| 标题 | 集体土地所有权的缺陷及完善对策研究 |
| 范文 | 张志鹏 [摘要]随着市场经济体制的逐步确立，土地作为资源和资产的重要作用日益凸现，土地的社会主义公有制，包括全民（即国家）所有制和农民集体所有制，农村合作化以后，各种形式的农民集体所有并存，且有的界限不清，加上经济性的保护集体土地所有权的法律法规相对不足，为满足农村市场经济发展的需要，必须进一步健全以完善农民集体土地所有权为主要内容的集体土地法律制度。 [关键词]集体土地；所有权；缺陷与对策 1、集体土地所有权的缺陷 1.1性质模糊 人民公社时期，政社合一的体制使集体组织具有双重属性，集体土地所有权的性质模糊不清，至于土地所有权的主体、内部结构及实现形式，则很少有人问津。实行家庭承包经营后，问题才逐渐引起重视，《土地管理法》规定，农村依法属于集体所有的土地归“农民集体”所有，“集体经济组织”或村民委员会或者村民小组经营、管理。集体经济组织是一个经济单位，即凡资产属于集体所有的从事生产经营活动的组织均可称为集体经济组织，而以土地所有权为核心的“农民集体”-分为乡（镇）、村和村内的“农民集体”，并且在一个乡（镇）、村和村民小组的区域内，这种对应的“农民集体”只能有一个。“集体经济组织”则无对应关系，法律尚无明确规定。集体土地所有权是一种抽象的权利，不是具体实实在在的权利。这种观点虽然反映了当前“农民集体”和集体土地所有权现状。 我认为“农民集体”中每个成员的权利是平等的，集体成员的权利是集体所有权的组成部分，集体所有既不同于个人所有基础上的共有，也不同于股份制基础上的法人所有。“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有”，“共同共有人对共有财产享有权利，承担义务”。集体土地所有权性质的模糊，是集体土地所有权弱化原因与表现，其直接后果将进一步导致对土地无人负责。 1.2主体虚位 集体土地所有权的主体和集体土地的所有权的行使，是集体土地所有权的表现形式。鉴于历史和现实的原因，实践中碰到不少困难，“农民集体”一方面是集体土地所有权主体，另一方面又不能直接从事经营、管理，这违反了财产所有权的法律原则。或许有人会说“农民集体”不是具体的经济组织，故不能经营、管理。现在集体土地大多数实际上属于村内的农民集体所有。为了尊重历史，在立法上仍旧保留了“三级所有”的形式。但又突出了村农民集体作为集体土地所有权的重要主体的地位。由于“三级所有，队为基础”的体制原因和“一大二公”的思想原因，乡（镇）农民集体、村农民集体和村内农民集体之间的关系一直不清楚。有的学者根据民事法律的一般原理，指出以土地为核心的农民集体，不仅各集体之间地位独立、权利平等，现在三种农民集体之间存在着包涵、从属关系。农民集体的主体是农民，各集体之间的利益关系是一致的。所以，小范围的集体应服从大范围的集体。有的学者还认为农民集体组织之间存在上下级关系。 1.3权能不全 土地所有权是一种特殊的财产所有权，但仍具有财产所有权的基本特征。为了合理利用土地，切实保护耕地，国家实行土地利用总体规划制度，土地用途管制制度，耕地特殊保护制度和土地执法监察制度。所以，集体土地所有权是受限制的所有权，在现在的有关土地问题的法律法规中，对集体土地所有权限制性规定明确具体，而保护性规定相对模糊、抽象。在使用权和收益权方面，明显地存在以管理权排斥、替代所有权的现象。使用权和收益权是集体土地所有权的两项最为重要的权能，如果不能保证切实享有，与农民生存权休戚相关的集体土地所有权将失去存在的价值。 集体土地使用权还应包括使用权人有依法有偿进行出让和转让的权利，但由于缺少可操作的规定，实践中这一权利也难以行使。目前，集体土地使用权不能正常进行转让或转包，不但使用权人的权益受到限制，土地资源作用的发挥也受到影响。 2、完善集体土地所有权的对策 2.1明确集体土地所有权改革的价值取向 集体土地所有权制度的改革，改革开放以来，人多地少的矛盾突出。土地制度是社会制度的基础，土地制度的改革必须慎之又慎。在集体土地立法上存在管理权优位于所有权的现象，已经导致在一些地方以行政权排挤、代替所有权的不良结果，那时，要完善所有权，二者应当同步进行。 2.2改革农民集体组织形式 “农民集体”和“集体经济组织”是两个不同的概念，前者为享有集体范围内土地所有权的唯一组织，后者为不特定的经济实体，二者的混淆是造成集体土地所有权不清的关键所在。对集体土地进行经营、管理的“集体经济组织”、村民委员会或村民小组，是否具有法人资格，现有法律未予明确，但集体土地归村农民集体所有，已基本形成了共识。实行土地村农民集体所有，因不涉及土地制度的改变，不会引起社会振荡，又可以使原来所有权主体缺位的乡（镇）和村内农民集体土地所有权主体清晰。 2.3强化农用土地使用权 《土地管理法》将土地分为农用地、建设用地和未利用地。农民集体所有的土地绝大部分属于农用地。强化农用地使用权（承包经营权）是维护集体土地所有权的有效措施之一，而强化的途径是将承包经营权物权化。当前承包经营权物权化的条件基本成熟，一是确立市场经济体制和保证农业持续发展的需要；二是承包经营制度内部变化的推动；三是改革的政策基础已经坚实，中央“关于农业和农村工作若干重大问题的决定”指出，实行土地集体所有、家庭承包经营是“使用权同所有权分离”，强调要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，“赋予农民长期而有保障的土地使用权”，集体土地承包经营权（使用权）物权化势在必行。 2.4改革征用集体土地办法 《土地管理法》国家征用集体所有的土地，是国家（政府）单方面的行为，农民集体作为所有者的地位没有得到应有的尊重。学者早就提出建议，应在立法中对“公共利益”的范围作出明确规定，以防止征用权的滥用。笔者认为将现行的征用制度改为征用和征购制度，属于国家公共利益需要的按现有规定征用。对于商业性目的用地的改为征购，在征购过程中国家进行指导、协调，不包办一切，让农民集体与用地方协商达成协议后，由政府批准执行，这样不但在理论上而且在实践上承认和尊重农民集体土地（财产）的所有权。 土地作为资源和资产，在集体土地所有权方面存在诸多法律缺陷。为满足农村市场经济发展的需要，必须进一步健全以农民集体土地所有权为主要内容的集体土地法律制度。 |
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