| 标题 | 试论监察委员会的政治机关定位 |
| 范文 | 黄建达 【中图分类号】D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文献标识码】A 【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.09.006 国家监察体制改革关乎从严治党的全面推进，涉及国家机构的重大调整，是我国当前最重要的政治改革，而各级监察委员会（以下简称监委）的设立是其核心内容和集中体现。监委“是政治机关，不是行政机关、司法机关。”[1]准确理解这句话的内涵，是正确认识监委定位的关键。政治机关的含义探析 “政治机关”一词，核心在“政治”。列宁认为，国家政权是“全部政治的基本问题，根本问题”，[2]“政治就是参与国家事务，给国家定方向，确定国家活动的形式、任务和内容”。[3]在我国，中国共产党作为唯一、永久的执政党，是最重要的政治组织和最高政治领导力量，党通过对国家机构以及其他组织的政治、思想和组织领导实现对整个国家和社会的全方位领导。当代中国政治就是党治理国家，领导经济社会、思想文化、外交国防等一切事务的行为，是由党来主导并以其为中心的政治，目的是为了维护中国人民和中华民族的利益。通常所说的讲政治，意即遵守政治规矩，服从、维护党特别是党中央的权威和集中统一领导。毛主席曾形象地说：“所谓政治就是把拥护我们的人搞得多多的，把反对我们的人搞得少少的。”[4]政治机关肩负的重任就是让党执政面临的不利因素越来越少、拥有的有利条件越来越多，为党推进伟大事业提供支持和保障。基于以上认知，政治机关应是指以讲政治为第一要求，直接为维护党的领导、巩固党的执政地位服务的组织或机构。 在我国，名称中含有“政治”的机构主要有三类。一是党的中央政治局和中央政治局常务委员会，其在党和国家常设机构中居于中心位置，体现着党的集中统一领导。二是中国人民政治协商会议，这是党领导下的多党合作和政治协商机构，是党对各民主党派实行政治领导的重要载体。三是军事和政法机关的政治工作部门，其负责本单位党的工作和政治工作，是党的路线、方针、政策得以贯彻执行的重要政治和组织保证。以上三类机构均可归于政治机关的范畴，但政治机关并不限于以“政治”命名的机构，包括监委在内的其他组织或机构，凡是具备本质特征的，均可定性为政治机关。党的机关是当然的政治机关，中央一級国家机关离党中央最近，是党的路线方针政策的第一执行者，也“首先是政治机关，必须旗帜鲜明讲政治” 。[5]与立法、行政、司法等词不同，“政治”只表明政治机关的内在本质，并不表明具体职责。政治机关是政治概念，不是与立法、行政、司法机关并列的宪法和法律概念，政治机关定位一般不会由宪法和法律来赋予，而是通过党的文件或其他重要政治性文件来确认。立法、行政、司法机关必然是国家机关，而政治机关不一定是国家机关。 需强调的是，党对国家的治理主要是通过国家机关实现的，各地方国家机关均受党的领导，都必然带有一定政治性，但却不应将其统统定性为政治机关。各地方国家机关的工作本身具有相对独立的法律和经济社会意义。人大立法规范社会秩序，选举或决定领导人员保证国家机构正常运转;政府依法行政促进经济社会发展，提高人民生活水平;法院审判案件维护社会公平正义;检察院实施法律监督保证司法公正，等等。从长远和根本来看，这都能够起到并且必须要起到维护党的领导、巩固党的执政地位的作用，但这种作用是间接和隐性的，而政治机关的作用应当是直接和显性的。如果将所有国家机关都定性为政治机关，则不能准确体现政治机关的本质与特性。监委的政治机关定位与反腐败职责的关系 政治机关定位本身虽不能直接表明监委的具体法律职责，但两者之间密切相关、相辅相成。政治机关定位为法律职责的设置确定了基本前提和方向，法律职责则是政治机关定位的外在体现和支撑。作为政治机关性质的国家机关，监委须通过依法履职，直接为维护党的领导、巩固党的执政地位服务。从监察法关于监委职责的条文中，至少可以得出四点认识。 一是监委以公职人员个人为监察对象。各级人大有权对同级其他机关进行监督，检察院有权对审判活动进行监督，法院可通过审判行政诉讼案件对行政机关进行监督，此类监督均以单位为监督对象。原行政监察法的监察对象也包括行政机关本身。对单位的监督主要侧重于单位履职合法与否、效能高低，属于宪法或法律问题，一般不直接涉及腐败与反腐败问题。而监委监察的是公职人员个人，个人的职务违法犯罪常与贪污贿赂、滥用职权、权力寻租等腐败问题直接相连，是党性缺失、作风败坏的体现，虽是法律问题，但更是损害党的执政基础的政治问题。监委以公职人员个人为监察对象，凸显了反腐败政治责任。 二是监委的监察范围是全覆盖的。从所在单位看，监委不仅监察行政机关及政府系统的公职人员，也监察其他各类机关的公职人员，还包括事业单位、基层自治组织中的管理人员，这是国家监察与行政监察在覆盖范围上的区别。从政治面貌看，监委既监察党员公职人员，也监察党外公职人员，这是国家监察与党内纪律检查在覆盖范围上的区别。我国各个国家机关以及政协、民主党派、人民团体等均受党的领导，其公职人员几乎都由党的组织及相关部门招录、培养、选拔、管理，党和国家机关紧密相连，与各民主党派、人民团体荣辱与共。党员公职人员和党的机关的公职人员的腐败固然会损害党的执政基础，党外公职人员和其他机关的公职人员的腐败也是如此。监察对象范围的拓展，实现了对各级各类、党内党外公职人员的全覆盖，与全面从严治党的要求完全契合。 三是监委的反腐败职责是长期性、根本性的。现实腐败易反，潜在腐败难防。古今强力反腐的例子不胜枚举，但大多只收一时之效，原因在于没有从制度和思想上解决根本问题。党的十九大提出“深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，以零容忍态度惩治腐败，构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。”[6]表明了党打破反腐怪圈、彻底根治腐败的决心。监委坚持标本兼治、综合治理，不仅要通过严厉问责构建“不敢腐”的惩戒机制，也要通过完善制度构建“不能腐”的防范机制，还要通过加强思想教育和文化宣传构建“不想腐”的自律机制。这是反腐败斗争的长久之计和治本之策，也是监委肩负的长期性、根本性的政治责任。 四是监委的成立理顺了党和国家的纪检监察体制。由于纪委是党的机构，开展工作缺少国家法律的强有力支撑，在与司法机关、执法部门的协调配合方面也存在体制机制不顺畅的问题。监察法赋予监委监督、调查、处置等各项职权，由于其与纪委合署办公，这事实上就赋予了党和国家纪检监察部门完整的反腐败权限，理顺了其与所有公职人员的监督与被监督关系，畅通其与司法机关、执法部门之间的协调和对接渠道，加强了党对反腐败的集中统一领导。中纪委指出，“纪委是政治机关，讲政治是第一位的要求”。[7]这同样可视为对监委的要求，纪委的政治机关定位也决定和印证了监委的政治机关定位。 监委是一个职责专一、对象全面、责任深远、依法履职、政治性明显的反腐败机构。在国家监察体制改革试点之初，时任中央纪委书记王岐山明确指出，“监察委员会实质上是反腐败机构……深化国家监察体制改革目的正是完善党和国家的自我监督，不断增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力。”[8]国家监察体制改革的目的决定了监委的政治机关定位，政治机关定位决定了监委实施的监察是反腐败监察，监委的政治机关定位和反腐败机构性质高度统一。监委不是行政机关或司法机关 监委兼具政治机关和国家机关属性，“政治属性是第一属性、根本属性”[9]。监委的监察对象、监察范围和工作性质要求其履行职责需以独立性和权威性作保障，进一步说，监委的政治机关定位决定了其“不是行政机关、司法机关”，与行政机关、司法机关之间互不统属，“不是行政机关、司法机关”是对其政治机关定位的引申和强调。之所以作此强调，应与两个重要因素相关。 其一是历史因素，即我国古代监察机关存在一定程度的行政化、司法化现象。一方面，监察权与一般行政权屡有交织。例如，西汉之御史大夫“掌副丞相”[10]，负责监察的同时又协助丞相理政;作为行政长官，汉代郡守负责对县进行监察，具体由其属官督邮来实施，清代督抚更是拥有右都御史或右副都御史的加衔;汉代的州及刺史、唐代的道及采访处置使本为监察区和监察官，后逐渐演变为正式行政区划和军政长官，等等。另一方面，监察机关常常涉足司法事务。唐代“凡鞫大狱，以尚书侍郎与御史中丞、大理卿为三司使”，[11]实行三司推事。明代的都察院与刑部、大理寺合称三法司，对有关重案进行三司会审。[12]有论者认为，“从隋唐至明清，御史台或都察院与刑部、大理寺同为中央最高司法机关”。[13]监察机关的行政化、司法化与我国古代“政法合一”的“大行政”体制密切相关。古代政务机构设置虽也讲求分权制衡，但没有现代意义上的立法、行政、司法等权力划分。中央最高政务机构统领全国政务，同时承担立法职能;刑部是行政部门，但历来又是司法机关;地方行政长官同时又是司法长官，等等。古今政治架构迥异，我们不应以现代观点对传统监察机关的性质作简单判定。元世祖曾说：“中书朕左手，枢密朕右手，御史台是朕医两手的。”[14]明太祖也曾说：“国家立三大府，中书总政事，都督掌军旅，御史掌纠察。”[15]抛却立法、行政、司法的现代三分法，不难认识到，传统监察机關在政务机构体系中的独立地位是显而易见的。 其二是现实因素，即国家监察体制改革中的权力整合，这是更重要的因素。监委整合了行政机关的行政监察、预防腐败职能以及检察机关的反贪反渎等职能，但新的监察对象、职责和定位足可表明其是一个新的国家机关，不应因机构、职责沿革之故而混淆其与原有机关的性质。一方面，它不是行政机关。监委的监察对象是公职人员，不参与公共经济社会事务管理，也不受国务院及同级政府的领导。另一方面，它也不是司法机关。检察院之所以被视为司法机关，关键在于其通过公诉、抗诉等方式参与诉讼事务，改革并未将此职责划转监委。对于涉嫌职务犯罪的案件，监委应将调查结果移送检察院并由后者决定是否起诉。检察院的司法机关性质并未改变，相应地，监委也并不具备司法机关的特征。结语 从内在层面看，监委本质上就是反腐败工作机构，直接为维护党的领导、巩固党的执政地位服务，负有重要政治使命。从形式层面上，监委与纪委合署办公，是事实上的党的工作机构。两个方面共同决定了监委的政治机关定位，也决定了它不能是行政机关或司法机关。坚持政治机关定位，既是摆正监委在党和国家机构体系中位置的需要，也是保持其独立和权威地位的关键。惟其如此，监委才能沿着正确的政治方向履行好反腐败职责。 注释 [1]《国家监察体制改革试点取得成效》，《人民日报》，2017年11月6日，第1版。 [2]《列宁选集》，北京：人民出版社，1995年，第25页。 [3]《列宁文稿》，北京：人民出版社，1978年，第407页。 [4]侯树栋：《党和国家关注的十四个重大课题》，北京：人民出版社，2004年，第241页。 [5]《带头维护党中央权威和集中统一领导 建设让党中央放心、让人民群众满意的模范机关》，《人民日报》，2018年7月13日，第1版。 [6]《中国共产党章程》总纲。 [7]《始终不忘“四个得益于”，牢固树立“四个意识”之四》，《中国纪检监察报》，2016年3月7日，第1版。 [8]姜洁：《实现对公职人员监察全覆盖 完善党和国家的自我监督》，《人民日报》，2016年11月26日，第1版。 [9]闫鸣：《监察委员会是政治机关》，《中国纪检监察报》，2018年3月8日第3版。 [10]《汉书》百官公卿表第七上。 [11]《新唐书》志第三十六。 [12]《明史》志第七十。 [13]方兢：《论中国古代监察制的不独立性》，《中国人民大学学报》，1994年第6期。 [14]《草木子》卷三之杂制篇。 [15]《明史》志第四十九。 责 编/马冰莹 Abstract： The supervision committee is a state organ of a political nature. It directly serves to safeguard the Party's leadership and consolidate its position as the ruling party. It is essentially the Party's anti-corruption work organization. Its anti-corruption duties and its political organ position complement each other， with the latter setting the basic premise and direction for the establishment and exercise of its legal functions. In return， the establishment and exercise of legal functions is the concrete embodiment and support of its position as a political organ. This position determines that the status and nature of the Supervision Committee are different from those of the executive and judicial organs. Keywords： supervision committee， political organ， state organ， anti-corruption |
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