| 标题 | 我国环境保护投融资体制优化路径研究 |
| 范文 | 刘博 【关键词】环境保护 ?投融资体制 ?优化路径 【中图分类号】F239 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文献标识码】A 【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.16.016 当前我国政策环境下，环境保护投融资体制涉及到两个核心问题：一是投融资主体的确定;二是投融资方式的选择。陈雯（2016）认为只有政府和私人资金的共同参与，才能建立起有效的环境保护投融资机制;陈鹏等（2015）也认为在城市环境基础设施建设的过程中应该引入公私合营制。戴天柱、张常新（2010）则指出虽然我国环境保护产业投资主体多元化和融资渠道多样化的格局已经基本成型，但是我国环境保护投融资仍然面临着投资总量不足和投资质量低下两个重要问题。而在融资方式选择上，国际社会则普遍遵循了“污染者付费”的基本原则。张伟、李国祥（2016）指出将环境的外部经济内部化是建立有效环境保护投融资体制的基础和前提，只有给环境污染制定一个合理的价格，并让污染主体依据这个价格为环境污染买单，才能保证环保投资的有效性，并避免再次污染。本文将在这些研究的基础上，通过借鉴国外环保投融资实践的先进经验，提出我国环保投融资体制的具体优化路径。我国环境保护投融资体制存在的问题分析 首先，环保投资治理结构不合理。这种不合理主要体现在以下两个方面：一是区域结构不均衡。我国东部地区和中西部地区面临着不同的环境保护问题，东部地区工业发达，人口稠密，因此，工业污染和生活污染较为严重。而中西部地区尤其是西部地区虽然经济和工业发展较为落后，未出现严重的工业污染问题，但是生态环境本身十分脆弱，水土流失较为严重。与此同时，我国东部地区的环保投融资体制较为发达，环保投资占政府财政支出的比重也较高，居民的环保意识也更强。而中西部地区的环保投融资则明显不足，而且居民环保意识薄弱，地方财政也不能够为生态环境的治理提供有效的支持。二是治理方向不协调。我国的环保投资主要集中在以下三个领域：城市环境基础设施建设投资，老工业污染源治理投资和建设项目“三同时”环保投资。其中，城市环境基础设施建设投资属于环境投资的末端治理，而老工业污染源治理和建设项目“三同时”则分别属于环保投资的中端和源头治理。显然，有效的环保投资应该针对源头和中端进行治理。但是从目前来看，我国的环保治理投资主要集中在城市环保基础设施建设的末端治理，从而导致总体的投资效果表现欠佳。 其次，环保投资权责划分不清晰。这种不清晰主要体现在以下两个方面：一是政府与市场之间的边界划分不清晰。长期以来，政府在我国环境保护的投融资中发挥着主导作用。根据相关统计，我国70%以上的环保投资是由政府和相关公共部门承担的，而这一比例在英美等发达国家还不足40%。应该说，这种政府主导的环保投融资模式在市场经济尚不成熟的条件下是合理的，但是随着市场经济体制的不断完善，尤其是工业化和城市化的深入扩展，不断增长的环保投资需求与有限的政府财力之间的矛盾越来越尖锐。与此同时，这种由政府主导的环保投资模式也不符合国际上通行的“污染者付费”原则，从而不利于调动企业等微观市场主体参与环保投资和治理的积极性。二是中央政府与地方政府之间的权责划分不明确。汪玮等（2019）认为在环保投融资主体的确定上，与中央政府相比，地方政府能够更好地整合地方资源，发挥地区特色，从而促进区域环保投资效率的提高。但是从目前来看，在环境保护投融资方面，我国中央政府与地方政府之间的权责划分并不明确，这导致在某些環境保护的职责方面存在交叉重叠或空白缺失的问题。 最后，环保融资渠道难以有效拓展。环保融资作为环保投资的主要甚至是唯一来源，在环保投融资体制创新中发挥着关键性的核心作用，但目前，我国的环保融资仍然是以政府为主体，企业和社会在环保融资过程中发挥的作用有限。其原因主要在于：一方面，不同主体对于环保融投融资所应承担的职责方面缺乏必要的法律规则约束;另一方面，我国目前的环保投融资机制缺乏必要的成本——收益核算机制。此外，目前地方政府仍然承担着促进区域经济增长的职责，因此，当环境保护与经济增长发生冲突时，地方政府对环境保护进行必要的投资也缺乏积极性。 综上所述，我国目前的环保投融资体制仍然存在着投资结构不合理、权责划分不清晰和融资渠道难以有效拓展等困境。因此，本文将在借鉴国外发达国家环保投融资实践经验的基础上，提出适合我国国情的环保投融资体制的具体优化路径。国外环保投融资实践的经验借鉴 首先，在传统终端治理的基础上，日趋强调始端的污染控制。具体来说，美国实施了守法激励的绿色优惠政策。该政策通过利益诱导的方式，从源头上提高污染排放者的自觉性和积极性。比如，在厂区内排污净增加量没有显著增加的前提下，允许进行改建或扩建的污染源免于承担满足新污染源审查要求的负担，即允许污染源厂区内无论任何地方得到的排放减少信用，都可以用来抵消扩建或改建部分所预计的排污增加量。这种方式较为灵活，可以有效地提高审查的预定额度，并有利于协调经济增长与污染控制之间的矛盾。日本则实行了环境影响评价制度。该制度要求经营者在从事项目开发时，必须要对环境的影响进行评价，听取项目所在地公民和公共机构的意见，并形成最终报告提交给环境厅等相关的权力机关，供其决定是否发放项目许可证时进行参考。欧盟则将环保激励与赔偿制度有机结合。一方面对执行环境标准有困难的企业进行财政鼓励，这包括补助金、长期低息贷款以及减免税收等，同时对于部分技术创新和更快达到环境标准的企业给予奖励，以激励更多的企业加入进来;另一方面则要求已经造成环境污染危害的企业和个人排除危害，并对直接受到损害的单位和个人承担赔偿责任。 其次，以强制性的法律政策为基础，不断增强市场机制的作用。无论是美国、日本还是欧盟，在环境保护的初始阶段，都强调了法律政策的规则约束。美国政府于上世纪七八十年代先后颁布了《空气洁净法》《联邦防止水源污染修正法》《资源保护及恢复法》和《固体废弃物处置法》等;日本则于上世纪六七十年代先后颁布了《公害对策基本法》《自然环境保护法》，并在上世纪九十年代末期通过了《环境影响评价法》;欧盟也于上世纪六七十年代密集颁布了一系列环保行动计划和法令，比如，有关机动车辆噪声和排气系统标准的70/157号指令和有关汽车尾气排放标准的701220号指令等。在此基础上，西方发达国家都无一例外地不断增强市场机制的调节作用。美国引入了污染物排放权交易市场，其是基于总量控制，把环境转化为一种商品并将其纳入价格机制的一种可供选择的环境经济政策。该政策从法律上承认企业的剩余排污权，将产生的削减量以信用证的形式进行确认并存储起来，留作将来使用或用于交易，并可以转让给第三者，排污交易市场由此建立起来。日本和欧盟也逐渐引入多种市场经济手段来处理环境问题，这包括征收特许费、交付押金、颁发可转让许可证，签订环境协议以及其他可以鼓励企业将环境因素纳入企业管理的经济手段。 最后，在通过环境税收筹资的同时，大力发展可持续的环保产业。美国较早引入了环境税的概念。其是把环境污染和生态破坏的社会成本，内化到生产成本和市场价格中去，再通过市场机制来分配环境资源的一种经济手段。在此基础上，美国联邦政府将环境产业视为具有公益性质的高科技产业，并通过财政补助、税收支出和投融资等经济手段来促进环境产业发展。日本则成立了专门的环境事业团，并通过政策投资银行和中小企业金融公库等为企业的环保投资提供贷款。在此基础上，日本政府将所有的为防止环境污染、改善生态环境和保护自然资源而进行的生产活动都视为环保产业，从而促使日本的环境产业和绿色清洁消费在全国范围内流行起来。此外，为提高国民和企业的环保意识，日本政府规定，凡是在生产消耗过程中全面考虑环境保护的商品，都可以使用环保标志以利于吸引消费者的购买和消费。欧盟也依据“谁污染、谁缴费”的原则设置环境税，并强制污染者为其所产生的污染支付费用，或对他们获取潜在的环境物品和劳务支付费用。在此基础上，将可持续发展写入欧盟基础法中，并将环境保护和可持续发展的内容融入相关的产业与部门政策中，从而促进了环保产业的发展。 综上所述，从美国、日本和欧盟的环保投融资实践中，我们可以借鉴如下经验，首先是在传统终端治理的基础上，日趋强调对始端污染源的控制;其次是以强制性的法律政策为基础，不断增强市场机制的作用;最后是通过环境税收筹资的同时，大力发展可持续的环境产业。我国环保投融资体制的优化路径分析 首先，短期内由政府主导，通过法律法规的方式规范环保投融资主体的权责划分。根据发达国家环保投融资的实践经验，在市场机制尚不成熟的情况下，政府应该发挥主导作用。但是这种主导作用的发挥不是要替代市场，而是要为市场作用的顺利实现创造良好的法治环境。具体来说，环保投融资主要涉及中央政府、地方政府、企业和社会公众等四个主体。中央政府的职责主要是为我国环保投融资提供必要的法律制度环境，并对其他主体的环保投融资行为进行监察监督，同时承担全国范围内环境基础设施的建设。地方政府则要依据中央政府界定的事权和责任，为区域内的环保投融资设定法规和政策框架，并通过进一步放权的方式来建立相关的生态补偿和市场运作机制，同时承担区域范围内的环保基础设施建设。企业则应该在遵循中央和地方法律规范的基础上，一方面通过环保税和排污权交易来达到最优的排污标准;另一方面则应该通过技术创新和产业结构升级来推动环保产业的发展。社会公众则需要在承担相应社会责任，提高生态环保意识的基础上，对政府和企业的环保投融资行为进行监督。总之，在环保投融资体制建设的初期，政府尤其是中央政府应该通过制定法律法规的方式厘清不同主体所应承担的权利和责任，从而为环保投融资体制的顺利运行奠定坚实的制度基础。 其次，中期内由政府和市场共同作用，通過环保税和排污权交易的方式推动污染治理由终端向始端转移。根据上文的分析，我国的环保投资主要集中在终端治理环节，而对于始端的污染源控制和污染减少则投入较少。这一方面是由于我国对污染源控制的奖惩制度设计不合理，因此，污染企业没有积极性主动进行污染控制;另一方面则是由于对污染的控制与经济增长之间存在矛盾，因此，地方政府也没有积极性对企业的污染控制行为进行有效监管。为了解决这一问题，政府应该通过收取环境保护税的方式对企业的污染行为进行必要的控制，同时逐步建立起基于“谁污染，谁付费”这一公平原则的环境损害补偿制度。与此同时，还应该实行差别化的环保优惠税制，降低环保产业和企业所面临的各种税费，对进口的环保设备实行优惠税率，并对企业的绿色创新给予必要的财政补贴，这样才能够纠正企业的外部行为，促进环保投融资的顺利进行。此外，为了降低环境保护与经济发展之间的矛盾，地方政府应该在法律规范的框架内，积极发展区域内和区域间的排污权交易市场。对于那些产值贡献较大的企业，允许其通过交易的方式获得较多的污染配额，而对于那些产值贡献较小的企业，则允许其通过出售污染配额的方式来获得更多收入，这样就可以在从源头上控制污染规模的同时，实现更加稳定的经济增长。 最后，长期内由市场主导，通过环保产业的发展来不断完善现行的环保投融资体制。根据发达国家环保投融资的实践经验，随着市场机制的不断完善，市场将取代政府在环保投融资活动中发挥主导作用。但是需要注意的是，作为市场的主要微观主体，企业的行为是以利润最大化为目标的。而政府财力的有限性又决定了补贴和税收优惠难以在长期内持续发挥作用，因此，企业参与环保投融资积极性的提高，就必须通过环保产业的发展和环保投融资效益的改善来实现。具体来说，政府必须要转变观念，不能仅仅将环境保护作为一项公益事业来看待，而必须要推进环境保护的产业化运营。但是需要注意的是，由于环保产业的运行需要考虑额外的环境成本，因此，通常具有较高的价格，所以难以在短期内实现消费市场的扩大和竞争能力的提高，因此政府应该加强环保产品的宣传力度，并在对非环保产品课征环境保护税的同时，对环保产品给予必要的补贴，从而提高其市场竞争力。此外，政府也应该对于相关的绿色技术研发给予必要的财税支持和补贴，以促进绿色技术进步的发展和环保产品生产成本的下降，进而实现环保投融资体制的不断完善。 （本文系安徽省高校人文社會科学研究重点项目“安徽省环境保护投融资体制优化与创新研究”的阶段性成果，项目编号：SK2019A0490） 参考文献 陈雯，2016，《我国环境保护投融资问题与机制创新研究》，《长春大学学报》，第1期。 陈鹏、逯元堂、陈海君、苏畅，2015，《我国环境保护投融资渠道研究》，《生态经济》，第7期。 戴天柱、张常新，2010，《我国环境保护投融资的投资效率分析》，《国际商务研究》，第6期。 张伟、李国祥，2016，《中国环境保护投资对可持续发展的影响研究》，《中国人口·资源与环境》，第10期。 汪玮、孙明、李汐若、张儒迪，2019，《环境保护投融资主体行为的分析及对策》，《北京印刷学院学报》，第6期。 责 编∕马冰莹 Abstract： The current investment and financing system for environmental protection in China still has some dilemmas， such as unreasonable investment structure， unclear division of powers and responsibilities， and difficulty in effectively expanding financing channels. The practice of environmental protection investment and financing in the United States， Japan and the European Union can provide some experience for our country： on the basis of traditional terminal governance， the control of pollution sources at the beginning is increasingly emphasized; on the basis of mandatory laws and policies， the role of market mechanism is continuously strengthened; and through environmental tax financing， the sustainable environmental protection industry is vigorously developed. The optimization of China's environmental protection investment and financing system should follow these paths： in the short term， the government should take the lead and define the division of powers and responsibilities among the parties working on environmental protection investment and financing through provisions of laws and regulations; in the medium term， the government and the market should work together to shift the focus of pollution control from the terminal toward the beginning by means of environmental protection tax and emission right trading; and in the long term， the market plays a dominant role and the current investment and financing system for environmental protection is constantly improved through the development of the environmental protection industry. Keywords： environmental protection， investment and financing system， optimizing path |
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