标题 | 法律程序的内在价值 |
范文 | 许琼妍 摘要2008年11月5日,中国国务院常务会议确定了当前进一步扩大内需、促进经济增长的十项措施,提出了在接下来两年内的四万亿投资计划。这不禁引发我对法律程序的法理学思考。如此重大的政府决策,应遵循怎样的法律程序?法律程序的内在价值在何?法律程序是否在我国四万亿投资计划决策过程缺失了呢? 关键词四万亿投资计划程序价值 中图分类号:DF73文献标识码:A 一、问题的提出 2008年9月,美国第三大投行雷曼兄弟破产。旋即,一场金融海啸席卷全球,股市大跌,市场信心跌至谷底。各国政府纷纷采取措施拯救市场。10月4日,美国政府几经周折的7000亿美元救市计划终于经美国众议院表决通过,并经美国总统签署后将付诸实施。11月5日,中国国务院常务会议确定了当前进一步扩大内需、促进经济增长的十项措施,提出了接下来两年内的四万亿投资计划,以保在全球金融危机浪潮中维持中国经济平稳发展。为加快进度,会议决定,2008年四季度先增加安排中央投资1000亿元,带动地方和社会投资。 对于中国政府出台四万亿的投资计划,媒体和学界对其解读主要都是从经济的角度进行。金融海啸袭来,各国纷纷拿出救市计划。诚如经济学家许小年所言“美国财政部提出7000亿救援计划时,金融市场上已经是草木皆兵,人人自危,恐慌迅速蔓延。这是一个非常时期,需要政府采取紧急措施,如同在战争状态中一样。”①在这个非常时期,中国政府提出四万亿的投资计划和“国十条”挽救经济的思维和态度,笔者认为这是值得肯定的。但是,中国四万亿投资计划不仅是一个重大的经济课题,其中也蕴含着许多法律问题,比如其中法律程序方面的问题。 二、法律程序的概念界定 程序在英文中的对应词是“process”或“procedure”。Processs作为名词使用,含义有:(1)步骤、程序、方法;(2)变化过程;(3)加工、工序;(4)传票等。②“procedure”作为名词使用,含义有:(1)程序;(2)手续、步骤;(3)外科手术。③英文中这两个词的区别并不显著。在汉语中,程序一词既可表示为“行事的先后次序;工作步骤”,也表示“使用电子计算机自动解算问题,需要事先确定解题过程,并用机器指令或用机器所能接受的语言描述出来,描述的结果称为‘程序”。④我国很多学者在使用程序或法律程序一词并没有对之作出严格的界分。 法律是由国家制定、认可并依靠国家强制力保证实施的,以权利义务为调整机制,以人的行为及行为关系为调整对象,反映由特定物质生活条件所决定的统治阶级或人民意志,以确认、保护、发展统治阶级所期望的社会关系和价值目标为目的,通过实践趋向正义的行为规范体系。⑤从法律的角度来看,程序主要体现为按照一定的顺序、方式和手段来作出决定的相互关系。其普通形态是:按照某种标准和条件整理争论点,公平的听取各方意见,在使当事人可以理解和认可的情况下作出决定。⑥所以,法律程序是特定主体的一种特定的行为和之间相互的关系,而不仅仅只是手续和步骤。 三、法律程序的内在价值 1.秩序。秩序,乃人和事物存在和运转中具有一定一致性、连续性和确定性的结构、过程和模式等。⑦秩序是法律程序追求的首要价值。分化与独立是程序的灵魂。分化是指一定的结构或者功能在进化过程中演变成为两个以上的组织和角色作用的过程。这些分别项目各自具有特殊的意义,因而要求独立的实现其价值。于是明确相互之间的活动范围和权限就成为题中应有之义。分化和独立会带来这样一种现象:为了达成一定的目的而进行的活动,经过不断反复而自我目的化。这种现象被成为“功能自治”。程序中的功能自治性是限制恣意的基本的制度原理。⑦例如,宪法对涉及国民经济和社会发展计划和国家预算的权力在全国人大、国务院、全国人大常委会之间进行的分配,实质上通过权力的分化和权力的独立,使有权者各就其位,各司其职,各安其所,互相之间既配合又牵制,避免一权独大,恣意决策。这种分权思想和设置体现了程序的功能自治。在这里,法律的重点不是决定的内容、处理的结果,而是谁按照什么手续作出了决定的问题的决定。⑧法律程序正是通过对权力的分化和独立的设置来避免程序参与者恣意决定,对程序参与者的权限设计和行为过程设计来避免冲突,从而有序的解决问题,维护社会秩序。 2.民主。民主是一种通过多数表决的选择方式,来做出政治决策的制度安排。而决策权力的分配是通过个人争取选票的竞争来进行的。民主是程序的应有之义,健全的民主则是程序追求的价值目标。民主社会法律程序的共同点之一就是给公民分派各种各样的参与角色,比如投票选举、议会走廊游说。参与不仅有助与选出合格领导、制定高质量的法律、调查案件的事实真相、正确适用法律,更重要的是,它体现了个人的意思自治与尊严从而抚慰人心。⑨而程序本身就是一种角色分配体系。程序规定的内容在很大程度上是一种角色规范,是消除角色紧张、保证分工执行的顺利实现的条件设定。⑩但盲目的民主有可能导致多数人暴政和决策平庸。民主的真正价值显然不是取决于多数人的偏好,而是取决于多数人的理性。而程序具有保证理性选择的功能,从而保障健全的民主。首先,程序的结构主要是按照职业主义的原理形成;程序一般公开进行,对于决策过程中的出现的错误容易发现和纠正;程序创造了一种根据证据资料进行只有对话的条件和氛围,这样可以充分考虑各种方案和观点,实现优化选择;第四,通过预期结果的不确定性和实际结果的拘束力这两种因素的作用,程序参加者的角色活动的积极性容易被调动起来。⑧ 3.自由。千百年来,自由一直为东方或西方的思想家、哲学家、法学家所苦苦的思索。从不同的角度界定,自由有着不同的内涵。从法律角度看,自由是指一定社会中人们受到法律保障或得到法律认可的按照自己的意志进行活动的人的权利。⑦对于公民而言,则是法无禁止则为自由,而对于公权力而言,则是法无授权则为禁止。程序通过规定了程序参与者的权限和行为的步骤,实质上就为程序参与者划定了一个圈。法律程序的许多内容就是为了防止侵犯个人自由而设计。设置这些程序的理由并非了好的实体结果的实现。相反,在现实中其往往会成为发现实体真相的障碍,比如未经法律程序,不得侵入公民住宅往往会成为公权力机关搜集证据,发现案件真相的障碍。法律设置这些程序的最大理由在于自由是程序追求的价值。 4.效益。效益是一个经济学概念,是指以最少的资源消耗获取同样大的效果,或者以同样多的资源获得最大的效果。将效益引入法律程序的价值分析,迄今最为著名的当属美国法学家理查德。在《法律的经济分析》一书中,波斯纳教授把法律程序看做分配资源的市场,像市场过程一样充满竞争。其施行有赖于为经济私利所驱使的个人。人们像在市场上交易一样,面临着成本与效益的计算和比较,通过对成本与效益的比较决定是否参加程序。市场主体之间的信息交流是市场交易的重要环节,它有利于各方对于对方需求和支付意愿(愿意为某个东西而支付的东西)的了解。只有市场主体在了解竞争方需求和支付意愿的前提下,才能针对自己的支付意愿做出最合理的决定。这在总体上会促进交易合理性,优化资源配置,实现市场效益。同理,法律程序的设计也是为了促进信息的交流,减少成本,实现效益的最大化。比如,在行政执法中告知程序当事人相关的事实和权利或者为程序当事人提供有效的听证机会都是为了实现主持者和当事人之间的信息交流。在此基础上,主持者能够了解双方当事人的支付意愿(为了某一行为付出的代价,包括罚金、监禁等)。这样,无论是双方当事人还是主持者都可以通过比较支付意愿,在实现效益最大化的基础上作出决定。 四、我国行政决策中法律程序的缺失 在金融危机袭来之际的非常时期,政府出台系列决策挽救市场、刺激经济是否应遵循相应的法律程序呢?这个问题的答案毫无疑问是肯定的。 在这场各国政府纷纷救市的举措中,美国的七千亿美元的就是计划和中国的四万亿人民币的投资计划备受瞩目。首先,我们来看看中美两国出台救市方案的程序对比。根据美国相关程序,救市方案必须得到参众两院批准后,经总统签字才能生效。美国救市的方案先是被众议院否决,然后经过多轮的讨价还价,政府对救市方案做了多番修改和游说,最终才获得了国会参众两院的通过。美国的七千亿投资计划是严格的按照法律程序来的。再看看中国的四万亿人民币的投资计划。中国四万亿人民币投资计划出台之前可能经过了诸多酝酿,但是展现在国人面前的就是11月5日国务院常务会议就拍板了实施四万亿投资计划。11月10日,发改委就召开了紧急会议决定分配今年新增的1000多亿中央投资额度,各大省份城市纷纷“跑部进钱”。四万亿投资计划似乎是一夜之间就冒出来了,没有经过相应法律程序就确定了,没有经过相应的法律程序就分配了。 《宪法》第六十二条规定“全国人民代表大会行使下列职权:审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”;第六十七条规定“在全国人民代表大会闭会期间,审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案”;第八十九条规定“国务院行使下列职权:编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算。”从上述规定来看,宪法已经对国家机关国民经济和社会发展计划、国家预算的权力做了分化,国务院只有编制权和执行权,全国人大有审查和批准权即最后决定权,全国人大常委会有对调整方案的批准权。宪法对权力的分化实质上体现了这样一种法律程序的规定——国务院编制国民经济和社会发展计划和国家预算,由全国人民代表大会审查批准后,再由国务院执行。在计划和预算的运行过程中,出现在作出计划和预算时意想不到的变化情况,需要对计划和预算作出调整,必须报全国人大常委会审查批准。当某种不能预见的突发情况,计划和预算没有安排这方面的费用,而这笔费用又比较大,不能在原有计划和预算内进行调整,就需要报全国人大常委会调整和增加费用。而从宪法规定的含义看,国民经济和社会发展计划、国际预算在执行过程中的任何调整,都是对计划和预算的部分调整,都必须由全国人大常委会审查批准后执行。《预算法》也对预算的调整方案的具体程序做出详细规定。 四万亿这么大数目的投资计划将会导致经济计划和预算的部分调整,今年新增的中央1000亿的投资额度也涉及到对2008年预算的调整。然而,四万亿投资计划的出台过程和各大省份城市“跑部进钱”的举措暴露了我国行政决策过程中法律程序的缺失。 五、结语 丹尼尔·贝尔曾说过:“经济增长已经成为发展中工业化社会的世俗宗教”。中国的“四万亿投资计划”的出台,目的是为了维持经济增长,保障民生。但是“四万亿投资计划”的钱主要来自财政和民间投资,其中财政则主要来自税收和举债,最终则是落在纳税人身上。那么就产生了一个问题:纳税人为什么要承担这笔负担呢?难道就因为这项计划是有利中国经济增长,纳税人就应该承担这项负担吗?随着现代经济的高速发展与社会生活的日益负责化,行政机关承担社会公共事务方面具有体制运行的灵活性、专业性,但是这并不能保证行政机关的决策总是理性的。而程序具有保证理性选择的功能。尽管民主可能导致平庸,但是精英的选择也不代表绝对的理性和绝对的正确。因此重大政府决策问题需要通过履行一定的法律程序来证明其是纳税人的共同选择、全国人民共同的利益诉求。 社会的变动实践要求采用较有弹性的方法来出来问题。但是,在社会变动时期采取比较有弹性的方式来处理问题、作出决定,更加意味着必须按程序办事,这是维护社会稳定、社会法治、理性选择的要求,也是程序的内在价值的体现。社会的转型时期,新的制度选择如何分担政治风险、如何避免平庸、如何保证理性、如何证成其合法性和正当性等问题都可以收敛到程序的问题中去。□ (作者:武汉大学法学院宪法与行政法08级硕士研究生) 注释: ①余力.自由市场制度遇到了麻烦,但是不会消亡.南方周末.第一千二百九十三期. ②③新牛津英汉双解大辞典.上海外语教育出版社,2007年1月第一版,第1689页. ④汉语大词典第8卷,汉语大词典出版社,1991年12月第一版,第87页. ⑤李龙主编.法理学.人民法院出版社 中国社会科学出版社,2003年9月第一版,第59页. ⑥季卫东.法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考.中国法制出版社,2004年11月第1版,第17页。 ⑦李龙主编.法理学.人民法院出版社.中国社会科学出版社,2003年9月第一版,第199页. ⑧季卫东.法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考.中国法制出版社,2004年11月第1版,第32页. ⑨陈端洪.法律程序的价值观.中外法学.1997年第6期. ⑩季卫东.法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考.中国法制出版社,2004年11月第1版,第26页. |
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