| 标题 | 现阶段我国公务员薪酬制度研究 |
| 范文 | 王娟 摘 要： 公务员薪酬是公务员生活的基本保障，不仅直接关系公务员的切身利益，还对我国的政治、经济产生重大影响，是社会关注的热点问题。完善的公务员薪酬制度可以促进社会和谐，保证社会公平，提高行政效率。我国现行公务员薪酬采取的是“新职级工资制”，主要依据是2006年实施的《中华人民共和国公务员法》，2015年鉴于基本工资长期未调整等原因进行了调整。目前我国公务员薪酬制度存在很多问题，如法律法规缺失、薪酬结构薪酬标准不合理、缺少合理的工资调整机制等，需要通过健全公务员薪酬制度法律法规、设置与能力和贡献挂钩的评价体系、建立比较机制，设定合理增长机制、改善绩效考核体系，激励高素质人才等措施逐步加以完善。 关键词： 公务员薪酬； 工资调整机制； 宽带薪酬 中图分类号： C939 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.03.016 公务员薪酬是公务员生活的基本保障，不仅直接关系公务员的切身利益，还对我国的政治、经济产生重大影响，是社会关注的热点问题。完善的公务员薪酬制度可以促进社会和谐，保证社会公平，提高行政效率。但是目前我国公务员薪酬制度存在许多问题，严重影响公务员队伍的稳定和社会的和谐。因此，有必要对其进行探讨和完善。 一、我国现行公务员薪酬制度基本情况 公务员薪酬又称公务员工资，是公务员通过各种形式的劳务所获得的合法酬劳。自建国以来我国公务员薪酬经历了1956年“职务等级工资制”、1985年“结构工资制”、1993年“职级工资制”、2006年“新职级工资制”四次大的改革。现行公务员薪酬分配的主要依据是2006年实施的《中华人民共和国公务员法》。《公务员法》规定，公务员工资包括基本工资（职务工资和级别工资）、津贴、补贴和奖金。职务工资由任职级别决定，级别工资由工龄、学龄、任职年限决定。津贴包括地区津贴和岗位津贴。补贴包括车补、取暖补助、出勤补助、山区补助、地区差別补助等。奖金是用来激励公务员积极进取，被评为优秀和称职的公务员，可享受年终奖金。公务员累计两年考核合格，晋升一个级别工资档次，累计五年考核合格，晋升一个级别工资等级。鉴于2006年工资制度改革以来，基本工资一直没有调整等问题，2013年党的十八届三中全会提出，“健全工资决定和正常增长机制”、“改革机关事业单位工资和津贴补贴制度，完善艰苦边远地区津贴增长机制”。2015年1月14日，国务院颁布了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，确定公务员要缴纳基本养老保险，同时，配合这次养老保险制度改革同步调整公务员工资。1月15日，国务院下发《关于机关事业单位工作人员基本工资标准和增加机关事业单位离退休人员离退休费三个实施方案的通知》，明确从2014年10月1日起调整机关事业单位工作人员基本工资标准，增加机关事业单位离退休人员离退休费。此次调整有三个特点： （1）与养老保险制度改革同步。养老保险制度改革变养老保险双轨制为单轨制，考虑到公务员在此之前并未实行个人缴费且长达9年未涨基本工资，为了顺利推进养老保险制度改革，国家决定在推出养老保险制度改革的同时适当提高公务员基本工资标准。 （2）重在优化工资结构。两措并举，在提高公务员基本工资占比的同时，将部分津贴补贴或绩效工资纳入基本工资当中。严格执行国家规定的改革性补贴政策和考核奖励政策，冻结规范津贴补贴标准。通过建立工资标准的正常调整机制等措施，逐步实现基本工资在公务员薪酬中的主体地位。 （3）注重向基层倾斜。我国720万公务员中90%在基层一线工作，他们工作条件艰苦，工资水平相对偏低。2015年1月15日，中办、国办下发《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》，《意见》提出实行县以下机关公务员职务与职级并行制度，县以下机关公务员任职满一定的年限未提拔的，可晋升一个职级。职级晋升后工作岗位不变，享受相应职务层次非领导职务工资待遇。《意见》的实施在一定程度上解决了基层公务员晋升“天花板”问题及工资待遇偏低的问题，提高了基层公务员的工作积极性。同时，为稳定基层公务员队伍，国家提出从2015年1月1日起实行乡镇工作补贴制度，根据乡镇情况和在乡镇工作时间等因素适当区别补贴标准，并向条件艰苦的偏远乡镇和长期在乡镇工作的公务员倾斜。 二、我国现行公务员薪酬制度存在的主要问题 （一）公务员薪酬制度法律法规缺失 作为社会分工下的一个工种，公务员薪酬应当符合按劳分配、足额发放等基本原则，这些原则在2006年的《公务员法》中已有规定。但是《公务员法》只对公务员薪酬问题作原则性规定显然不够，为了保障公务员合理合法获得报酬的权利，一部可操作性强、能够规范公务员工资制度的设计、调整程序、福利增补依据的“公务员薪酬管理法”必不可少。世界发达国家中，实行公务员制度的国家都十分重视法制化建设，除国家《公务员法》以外，还有一些相应的“工资法”，如美国的《联邦改革法》和《联邦工资比较法》、德国的《联邦工资法》等。而我国这方面的法律法规的缺失反映了我国公务员管理的法制化进程处于滞后的状态。我国公务员薪酬法规体系还没有建立起来，薪酬不是以法律而是以政府文件的形式予以管理，且各级政府执行过程中不可避免地存在随意性和监督不力的状况。2015年7月机关事业单位完善工资制度，消息一经媒体披露即引起社会广泛热议，主要原因就在于此番工资调整其调整依据、调整幅度、调整程序缺乏客观依据，公众对其合理性产生了质疑。 （二）公务员薪酬结构不合理 现行公务员薪酬结构和标准不合理，平均主义倾向严重，薪酬分配的公平性原则和激励性原则难以体现。合理的公务员薪酬结构应该是工资为主、津贴补贴为辅。目前世界上公务员制度比较成熟的国家，公务员的基本工资收入占总收入的70%～80%，津贴占20%～30%。目前我国公务员薪酬以津补贴为主，基本工资占总收入的20%～30%，津补贴占70%～80%。2006年以来基本工资连续9年未作调整，为保证公务员工资水平，各地不断增加公务员的增津补贴，导致津贴补贴在公务员工资中的占比持续增加。基本工资在工资总额中占比偏低、津贴补贴在工资总额中占比过高，这种不合理的工资结构导致若干不良后果，突出表现有二： 1. 造成公务员待遇区域、行业之间的不平衡。部分地区、单位、部门无原则地滥发津贴补贴，职能部门、富裕地区尤为严重，部分地区发放的津补贴名目达300多项； 2. 增加了各级政府财政支出的负担，加大了公共财政制度改革的难度。公务员津贴由各地财政负担，不断增加的公务员津贴补贴增加了各级政府财政支出的负担。为努力筹措资金，把公务员工资落到实处，近年来许多地方政府尤其是财政收入困难的地方政府，在寻求地方财力扩张、加大财政转移支付等方面做起了文章，同上级乃至中央政府进行隐性博弈。 此外，我国主要依据职务来计量公务员的劳动量和报酬，具有很大的局限性。目前表面上我国公务员薪酬中职务工资只占20%左右，但各地发放津贴补贴主要依据公务员的职务，这导致职务成为公务员薪酬的决定因素，即所谓的“官本位”。公务员如果不晋升职务就无法获得较为满意的报酬，这使得部分公务员价值观念扭曲，把当官升官当作人生目的，竞相追求职务的晋升，从而产生诸多不良现象。 （三）公务员薪酬标准不合理 一是职务和职级之间分类差别不明显，职务类型过于简单，不能满足一些专业技术性很强部门的工作需要；二是起薪点过低，档次差别小。目前我国公务员最低职务工资只有510元，最低级别工资只有810元，不同职务公务员最高和最低工资比、相同职务公务员最高和最低工资比仅为6.4：1，[1]每一职务中各职级之间仅相差30～60元，这种事实上的“平均主义”使得薪酬对公务员的激励作用不明显，同时，收入偏低也致使部分基层公务员生活困难；三是忽略了公共管理部门的多样化、行政管理过程的复杂性，对省、市、乡不同层次的公务员都统一要求，没有体现出不同层次特别是基层部门的工作特点。例如，一个管理数十万甚至上百万人口的县市区主要负责人与中央政府某职能部门里面的处长相比，虽同为县处级正职但职权职责相差巨大，承担的风险责任也不同，在收入分配上应当有所区别，理应向县市区主要负责人倾斜；四是缺乏弹性。公务员的岗位没有高低贵贱之分但同一部门同一岗位公务员能力有高低上下之分，在这一点上目前的公务员薪酬制度没有任何体现；五是基层公务员适用的级别工资级数较少。尽管我国公务员的级别分27级，但受基层机构规格和职位数量的限制，绝大部分基层公务员尤其是县乡两级公务员适用的薪酬等级却较少，收入差距难以拉开，容易形成低频增资和无级可升的现象，这对于承担大量具体工作的基层公务员来说是不公平的。 （四）缺少合理的工资调整机制 2006年的《公务员法》规定，建立公务员薪酬的比较平衡原则和正常增资原则。比较平衡原则即公务员的薪酬与企业相当人员的薪酬基本平衡。正常增资原则即国家定期增加不违法且工作合格的公务员的工资。世界上公务员制度比较成熟的国家大都采取这样的做法。像美国、日本等国家都非常重视公务员薪酬的调整，设置专业机构专职人员定期进行公务员薪酬与企业员工薪酬的对比评估，通过科学测算评估及时掌握公务员薪酬水平的状况，提出调整公务员薪酬的合理化建议。我国在实际的政策执行过程中，并没有贯彻“公务员工资标准与国民经济发展相适应，随物价指数相应调整，使公务员工资水平与国有企业职工工资水平大体持平”这一原则。从2005年的数据来看，我国机关工作人员的工资与各类所有制企业员工平均工资的比例关系是1.17∶1，机关公务员与国有企业员工比例关系是1.09∶1，公务员工资均处于中等偏上水平。但是自2012年起，以上两组比例关系变为1.03∶1和0.94∶1，国家公职人员平均工资开始低于国有企业平均工资，且全部公职人员与全部企业员工平均工资的差距也由以往的10%以上缩小到5%～2.6%。[2]同时，我国也没有科学的评估公务员工资水平的工资调整机制。工资要么连续几年不动，如2006年工资套改后基本工资直到2015年才有所增长；要么连续几年加薪，如1999年至2006年之间5次调整公务员工资，这种不透明、不经科学分析论证、随意调整的做法很难让公众理解和认同。 三、进一步完善我国公务员薪酬制度的对策 （一）健全有关公务员薪酬制度的法律法规 法制化是任何制度稳定运行的法定保障和基础。在当代中国法治建设不断完善的大背景下，公务员薪酬制度的设计与运行也必须做到法制化、规范化。我国《公务员法》已实施多年，但配套的用以规范公务员薪酬水平的制定、薪酬的调整以及调整程序和调整时间等诸方面的法律依然没有出台。没有规矩，不成方圆。我国应借鉴国外公务员制度比较成熟的国家的先进经验，加快建立和完善该方面的法律法规体系，用法律法规规范公务员薪酬改革制度。 1. 尽快完善立法，在《公务员法》基础上，制订《公务员薪酬法》或《公务员薪酬条例》，对公务员的薪酬做出更明确、更细致、操作性强的规范，增强公务员薪酬制度的科学性、操作性； 2. 坚持依法办事。严格执行法律规定，防止在公务员薪酬管理领域出现以人代法、以言代法、以权代法的现象，减少公务员薪酬调整的随意性； 3. 合理确定工资、津贴和福利在公务员薪酬中所占的比重。归并简化现行基本工资结构，清理规范公务员津贴补贴，设定合理的以基本工资为主，辅以津补贴和福利的公务员薪酬结构，改变目前“低工资、高补贴、滥福利”的乱象。 （二）设置与能力、贡献挂钩的评价体系 重塑待遇决定机制，设置公务员收入与能力、贡献挂钩的评价体系。充分考虑不同行业、不同单位的特点，根据职能科学测算各个岗位的工作强度，使工资分配体现岗位职责、工作业绩、实际贡献等因素，体现按劳分配的特点。 1. 职位分类科学化。职位分类科学化是公务员薪酬制度改革的基础。我国公务员分类在法律层面早已明确，但在实践层面却一直处于试点探索阶段。目前这种“大一统”的职位设置不能体现一般与重要、政务与事务、行政与专业等不同层次岗位的职责差别。没有分类，就没有专业化的管理，与能力、贡献挂钩的薪酬评价体系更无从谈起。所以，下一步深化公务员分类改革，精细的职位分类势在必行。目前世界上许多发达国家都将公务员职位进行了细分，每个职位都有明确的职责权限、能力要求。我们可以参考国外的经验，弱化“官本位”，强调公务员的专业化。把公务员分为行政类公务员和业务类公务员，再以专业特点区分行政管理类、专业技术类、行政执行类和司法公安类等不同的类别，各类公务员执行不同的工资标准； 2. 进行科学的职位评价。以劳动力价值为基础，进行工作分析与职位评价。按照职责大小、工作性质、业务素质、工作条件等各种因素界定岗位相对价值，实现公务员的薪酬与其工作实绩挂钩，即按贡献参与分配。通过有效的激励手段，发挥公务员的最大潜力； 3. 真正依据公务员的德才表现和工作实绩“奖优惩劣”。我国公务员考核分为优秀、称职与不称职三个等次，优秀的比例一般为10%，最多不能超过15%，但是在实际执行中不称职形同虚设，考核只在优秀和称职之间做选择，而优秀与称职的评价对公务员薪酬基本没有影响。只有真正实现“奖优惩劣”，在下一年度使优秀人员能够获得更多的报酬、不称职的人员减少薪酬才能完善公务员薪酬评价机制。 （三）建立比较机制，设定合理增长机制 市场经济条件下公务员的薪酬必须与市场机制挂钩，与社会进步相适应，不能违背市场经济规律。2015年我国完善机关事业单位工资制度时提出：“原则上，今后公务员基本工资标准每年或每两年调整一次，依据公务员和企业相当人员工资水平的调查比较结果，综合考虑国民经济发展、财政状况和物价变动等因素，确定公务员基本工资标准的调整幅度。” 1. 建立与社会薪酬水平的挂钩机制，科学确定不同类别、不同级别公务员薪酬的比照对象和计量办法，建立和完善公务员薪酬调查比较机制，使公务员薪酬水平和社会薪酬水平保持在合理范围内； 2. 要建立与宏观经济发展的联动机制。根据国家GDP和物价的变动确定公务员薪酬的增降幅度，结合我国地区经济水平导致的工资差异的现实情况，科学测算公务员工资水平，规范调查程序、调查方法、调查规模等，最后制定调整方案。定期调整公务员薪酬水平，一方面使公务员分享经济发展的成果，另一方面让公务员生活不受通货膨胀影响，增强公务员队伍的稳定性； 3. 落实薪酬分类管理制度。对不同地区公务员实行分类管理，把薪酬差距控制在合理范围内。 （四）改善绩效考核体系，激励高素质人才 1. 制定细化的考核指标。公务员考核制度是公务员制度的“中枢”，但是目前我国公务员的考核指标过于笼统，针对性不强。“德、能、勤、绩、廉”五项考核指标覆盖面广，但是实际操作性不强，不好量化细化，最终造成千人一面，使考核难以发挥应有的作用。公务员的平时考核形同虚设，基本是以年终考核作为对公务员任职能力的评价，而没有以平时考核作为参考，年终考核结果的准确性就得不到保障。因此，应该改革我国公务员考核体系，改变目前大而化之、千篇一律的考核模式，细分不同岗位、不同职务的公务员的考核办法，对“德、能、勤、绩、廉”设置合理、科学的考核比重，并根据公务员平时表现与工作实绩，进行定期考核。 2. 科学运用考核结果。长期以来，考核结果对于公务员薪酬基本没有影响，即使有影响也微不足道。在这种情况下，应适当采取负激励的手段，提高小部分优秀公务员的工资水平，保持大部分公务员的工资待遇不变，降低小部分不称职公务员的薪酬，有效激发公务员的积极性。在物质奖励方面对优秀和不称职公务员加以区别，可以参考匈牙利的公务员工资办法，根据年终考核结果，将公务员的工资标准分为三种：工作业绩特别突出的，按120%的工资标准执行；工作业绩差的，按80%的工资标准执行。这种动态管理方式能够激励公务员努力工作，使真正优秀的公务员获得更多的报酬。 3. 引入“宽带薪酬”概念，加大工资级差，实行“一岗多薪”。“宽带薪酬”是企业整体人力资源管理体系中的一种新型薪酬管理方法，其将多个薪酬级别及其较窄的薪酬浮动范围重新加以组合，组合后薪酬等级较少但每一等级薪酬变动范围相对较宽。作为一种全新的公务员激励机制，目前“宽带薪酬”得到了不少政府的关注。 与传统的等级薪酬模式相比，宽带薪酬制具有以下特点；（1）每一薪酬幅度均设最低薪点和最高薪点，每一薪酬幅度均有所属的职务和级别；（2）设置固定支薪点，薪酬幅度内的增资视公务员的实际表现而定。公务员的薪酬可在薪酬幅度内上下移动，可根据表现获得0、1、2甚至3个支薪点；（3）各个薪酬幅度彼此重叠的情况较多。[3]采用宽带薪酬制，主管部门有权依据公务员的职责和实际工作能力来确定其薪酬，在确定的宽带内增薪。宽带薪酬制可以有效地解决目前我国在经历数次工资制度改革和相关政策调整之后基层公务员薪酬仍然偏低的问题，通过精简职级数量扩大薪酬级差，变管理结构为扁平，让公务员的薪酬从固定的职级薪级向限定幅度的浮动薪级转变。这样，职位较低的公务员可以通过努力工作获得更多的报酬，无需等待晋升加薪。这有助于改变目前公务员晋升“千军万马过独木桥”的现象，对公务员形成明显的正激励。此外，宽带薪酬制还有利于中央对各地区公务员薪酬水平的统一管理。我国不同地区经济发展水平不同，货币购买力也不同，全国范围内采取“一刀切”的公务员薪酬分配制度显然不合理。采用宽带薪酬制，中央层面可以针对不同地区的经济发展状况，明确各级公务员的薪酬幅度，在此前提和基础上，地方政府根据自己的实际情况，确定各个级别薪酬幅度内适合本地区实际情况的公务员工资水平并报请中央批准，有利于中央对公务员薪酬分配的宏观调控。 参考文献： [1]张文寿，郭丙于.中国行政管理体制改革研究与思考[M].北京：当代中国出版社，1995：45-46. [2]替代率不会降低？[N/OL].（2015-01-22）[2016-05-12].华夏时 报，http：//hlj.sina.com.cn/finance/cjyw/2015-01-22/1005109479_2.html. [3]张志勇.外国公务员制度对我国的启示[J].赤峰学院学报，2013，（9）. [责任编辑、校对：叶慧娟] |
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