| 标题 | 墨西哥政府的深化改革难题 |
| 范文 | 韩琦 【摘要】自培尼亚·涅托就任总统至今，墨西新政府根据三大政党签署的《墨西哥协定》，通过了教育、电信、财政、能源、政治等一系列改革法案。但是，几乎每一项立法改革都遇到了阻力。立法改革的成功仅仅是改革的开始，墨西哥改革还存在着一些深层难题，如经济结构的新依附性、利益集团的固化、潜在的政治碎片化、公共安全的缺失等。墨西哥政府在新一年的改革中，既要促进经济增长率的提高、改善公共安全状况，让民众感受到改革的近期好处，又要坚持正确的改革方向，不为个别利益集团所左右。重视深层的经济、政治和社会结构的调整，为长期发展打下稳固的基础。 【关键词】墨西哥 培尼亚·涅托 改革 难题 【中图分类号】 F742 【文献标识码】A 2012年12月1日，培尼亚·涅托（Pe?a Nieto）就任墨西哥新总统，随后推出了一系列“深化改革”的计划和措施，在过去的一年中，涅托政府的改革已经取得了一些进展，但在改革的进程中也遇到了不少阻力。随着改革向纵深发展，涅托政府的改革将会遭遇到更为棘手的难题。研究墨西哥“深化改革”的进程及其难题，及时分析并总结墨西哥化解改革难题的经验教训，有助于为中国的全面深化改革提供有益借鉴。 墨西哥“深化改革”的方向 2013年9月2日，墨西哥总统培尼亚·涅托在总统府松林宫发表了上任以来的第一次政府工作报告。他在报告中总结了从上任至8月31日政府工作的成绩，重申了政府未来的各项目标和计划，并呼吁民众继续推行改革，以建立一个繁荣的墨西哥。涅托称：“墨西哥正面临一个深化结构改革以利用其宝贵财富和巨大潜力的伟大机遇。正因如此，政府才决定直面多重挑战。”“墨西哥进行伟大的改革是可行的，我必须强调改革正在进行当中。”“我们事先知道实现墨西哥的伟大变革将是复杂的，因为有惯性和阻力需要克服”，“我呼吁全体墨西哥人，不要害怕改革，墨西哥已决定不断前进、超越过去。”“让我们一起来创造历史吧！”① 涅托总统所强调的“深化结构改革”，其主要精神是为了使国家的发展适应全球化新形势所要做出的经济、政治、社会等方面的一系列重要转变。他说：“我们有明确的方向。我们有精力和决心来推动和改变我们的国家”。他所说的“明确方向”是报告中提到的五大目标，即建立一个和平安宁的墨西哥、一个富有包容性的墨西哥、一个有教育质量的墨西哥、一个繁荣发展的墨西哥和一个在国际事务中负责任的墨西哥。② 墨西哥“深化结构改革”的方向是在2012年12月2日，即培尼亚·涅托就职典礼后的第二天确定的。当时，由执政党革命制度党（PRI）与右翼政党国家行动党（PAN）和左翼政党民主革命党（PRD）三大政党的主席同新任总统一起签署了一项《墨西哥协议》（Pacto por Menxico），该协议包括了由三大政党商定的95项改革举措。墨西哥31个州的州长，墨西哥市的市长，国会上院和下院的主席都出席了签字仪式。2013年1月，墨西哥的绿色生态党（PVEM）也签署了这一协议。这一跨党派的政治协议代表了涅托总统的一个政治胜利，因为它是一项对多种关联改革议程的政治支持和保证，根据这一协议，反对党不太可能阻止拟议的改革，利益团体也会发现改变或破坏改革议程的游说将更具有挑战性。③ 《墨西哥协议》旨在直面困扰墨西哥多年的政治和经济“惯性”，进行多方面的改革。其中确定了三个核心，即加强墨西哥国家、政治和经济民主化、社会权利的利用和扩大。该协议包括五个方面的内容，即第一，民主治理；第二，透明度、问责制和反腐败斗争；第三，权利和自由；第四，安全和司法；第五，经济增长、就业和竞争力。具体有95项举措，涉及到了教育改革，电信、能源、财政改革，社会保障改革，安全改革，政治改革和反腐败等。④根据文件要求，该协定提到的改革必须在2018年第二季度（即培尼亚·涅托六年执政期结束时）完成。2013年的改革重点是教育、电信、财税和能源改革。 墨西哥的改革进程与阻力 2013年涅托政府主要实行了教育、电信、财税、能源等方面的改革，各项改革的具体情况如下： 教育改革。墨西哥的公共教育系统是“经济合作与发展组织“成员国中的最差者之一。据该组织2012年发布的数据，截至2010年，墨西哥15岁至29岁既没有上学也没有工作的人数是该组织成员国中最高者之一。有望从中学毕业的学生仅占入学人数的47%。大约43%人口不符合基础教育的关键技能（如阅读、写作和数学）的要求。⑤教师工会一直是墨西哥实力最雄厚、根基最稳固的工会组织，控制着整个教育系统。它的150万个成员不仅拥有“铁饭碗”，还享受高规格的医疗和社会保险，教师的聘用和解雇大权也掌握在工会手中。由于墨西哥教师资格审查制度的落后，严重影响了教育质量，并对墨西哥各行业从业人员的竞争力造成了不利影响。另外，还有上千名非教职人员长期领取教师工资。因此，教育改革的主要目的是恢复国家对公共教育的控制权，由教育工会交还给国家；改革将创建一个自主的国家教育评估体系，通过对教师表现的监督使教师队伍专业化，从而结束教师岗位的继承、买卖和终身保有；国家统计和地理研究所将进行一次普查，以确定在墨西哥公共教育体系中学校、教师和学生的精确数目（怀疑有成千上万的教师在吃空饷）；提高教育质量。 教育改革法案作为宪法修正案在2013年1月得到批准，并在2013年2月25日由总统签署。墨西哥总统还正式签署了旨在对教育系统进行改革、建立教师教学水平评估体系的《教师职业一般法》。在此之前，这项法案已先后在墨西哥国会参众两院获得通过。涅托说，这一法案是提高墨西哥教育水平的基本步骤，将为墨西哥的长远发展提供人力资本。 但是，教育改革遭到了教育工会和部分教师的强烈反对。2013年2月26日，在任23年的墨西哥教育工会主席埃尔瓦·伊斯特尔·戈尔迪亚（Elba Esther Gordilla）被警方正式逮捕，罪名为贪污和挪用大量公款。但这并没有能够阻止住反对者的行动。首都和地方发生了十多次教师罢工和大规模游行示威。8月下旬，4万多名来自全国各州的教师封锁了首都墨西哥城主干道改革大道和贝尼托·胡亚雷斯国际机场，造成了墨西哥城交通和秩序的混乱。教师们在索卡洛广场搭起帐篷举行示威，迫使涅托总统原计划9月1日在国民宫举行的第一次国情咨文演说拖后到9月2日举行，地点改在了松林别墅。⑥ 墨西哥官方媒体报道，教师因害怕无法通过考试而失业，因此称教育改革侵犯现有教师的劳动权。但事实是，教师并不反对评估，而是反对政府自上而下的“一刀切”的评估标准。他们认为，政府缺少对教育者、地方需求和传统的尊重，没有考虑民族差异和地区差异。政府提出的教育改革既不会改善教育，也不会解决当今墨西哥面临的更严重的问题，其中包括收入不平等、受教育机会和资源的差异、缺乏基础设施、贫困和不发达。利用教师当替罪羊是政府推卸解决这些问题的责任的一种方法。联邦政府不应该指责教师，而是应该征求和听取他们的意见，在制定任何教育改革时要留意地方和区域的差异，并在减少经济不平等和改善物质条件方面承担责任。⑦后一种呼声不无道理。来自瓦哈卡州特万特佩克地区的教师告诉记者，他们那里有的地方至今没有通电，怎么谈得上电化教育？政府的建议是非常不合逻辑的。 电信改革。墨西哥是世界上电话费最昂贵的国家之一，其电信和广播行业缺乏竞争，拖累了经济增长的速度。自1990年代以来，美洲电信公司一直被视为是墨西哥的垄断企业，控制了墨西哥70%的移动市场和80%的固网市场。同时，在拉美市场也占有主导地位，如在哥伦比亚的市场占有率为60%，在巴西为24%。美洲电信是世界首富卡洛斯·斯利姆（Carlos Slim）旗下的电信公司，斯利姆和家人持有美洲电信公司40%的股份。另外两家公司（墨西哥电视公司和阿兹特克电视台）则垄断了广播电视市场，墨西哥电视公司占70%的市场份额，阿兹特克电视台则占其余的30%。 电信改革旨在打破垄断，鼓励竞争。2013年3月11日，电信改革法案被提交国会，4月10日，总统签署了新法案。新法案调整了关于外国投资方对电信和广播电视企业持股比例的上限，允许海外电信投资从49%增长到100%，并将广播电视公司的外资占股比例上限提高到49%?这就意味着美洲电信公司将面临来自国外的竞争。美洲电信旗下的墨西哥电信公司（Telmex）是最大的宽带服务提供商，而墨西哥电视集团（Grupo Televisa）、阿克斯泰勒（Axtel）、麦加戛布莱（Megacable Holdings）等都是较为弱小的竞争者。现在这些小公司都可以引进大量的国外资本，与美洲电信展开竞争。 根据新法案，墨西哥将创建一个新的独立的电信监管机构，即联邦电信院（Ifetel），它的预算三倍于旧机构（联邦电信委员会）的预算，其有权撤销具有垄断行为的公司的经营许可证。另一个新的监管机构是联邦经济竞争委员会，它将促进竞争，对占有50%以上国内市场份额的电信和广播电视企业有权进行拆分重组? 新法案将终结电信大亨斯利姆的垄断地位。据估计，在未来5年内，斯利姆在手机市场的份额将会被削减到50%以下。引进外国竞争，也将降低墨西哥昂贵的通讯价格。但是，许多人对此并不乐观，因为多年前斯利姆曾以法律禁令成功地击退了试图削弱他的电信市场份额的多次努力⑧。2013年12月9日是二级立法被通过的最后期限，但却被推后了。有媒体称，二级立法出台的延迟可以给美洲电信公司和墨西哥电视公司更多的时间去准备防御措施，以应对将试图削弱它们在墨西哥垄断地位的新的监管机构⑨。斯利姆的墨西哥电信公司已经为控制二级立法带来的不确定性而投资了10多亿美元。 财政改革。墨西哥是拉美国家税收水平最低的国家之一，据政府统计，在墨西哥的税收相当于GDP的13.7%，而在拉美其他地区的平均税收则为18.4%。⑩财政收入过度依赖石油收入，大约1/3来源于墨西哥国家石油公司（Pemex）。增值税税收占国内生产总值的3.9%（2010年），而其他拉美国家在6%～9%之间，均远远高于墨西哥。另外，收入税和消费税的税收漏洞过多。在正规部门的就业人数中存在着社会保障负担过重的问题。 财政改革的目的是寻求减少政府对国家石油公司收入的依赖，允许国有公司更有效地进行投资。改革也将通过对墨西哥非正规部门的正规化以及更好地调节地方税收来扩大税收基础。那些有利于富人的不成比例的补贴，如一些土地和能源补贴将被淘汰。另外一个目的是简化和完善税收代码。全面的财政改革不仅对能源改革，而且对《墨西哥协议》中提到的其他部分的改革都是至关重要的，95项举措中的46项都取决于这项改革的可行性。 10月31日，参议院通过了税收改革法案，其中包括对高热量食品的征税从5%增加到8%，对含糖饮料征收10%的附加税，对那些每年收入300万比索（合230000美元）或以上的人征收的最高所得税率从30%增加到35%。它也将统一全国的增值税，结束边境地区较低的税率。将对矿业利润增加税收，该项收益的50%将被用于矿产项目所在地的市区建设。对股市的利润和股息也将征收10%的税收。另外，还将通过电子报税系统规范520万家小企业。据称，这套税收改革措施将为政府增加140亿美元的非石油税收，将会使2014年的国内生产总值提高1.1%。 但是，10月30日的国会辩论并不顺利。在讨论将靠近美国边境地区的增值税率从11%提高到16%时，国家行动党因不满执政党“一言堂”的作风拂袖而去。一位国际商会的领导人警告说，如果真是这样改革的话，“墨西哥将失去竞争力，并在该地区处于一个不利的地位，因为许多外国公司将会转移到其他国家”。还有经济学家指出，这项改革最大的问题是主要针对已经纳税的中产阶级的个人收入和已经有了不少税收负担的公司企业，而没有扩大税基。“这是一个不明智的‘改革方案，将有可能在2014年被迫进行修改。” 能源改革。墨西哥能源改革迫在眉睫。自2004年起，墨西哥石油产量逐年减少。石油产能已经下降1/4；成品油进口大幅增加，1/2汽油需要从美国进口；国家垄断所带来的沉重的债务和人员负担、高额赋税、内部腐败等问题已经严重制约了墨西哥石油公司的发展；政府财政收入的1/3来源于国家石油公司，但其产量减少导致其向政府输送资金的能力不断下降；据估计，墨西哥的能源储量在1150亿桶左右，其中3/4被确认为非常规能源（深海油和页岩油气），由于墨西哥石油公司缺乏必要的资金和技术，无力勘探和开采，迫切需要通过改革将能源领域的发展带入新纪元。 |
| 随便看 |
|
科学优质学术资源、百科知识分享平台，免费提供知识科普、生活经验分享、中外学术论文、各类范文、学术文献、教学资料、学术期刊、会议、报纸、杂志、工具书等各类资源检索、在线阅读和软件app下载服务。