| 标题 | 城市土地储备的操作运营风险分析与控制 |
| 范文 | 吴 鹏 摘要本文从土地储备功能和运作模式入手,分析了土地储备的操作运营风险,并针对这些环节风险的控制风险方法进行探讨,以期为土地储备的操作运营中的风险控制提供参考。 关键词土地储备 操作运营风险 风险控制 中图分类号:F293.2文献标识码:A 一、土地储备与运作模式分类 土地储备已成为加强城市土地垄断供应、推进城镇土地使用制度改革的新突破点(冯昌中等,2002)。作为国家制度设计,土地储备制度是国家调控土地市场的有效工具之一,通过土地储备,城市政府提高了调控市场的能力,并为经营城市打下了良好的基础(陈江龙,曲福田,2002)。2007年底,国土资源部、财政部、中国人民银行联合下发了《土地储备管理办法》,对土地储备制度运行进行了规范。2008年初,国务院印发《关于促进节约集约用地的通知》,对发挥土地储备制度作用,促进节约集约用地做了明确要求和具体规定,为这项制度今后的发展进一步指明了方向。而相关政策施的落实,土地储备制度必将对加强土地调控,促进节约集约用地发挥更加积极、更加重要的作用(《土地储备制度发展研究》课题组,2008)。 目前,全国已有2000多个市、县相继建立了土地储备制度。各地土地储备管理模式主要分为三种。一是市政府设立土地储备委员会负责批准和协调土地储备的重大事项,委员会一般设有办公室,由国土资源部门负责,土地储备机构负责储备土地具体工作的实施。二是国土资源管理部门负责土地储备管理工作,土地储备机构负责具体实施工作。三是土地储备机构独立管理,储备土地供应由国土资源部门实施。 二、土地储备的操作运营风险分析 在城市土地储备运作过程中存在很多风险,归纳起来有8类,包括社会稳定风险、城市发展风险、规划调整风险、财务资金风险、经营风险、操作运营风险、地产泡沫风险、政府干预风险。土地储备运作的基本过程包括土地收购-土地开发整理-土地储备-土地供应(批租)。土地储备操作运营风险发生以上四个环节中,与各环节对应就有土地收购风险、土地整理风险、土地储备数量决策风险和土地供应(批租)风险(冯振中,2006)。例如,在土地收购过程中,由于受让地块的产权归属、周边环境没有完全明确,或存在历史遗留问题,可能带来法律纠纷或其他问题,影响土地储备工作的正常进行;或者由于自然地理条件的复杂性,比如地质构造,或者地下设施的布置不科学导致开发成本增加。土地开发整理风险是指土地收储机构把征用或征收来的土地、收回闲置土地,进行开发或再开发,如果开发整理成本过高,就会相应减少土地出让纯收益,造成土开发地整理风险。土地储备的数量决策风险,是指土地储备数量要与市场需求基本吻合,最好能超前储备。土地储备数量决定要以满足市场需求和有效调控土地市场为目标。当土地市场价格因投机而导致过高时,适当地增加土地供给,可在一定程度上降低地价的平均水平。为建设经济适用房、城市公共、公益基础设施,满足公民居住需求,提高公民福祉,可以增加相应城市土地储备量。为刺激经济复苏,国家加大公共投资以增加就业机会。2008年提出4万亿的经济刺激计划中有大量的实体项目要落在土地上,因此,土地储备机构就此应该增加土地储备数量,以应对经济刺激计划所蕴含的土地需求。但是,土地储备数量不是越大越好,它有一个度,这个度的有效估计主要建立在科学的经济增长预测,特别是土地需求预测前提下。适度的土地储备量,可以减少对土地和资金的双重积压,降低土地储备成本。土地供应(批租)风险,是指土地储备机构批租所储备土地时,可能实际成交土地价格或租金偏低,甚至土地交易未完成,造成土地滞留、积压,也可能因拍卖机制中价格高者得地原则,造成土地资源配置错位。 本文第三部分对土地收购、开发整理、储备数量决策和土地供应(批租)环节的风险控制办法进行了分析。 三、土地储备操作运营风险的控制 (一)土地收购操作运营风险控制。 土地收购是土地储备的第一个环节。这一环节的显成本和隐形成本都对后续土地储备运作环节具有较大影响。土地收购成本,即土地取得费用。土地取得阶段的费用包括征地、安置补偿费及有关税费;收购、收回和置换过程中发生的有关补偿费用。补偿费用通常根据国家及地方政府规定的有关标准确定。在征用集体所有土地时,根据《土地管理法》及各地确定的有关征地补偿费项目及标准确定相应征地安置补偿费:在使用城区土地时,按照城镇拆迁安置补偿费的有关规定确定拆迁补偿费,包括动迁安置费、补偿费、拆迁管理费等。这是土地收购中的显成本。例如有的地块拆迁成本过高,由于政府的意愿还是要进行收储。或者有些地方政府要求土地储备中心收购大量不具备开发条件的价值明显高估的土地,导致资金需求量扩大,使得整个土地成本高于市场可接受的出让价格(母小曼,任宏,2006)。而因为地块周边环境没有能明确,可能会因为地块的规划设计条件,周边自然环境、人文环境的变化变坏,造成所收购储备土地的价值降低。 控制土地收购操作运营风险的基本办法是:通盘考虑全市(县)土地利用总体规划、城市总体规划,对拟收购地块的城市规划设计条件进行详细调研,依法确定收储地块的将来的用途,以增加盈利的机会。其二,明确待收购地块的权属是否清晰,对权属不清晰的地块,依法进行公正,无主土地财产归国家所有,由土地行政机关代为管理,确保土地收益不流失。三是明确周边环境。笔者认为,任何地块都是和其周边的环境相互影响,进而在土地价格表现出来。地块周边环境好一般土地价格较高;相反,较低。此外,还有其他影响土地收购的运营风险因素,但是只要在收购之前,做到详细前期调研、权属确认、价格评估,以及周边环境对拟收购的地块的价格的负面影响科学估计,就能最大可能地降低土地收购环节的风险,即有效控制土地收购风险。 (二)土地开发整理操作运营风险控制。 土地开发整理操作运营风险控制实际上是对所储备地块的开发成本的管理和控制,以保证在预期批租价一定的情况下,土地储备机构所储备的地块能获得更大的经济效益。无论是基于公共福利还是盈利性开发商用地的储备土地,都要在一级土地供应市场中实现。政府垄断了土地市场的一级供应,主要是通过土地储备来实现的。 土地开发整理成本就是把生地变成熟地的过程所发生的费用。在获得土地后,土地储备机构需要支付土地开发整理成本主要包括三基础设施配套费、公共事业建设配套费和小区开发配套费用。笔者认为,通行的土地开发整理成本控制办法有三方面:一是降低融资成本而减少财务费用的支出和通过合理的资金使用,提高资金使用效率。土地储备机构可以根据自身条件,制订银企合作招标协议,要求潜在的合作银行对项目竞标,以获得更好的贷款条件,降低贷款利率,减少贷款成本支出。在政策许可的情况下,土地储备机构可以实行土地证券化,以有效解决开发整理资金的短缺问题。二是科学合理设计配置基础设施,减少基础设施建设成本;三是把握土地开发整理的时机,并对整个开发整理过程进行“三控一管”,降低开发整理的成本,也即做好了土地开发整理环节的运营风险控制。 (三)土地储备数量决策风险控制。 土地储备数量分析的文献相对其他关于土地储备探讨相对较少,例如陈卓咏(2005)对城市土地储备的数量与经济周期进行了理论分析。土地储备数量关系整个土地储备机构的运行效率。就我国实施土地政策参与宏观经济调控以来,土地储备机制,特别是土地市场供应机制发挥了重要作用。 土地供应量以土地储备量为基础,因而,土地储备数量多少直接影响政府调控土地一级开发市场能力。正如前文所说的那样,储备土地的数量不是越多越好,调控能力越大。相反,储备土地数量过大,造成土地储备机构运行存在很大金融风险。土地储备的资金来源,目前大多数储备机构主要依赖商业银行的贷款,商业银行贷款贷款的利率较高,直接增加土地储备的财务成本。2004年6月份央行出台《关于进一步加强房地产信贷业务管理通知》后,明确规定各商业银行审慎发放房地产贷款,对土地收购储备贷款期限作出最长不得超过两年的规定,实际上提高了土地收购储备筹资的门槛。 土地储备数量决策,是解决储备土地的最有规模问题。根据经济学原理,土地储备的最优规模点应该是储备单位土地成本最低点(陈卓咏等,2005)。土地储备成本是指为储备某一地块而土地征用或征收集体土地的所支出的总费用,加上土地开发整理费用、基础设施建设成本,也包括资金的时间价值和机会成本。科学地解决土地储备数量决策问题始终要应该经济上可行,有效调控土地市场,降低单位土地储备成本(含开发成本),使预期土地批租收益最大化为基本目标。因此,在实际储备运作中,政府干预较多,没有实现真正的市场化运作,故存在非经济因素可能造成新的土地储备数量决策风险。 降低土地储备数量决策风险的基本做法是:一科学把握区域土地利用总体规划、城市总体规划、国民经济发展规划等规划,进而科学预测城市土地市场的需求,决定土地储备数量。二借助经济核算机制,对每一储备地块进行科学核算,适时供应土地,降低土地持有单位时间成本。三发挥市场机制在解决土地储备数量问题中的作用,减少政府干预土地储备的行为。 (四)土地供应(批租)风险控制。 从发达国家的成功经验看,市场化的土地供给政策能更好地控制(降低)土地储备的供地环节风险。首先必须明确城市土地一级市场的主体。政府不应以管理者和所有者的“双重身份”进入这个市场,因为地方政府干预土地市场导致“市场失效”和“政府失灵”。例如一些地方为引资招商,争相压低地价,甚至零地价为生产性企业供地,就在很大程度上增加了土地储备的运操作运营风险。二是改革城市土地供给双轨制,实行统一供地。目前,体制外供给的土地有三类:一是划拨土地使用权;二是经济适用住房的优惠政策供地;三是城郊农村集体土地非法入市(张洪,2004)。这种体制外的土地供给,干扰了正常的土地市场发展,要有效控制土地储备的供地(批租)储备地块的风险就必须加强市场环境建设,依法进行大力改革,整合土地市场,统一供地。三是运用地理信息系统可视化工具,通过建立计量模型,模拟和预测特定土地用途的未来发展需求,为制定土地供给计划提供科学依据,亦可控制土地储备的供应(批租)环节风险。 笔者认为,对土地批租或供应环节的风险控制主要还是要从市场经济规律的把握入手,只要从根本上把握市场走向和整个经济的发展态势,积极开展市场需求调研和预测工作,适时供地或者批租储备地块,应该能够控制好土地供应(批租)环节的风险。 (作者单位:武汉市土地整理储备中心武汉新区分中心) 参考文献: [1]冯昌中,朱佳波,曾尊同.社会主义市场经济条件下的土地储备及其模式选择.地理科学,2002(3). [2]陈江龙,曲福田.土地储备与城市土地市场运行.现代经济探讨,2002(4). [3]《土地储备制度发展研究》课题组,2008. [4]冯振中,城市土地储备存在的八大风险.中国土地,2006(11). [5]母小曼,任宏.试论土地储备风险及防范.中国流通经济,2006(5). [6]陈卓咏,叶裕民.城市土地储备数量和周期的理论分析.中国土地科学,2005(4). [7]张洪.城市土地供给制度的改革与创新.城市问题,2004(1). |
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