效的考核，这种把拍照和签名的“痕迹”等同于帮扶“成绩”的考核方式，颠倒了手段和目的之间的关系，往往会影响考核的科学性。

三是增加行政负担，影响考核的有效性。把“痕迹”作为考核的工具，其初衷是为了通过留痕来控制下级的行为过程和结果，以便提高下级工作成效，实现组织最终目标。但是对“痕迹”极端推崇会使得下级疲于应对造痕，挤占大量的公共资源，使得下级很难把有限公共资源用于提高服务质量。在扶贫领域，频繁的督查和考核，使得基层干部疲于接待和填写资料，不仅增加了基层的行政负担，而且通过座谈和查看资料的方式获得的数据也并不一定真实，大大降低了考核的有效性。

四是滋生作秀留痕，影响考核的公平性。“痕迹主义”是只关注形式而不注重实质性的内容，没有把两者统一起来。有些部门在对下级考核过程中，往往依据“痕迹”美不美、完整不完整来打分，这就不可避免地导致下级为了把“政绩”做得漂漂亮亮，将大量时间用于美化“痕迹”，忽视了工作的实际效果。通常“造痕”“留痕”只能证明“做了”，“做的效果”有的时候却很难体现，尤其是对于一些做得不够的工作，往往通过材料来凑。依据“痕迹”来打分往往会滋生作秀留痕，影响考核的公平性。

四、“痕迹主义”的治理路径分析

“痕迹主义”的本质是形式主义、官僚主义的新型表现形式，是推进政府治理现代化的“肠梗阻”“拦路虎”，不符合治理现代化的内在要求。2018年10月，中共中央办公厅印发的《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》明确指出，要“改进督查检查考核办法，必要的记录、台账要看，但主要看工作实绩，不能一味要求基层填表格报材料，不能简单以留痕多少评判工作好坏，不能工作刚安排就督查检查、刚部署就进行考核，不搞花拳绣腿，不要繁文缛节，不做表面文章”[6]。2019年3月，中共中央办公厅印发的《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》再次强调要“加强计划管理和监督实施，着力解决督查检查考核过多过频、过度留痕的问题”[7]。基于上述政府绩效管理的视角分析“痕迹主义”的衍生逻辑，分别从绩效目标、考核指标、考核方式及考核结果运用方面，分析“痕迹主义”的治理路径。

（一）系统科学地设置绩效目标

一是利用现有的大数据平台，把一些重大的工作或中央与地方共同承担的工作（例如防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治）整合到大数据平台上，系统地设置绩效目标;对于其他一些重要或较重要的工作在明晰归属中央或地方的前提下，通过建立分层分级体系系统设置目标，防止眉毛胡子一把抓;对于一些突发的重大事件要审时度势地使用运动式治理设置绩效目标。二是依据SMART原则科学地设置具体的绩效目标，即具体性（Specific）、可测性（Measurable）、可行性（Attainable）、针对性（Relevant）及限时性（Time-bound）。上级在制定绩效目标之前要深入基层一线调查研究，广泛收集信息，尤其是收集下级对于一些工作的看法意见，确保绩效目标具有可行性、针对性等;在制定绩效目标的过程中要多与下级沟通协商，在与下级达成共识的前提下确定绩效目标。三是依据目标的性质将绩效目标设置为过程目标和结果目标，以便对一些短时期内难以实现结果的目标通过过程目标来体现。

（二）科学合理地设计考核指标

在绩效目标设置之后，要根据具体的绩效目标科学合理地设计考核指标。一是要对工作的性质进行划分，差异化地使用“痕迹”来作为考核指标。例如，司法部门的工作性质使其对“痕迹”比较注重，但是在考核指标设计过程中更要体现办案率、结案率;而对于一些政府综合部门，如政研室、办公室等在绩效产出效率难以衡量的前提下，通过设计“痕迹”指标来体现。二是要细分绩效目标，通过设计各项考核指标一一对应绩效目标。三是要结合下级实际工作情况来设计考核指标，改变过去“一刀切”现象。不同层级、不同部门承担的工作任务和工作性质不一样，在指标设计上既要体现共性的部分也要体现个性的部分。

（三）实行多样化的督查及考核方式

在绩效目标和考核指标确定以后，上级要采取多样化的考核方式，提高考核的实效。一是“明察”与“暗访”相结合。频繁的督查不仅造成基层负担过重，使得基层干部把大量时间用于造痕、留痕和美化痕迹，而且听汇报、查看资料获取的信息也不全，甚至不真实，有的时候难以达到应有的效果。通过不打招呼、不听汇报，直奔现场的暗访形式可以弥补明察的缺陷，减少基层干部的负担，了解基层工作进展的真实情况以及群众的诉求，以便更好地掌握信息做出决策。二是“考人”与“考迹”双管齐下。既要通过查看材料的方式了解下级开展工作进展情况，也要结合材料深入实地开展调查研究，了解下级工作开展成效。在对“痕迹”考核的同时，也要强化对“人”的考核，加强对服务对象的考核，把“痕迹”作为过程的监督的同时，也要把“痕迹”作为结果的监督。三是“内部考核”与“外部评议”相结合。政府绩效管理是一种内部考核，透明度较低，往往会造成下级的眼睛“往上看”，忽视群众的诉求，甚至出现虚假造绩。引入外部评议，可以促使下级的眼睛“向下看”，及时回应公众诉求，规避出现虚假造绩。

（四）辩证运用考核结果

通过督查、考核获取的“痕迹”结果只是作为最终考评“政绩”的手段，但并不代表是真实的“政绩”，需要辩证地看待这两者之间的关系。首先，要强化“政绩”的结果导向。在考核结果运用方面要坚持以“政绩”为结果导向，转变以“痕迹”为结果导向的思维。在追究责任或评先评优方面既要看“痕迹”更要看“政绩”，以“政绩”为主，把“痕迹”和“政绩”统一起来。其次，要强化“痕迹”的过程导向。要充分发挥“痕迹”在控制政府行为过程中的作用，通过“痕迹”倒逼基层政府沿着正确的路线和方向执行政策，确保政策执行不走样、不打折扣。最后，要公开考核结果及运用。要借助现代网络和传媒技术，通过网络平台，将考核结果及运用面向社会公布，主动接受社会公众的监督，防止考核过程中出现虚假留痕、虚假造绩，确保考核结果运用更加公平。

五、结? 语

痕迹管理作为政府治理工具在基层政府治理工作中被广泛应用，一方面可以为决策系统提供信息，另一方面也可以更好地促进基层政府工作的推进。但是，痕迹管理在基层政府工作运用中出现了异化，“痕迹”的作用被过度放大，出现了“痕迹主义”现象，不仅浪费基层干部大量时间和精力，而且还严重影响党群干群关系。化解“痕迹主义”，把有限的公共资源更好地用于提高公共服务的质量，是政府治理改革创新的重要之举，是建设服务型政府应有之义。只有通过不同角度深入分析“痕迹主义”产生的原因，并从源头予以铲除，才能最大限度地发挥痕迹管理在政府治理过程中的作用，确保党和国家重大方针政策得到有效落实。

参考文献：

[1] 渠敬东，等.从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析[J].中国社会科学，2009（6）： 104-127+207.

[2] 赫尔曼·阿吉斯.绩效管理[M].刘昕，等译.北京：中国人民大学出版社，2013.

[3] 刘晓庄.坚决克服“痕迹主义”[N].社会科学报，2019- 03-21（1）.

[4] 警惕！“痕迹主义”在基层流行，已成形式主义新变种 [EB/OL].（2018-07-26）.人民网，http：//cpc.people.com. cn/n1/2018/0726/c64387-30172169.html.

[5] 劉昕.怎样将基层干部从无谓的忙碌中解放出来——从绩效管理的两大误区谈起[J].人民论坛，2019（5）：39-41.

[6] 中办印发《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》[N]. 人民日报，2018-10-10（1）.

[7] 中办发出《通知》解决形式主义突出问题为基层减负 [N].人民日报，2019-03-12（1）.

The Derivation Logic and Governance Path of “Trace-ism”

— based on the perspective of government performance management

HUANG Gui-hui

（Party School of the Central Committee of CPC [National Academy of Governance]，Beijing 100091，China）

Abstract：“Trace-ism” is the alienation of trace management，it is a style of work that takes traces as the substitute for political achievements and pays too much attention to leaving traces instead of actual achievement. Its essence is a new form of formalism and bureaucracy. The emergence of “Trace-ism” is the result of problems in all aspects of government performance management，namely the lack of systematic and scientific performance goals，design of performance evaluation indicators unscientifically，perform performance tasks frequently，lack of difference in performance evaluation forms，and use of evaluation results improperly. Combined with theory of performance management，this paper analyzes the governance path of the “Trace-ism” from the aspects of performance goal setting，evaluation index design，evaluation form and evaluation result application.

Key Words：“Trace-ism”;trace management;government performance management;governance path

责任编辑：刘博

收稿日期： 2020-05-05

基金项目：国家社科基金重点项目“政府部门职能机制整合与积极稳妥实施大部门制研究”（14AZZ009）阶段性成果

作者简介：黄贵辉，中共中央党校（国家行政学院）博士研究生，主要研究方向为公共行政。

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