| 标题 | 近三十年政治问责研究的新进展 |
| 范文 | 张贤明 杨楠 摘 要： 责任政治是民主政治的核心范畴，问责对实现责任政治至关重要。政治问责作为问责体系的重要组成部分，集中体现了民主政治的本质属性。二十世纪八十年代以来，国外的政治问责研究不断深入，取得了丰硕的成果，与之相比，国内的相关研究则较为薄弱。系统梳理、归纳与评述近三十年国外政治问责研究的新进展，对推动中国政治问责的理论研究与实践探索尤为重要。总体来看，国外政治问责研究较为全面与深入，对政治问责的概念、理论基础、作用与影响因素等方面进行了详细探讨，研究内容日益精细化，研究视角逐渐多元化，研究方法趋于科学化。中国的政治问责研究需要立足中国实际，同时吸收借鉴国外相关研究的积极成果，不断推动政治问责研究本土化。 关键词： 政治问责；问责；责任政治 中图分类号： D63 文献标识码：A 文章编号：1009-3176（2018）01-104-（8） 责任政治是民主政治的核心范畴，也是政治文明的基本特征。问责作为权力制约与监督的重要方式，对实现责任政治至关重要。在现代政治生活中，责任类型呈现多样化特征，因而问责方式也日益多元化，构建科学完备的问责体系成为责任政治建设的必由之路。政治问责（Political Accountability）是问责体系的重要组成部分，集中体现了民主政治的本质属性。二十世纪八十年代以来，国外的政治问责研究不断深入，数量显著增加，内容日益丰富，取得了丰硕的成果。与之相比，国内的相关研究则较为薄弱，特别是随着中国特色社会主义民主政治的不断推进，政治问责的理论研究愈加难以满足当前中国政治发展的现实需要，甚至在一定程度上滞后于政治实践。系统梳理、归纳与评述近三十年国外政治问责研究的新进展尤为重要与迫切，不仅为国内政治问责的理论研究提供借鉴，同时对推动中国政治问责实践的有序发展及国家治理现代化具有重要意义。 本文选取的文献以期刊论文為主，也包含部分具有代表性的相关专著与论文集。其中，期刊论文均来源于SSCI收录期刊，通过在Web of Science引文索引数据库的Social Science Citation Index（SSCI）数据库中检索标题含有Political Accountability字段的文献，时间跨度为1987至2017，共检索到相关文献163篇（数据最后更新时间为2017年10月1日）。除去书评、重复论文等文献，并结合被引频次、相关性等因素进行筛选，从而确定综述文献。从检索文献的统计分析来看，论文数量整体呈上升趋势，特别是近十年增长尤为迅速，占全部检索论文的半数以上；研究论文大都集中在政治科学、经济学、法学与公共行政学领域；哈佛大学、斯坦福大学、纽约大学、芝加哥大学等美国著名高校是国外政治问责研究的重要阵地；研究学者主要来自美国和英国，其中美国学者居多，此外，瑞士、法国、挪威、意大利、日本、澳大利亚等国家均有多位学者研究相关问题；American Political Science Review，Journal of Politics，International Political Science Review等国际著名的政治学研究杂志均发表两篇以上相关研究论文。总体来看，国外的政治问责研究较为全面与深入，对政治问责的概念、理论基础、作用与影响因素等方面进行了详细探讨，下文将主要围绕以上几方面对近三十年国外政治问责研究的新进展进行扼要概述与评析。 一、政治问责的概念与理论基础 政治问责的基本理论研究是研究政治问责的基础与前提，国外学者从政治问责的概念与理论基础等方面对政治问责的基本理论进行了探讨。整体来看，相关文献主要发表于二十世纪九十年代左右，近十余年来的专题性研究相对较少。 一方面，关于政治问责概念的分析。概念界定是科学研究的基础任务，也是准确把握政治问责相关问题的前提。学者们关于政治问责概念的研究，建立在理解问责概念的基础之上。国外对问责概念的广泛讨论与使用主要始于芬纳（Herman Finer）与弗雷德里克（Carl J. Friedrich）关于行政责任问题的著名争论，芬纳认为责任（Responsibility）不仅包含弗雷德里克所说的个人道德义务感，还应该包括外在的责任，即X就Y对Z负责（X is accountable for Y to Z）。①此后，问责（Accountability）成为政治学与公共行政学领域的重要概念。然而，问责的概念却模糊不清、难以准确界定，“不同学者在使用问责概念时大多基于各自的定义”②，从而增加了政治问责概念的界定难度。 罗姆泽克（Barbara S. Romzek）和达布尼克（Melvin J. Dubnick）在界定问责的基础上，较早地对政治问责进行了定义。她们认为政治问责是一种约束程度相对较低的外部控制，其核心特征在于公共行政人员对选民就政策选择等事宜进行回应，潜在的选民主要包括一般大众、选举官员、机构首长以及其他利益集团等。作为开放政府与代议制政府的基础，政治问责对增加公共行政人员的民主压力具有重要作用。③这种关于政治问责概念的界定指出了政治问责的核心关系和基本特征，并将其与法律问责、科层问责、专业问责等概念进行区分，为问责的精细化研究奠定了基础。但是，对政治问责的主体和对象的界定仍较为宽泛，不利于政治问责有效实现。蒙克里夫（Joy Marie Moncrieffe）扩展了关于政治问责的传统解释，他认为有效行政要求民选官员对公众负责，周期性的选举保证了政治问责的实现，民主制度的效力也取决于其规律性。然而，定期选举并不能使各国政府和政府官员完全对公民作出回应，因此对于政治问责不能仅仅通过传统的选举程序来实现，应该重视公民社会在政治问责中的作用。④ 谢德勒（Andreas Schedler）在问责概念的基础上对政治问责的概念进行了经典阐释与较为明确的界定，为其后研究提供了重要依据。他认为“问责在本质上包含答复性（Answerability）与强制性（Enforcement）两个维度，答复性是指公共官员有义务告知与解释其行为，强制性是指问责机构（Accounting Agency）有能力对违反公共职责（Duties）的权力行使者实施强行制裁。A对B负责是指A有义务通告B关于A（过去或未来）的行为和决定，并对其进行辩护，同时如果出现最终的不端行为要接受惩罚。由此可知，信息、解释和惩罚是问责的重要组成部分”⑤。基于对问责概念的理解，谢德勒（Andreas Schedler）认为政治问责的概念可分为广义与狭义两种，广义的政治问责是指对所有公共官员（Public Officials）的问责，包括现代国家雇佣的全体个人，如政治家、公务员、法官、警官、军人、外交官等；狭义的政治问责则仅指对政治家的问责，例如内阁成员、立法者和政党领导人，狭义政治问责的主体包括公民、公民协会、大众传媒、反对党等。⑥当前，国外学者所使用的政治问责概念主要是指狭义上的，但由于政治问责主体与对象的多元化，学者在使用概念时仍存在外延不一致的问题。 另一方面，关于政治问责的理论基础研究。国外学者对政治问责的理论基础研究相对较少，但已取得基本共识，多数学者都将近代民主政治的基础理论作为政治问责的理论基础。具体而言，主要有以下几种观点：其一，西方近代以来的契约理论是政治问责的重要理论基础；其二，人民主权理论是政治问责的又一理论前提；其三，委托—代理理论为分析政治问责提供了有效的理论框架，受到学者的广泛应用。⑦其四，代表理论也为理解政治问责的理论基础创造了有利条件。福克斯（Justin Fox）认为代表的不同类型影响了政治问责的实现方式与结果，代表理论为构建政治问责理论奠定了基础。⑧其五，关于英国等议会民主制国家的“大臣责任”研究为政治问责的发展与演进提供了理论前提。⑨ 二、政治问责的作用 除上述研究，学者们还对政治问责的作用进行了分析，为进一步理解政治问责奠定了重要基础。在作用研究方面，有的学者认为政治问责具有积极作用，有的学者则分析了其消极作用。从积极作用来看，学者们从经济绩效、政府质量与政治合法性、政策选择、国际关系等角度对政治问责的积极意义进行了考察。在经济绩效方面，本哈比（Jess Benhabib）和普热沃尔斯基（Adam Przeworski）深入地分析了政治问责对经济增长的影响，他们认为当公民可以通过选举罢免政治官员时，政府是被牢固地控制的。对统治者实行政治问责，经济也会呈现增长趋势。⑩在政府质量与政治合法性方面，阿德赛拉（Alícia Adserà）等人认为，好政府是一种使公民能够让政治官员对其行为负责的政府，通过调查研究发现，专制国家的政治问责水平更低，而其腐敗程度比民主国家更高。因此，与法律结构、种族冲突、制度安排、宗教信仰等因素相比，良好有效的政治问责对打造一个好政府具有重要意义。本哈比（Jess Benhabib）和普热沃尔斯基（Adam Przeworski）也认为政治家存在私人利益，政治问责可以减少寻租的发生数量与概率，从而提升政府质量。加斯米（Farid Gasmi）等人探讨了基础设施行业中的政治问责和监管绩效的问题，通过对1985-1999年间29个发展中国家和23个发达国家的分析，认为政治问责对改革机构运作和决策方式具有重要作用，同时，他们还发现政治问责对发展中国家的监管绩效影响更大。埃卡特（Sebstian Eckardt）在权力下放和地方治理的背景下，研究了政治制度与公共部门绩效之间的相互作用，研究表明，绩效结果取决于人们通过政治制度使政府负责。政治问责在鼓励对不符合规定的公共机构实施制裁，与减少政府活动的信息差距方面为政府官员创建了有利的激励，从而有助于减少机会主义行为并提高绩效。汉德曼（Christopher T. Handman）认为政治问责是一种特殊的宪法程序和设计，它是立法的先决条件。政治问责具有制约与平衡功能，能够确保国会的政策被民众支持。如果没有政治问责，就容易产生立法腐败，而且也是不合宪法的。帕伦博（Antonino Palumbo）提出，政治问责是代议制民主的基石，它是公民与其代表联系的纽带，政治问责建立了保障合法决策过程和结果的渠道，设立了使代表机构对公民意愿作出反应所必需的限制，它还确保将合法权力传递给行政部门，并协助未经选举的官员和公务员的活动。总而言之，政治问责将政治制度导向公共利益。 在政策选择方面，萨特勒（Thoms Sattler）等人发现，政治问责可以促使选民对政府的政策进行评估，加之政策存在回旋余地，因而政府会对政策进行调整与完善。布朗（Jonathan N. Brown）等人通过对古巴导弹危机中肯尼迪和赫鲁晓夫在危机前和危机后的政治状况进行分析，考察了国内政治问责对外交政策选择的作用。研究发现，国内的民主政治问责对外交政策的转变具有重要影响。他认为政治问责的能力大小与同盟体的规模大小有关，规模较小的同盟比规模较大的同盟更具有监管和惩罚优势。胡思（Paul K. Huth）等人探讨了国内政治问责与国际争论扩大与解决之间的关系问题，他对1919年至1995年348个领土争端的数据进行分析，认为周期性选举对于国际争论的和平解决具有重要意义，这也解释了为什么大多数领土争端需要通过协商谈判的方式进行解决。 从消极作用来看，马宗达（Sumon Majumdar）等人考察了制度变迁中政策干预的角色定位问题，他们认为政治问责在制度建构过程中存在积极作用，但同时也会产生一定的负面影响，例如，政治问责增加了对“食利”精英的刺激，从而促使其加强对政治制度的控制，最终导致现存政治制度变得更加糟糕。菲尼（Mary K. Feeney）等人通过分析佐治亚州和伊利诺伊州的调查数据，比较了公共组织和非营利组织在个人灵活性和繁文缛节方面的区别，她们认为，与非营利组织工作人员相比，政府官员的灵活性更低，而繁文缛节与官僚作风更高。公共部门的制度与政治问责是导致这种区别的重要原因。卡兰德（Steven Callander）等人考察了长期政策与政治问责的关系，他认为政治生活中存在着较多的长期政策，这些政策多具有投资时间长、需要不断更新修正、代表利益广泛等特点，然而通过模型研究发现，由于周期性选举的存在，政治官员的行为会因此而被扭曲，导致政府的长期投资不足，或者会由于任期制而导致人为浪费现象。金光厚（Kwang-ho Kim）认为政治问责存在缺陷与不足，他通过调查现任的政治家发现，多任务环境下政治家的行为比单任务环境下更加模糊不清，增加政治问责可能会产生相互冲突的结果，一方面政治家可能努力工作以赢得选举，但同时这些激励也有可能导致政治家扭曲政策以迎合选民，而任期限制在一定程度上也影响了政治家的行为。 三、政治问责的影响因素 近十余年来，国外关于政治问责的研究大都集中在政治问责的影响因素方面，学者们利用比较研究、个案研究、模型分析等经验研究方法，从大众传媒、社会资本、公众参与、经济绩效、规则透明、新自由主义改革以及全球化等诸多方面探究了政治问责的影响因素。 在全球化方面，帕伦博（Antonino Palumbo）认为全球化趋势导致跨国机构不断兴起，全球治理成为国际行为的重要领域，但也在一定程度加大了对主权国家的政治问责难度。与帕伦博观点类似的学者还有桑-詹特曼（Wilfried Sand-Zantman），他主要研究了经济一体化与政治问责关系，并认为经济一体化虽然带来了诸多利益，但也加剧了政治问责的实现难度。经济一体化使选民很难清晰地分清政治家的努力与外生性条件，政策的相互依赖也导致了责任的缺失，同时也降低了对政治家的控制程度。 除上述影响因素外，学者们还围绕着投票方法、规则透明、税收、战争、政治领导人、政治竞争、政治制度结构等因素对政治问责的影響进行了分析。在投票方法方面，达文波特（Tiffany C. Davenport）探讨了增强政治问责中经济处于不利地位的人的投票率的方法，他认为影响投票率的方法包括传统的拉票行为以及面对面的交流的方式，在面对面交流中，游说者可以通过反馈干预的方法增加选民的投票率。在规则透明方面，博尔迪尼翁（Massimo Bordignon）认为政策制定者和公民之间存在着巨大的信息差距，缩小信息差距有利于更好地实现政治问责。公民对信息的接收程度深受政府规则形式的影响，简单的规则虽然可能导致一定程度的效率低下，但由于其更加透明、更容易理解，所以更能增加公众对政策的了解，从而提升政治问责效能；而那些看似很华丽的、复杂的规则却不利于公众获取更多有效信息，从而无法有效地选择政治官员。在税收方面，尤班克（Nichilas Eubank）和阿松葛（Simplice Asongu）分别运用规范研究与经验研究方法分析了索马里半岛及撒哈拉以南非洲国家的税收与政治问责的关系，他们都认为在没有外国援助的情况下，政府对地方税收的依赖为更好地政治问责提供了手段。在战争方面，梅斯基塔（Bruce Bueno de Mesquita）主要讨论了参与国际战争对政治领导人的影响，通过模型分析发现，那些使自己国家陷入战争状态的领导人受到国内政治问责的风险更大，从而威胁到政治权力。同时，威权国家的领导人相比于民主国家领导人在掌权后更倾向于战争。 在政治领导人方面，宾德（Chris Bidner）等人研究发现，政治领导人在长期的制度变迁中扮演着重要的角色，优秀领导人的行为增加了选民对政治问责的信念，使得选民也愿意否定那些表现较差的领导人，从而促使政治问责制度日益发展与完善。在政治文化方面，普朗（Raymond Plant）认为信任、公正、公共善等公共服务精神有助于增强政治问责的效能。在政治竞争方面，琼斯（Philip Edward Jones）发现政治竞争有利于增强政治问责，有竞争力的州的选民对政治更感兴趣，更了解他们的参议员，更有可能让政治官员对民众负责。在政治结构方面，佩尔松（Torsten Persson）等人认为选举和权力分立是政治问责制的重要路径，在适当的制衡下，权力的分立有助于选民获得信息，从而使制衡制度的设计符合以下两个条件，一方面是行政机关与立法机关之间存在利益冲突，另一方面合法的决策需要双方同意。此外，还有较多学者运用比较政治研究方法对不同政体、不同国家与地区的政治问责方式和影响因素进行研究。例如，斯特罗姆（Kaare Strom）等人对英国、挪威、德国、芬兰等议会民主制国家的政治问责进行了比较研究，从而分析了议会民主制国家中政治问责的实现路径及存在的问题。斯蒂芬森（Matthew C. Stephenson）等人对单边权威、强制审查、选择性审查体制下政治问责和分权的互动关系进行了比较分析。 四、评析与展望 通过系统梳理近三十年国外政治问责研究的新进展发现，国外学者关于政治问责的研究成果较为丰硕，特别是近十余年来的研究数量显著增加。整体来看，主要呈现以下几方面特征。其一，研究内容日益精细化。政治问责的研究内容逐渐从政治问责的概念、理论基础等基础理论研究转向政治问责的影响因素与实现路径方面，特别是对政治问责影响因素的分析较为广泛与深入，从而提升了政治问责研究的针对性与有效性。其二，研究视角逐渐多元化。国外学者不仅从选举政治、国家与社会关系、国际关系、制度结构、政治文化等视角研究政治问责，同时还结合经济学、新闻传播学、法学等视角对其进行分析，从而增加了研究的全面性和丰富性。其三，研究方法趋于科学化与多样化。二十世纪八九十年代的相关研究主要以概念界定与理论分析为主，而近十余年来的相关研究则较少运用规范研究方法，主要以比较研究、模型分析、个案研究、调查访谈、实验方法等经验研究方法为主，其中案例的地域范围不断扩展，含括北美洲、拉丁美洲、欧洲、亚洲、非洲、大洋洲等多个地区。同时，对政治问责的跨学科研究不断增加，主要以政治经济学、政治传播学、法律政治学等为主。 但是，国外政治问责研究也存在一定的不足。其一，近年来国外学者对政治问责概念的探讨较少，但并非意味当前西方学术界对政治问责的概念达成共识。不同学者在使用该概念时仍存在外延不一致等问题，从而导致诸多相似概念的混用，选举问责、民主问责、社会问责与政治问责等概念的内涵与外延仍有待厘清。其二，对政治问责的理论基础研究缺乏创新。当前西方学术界对政治问责的理论基础研究仍主要以契约论、人民主权理论、委托—代理理论作为支撑，未能进行理论创新或结合其他理论进行深入研究，从而在一定程度上制约了政治问责的深入研究。其三，对于政治问责的影响因素和实现方式研究仍然以西方选举式民主国家为主，对于其他类型国家的政治问责研究相对不足，且对于政治问责的具体实现机制缺乏较为细致地考察。 与国外政治问责研究相比较，中国的政治问责研究仍处于起步阶段、发展缓慢，研究成果数量较少，研究质量有待提升。然而，不同政体与不同政治文化下的政治问责具有较大差异，西方学术界关于政治问责的探讨主要建立于竞争性民主选举的政治生态之中，中国的政治问责研究则不能完全照搬西方经验，必须与中国政治制度相衔接，与中国政治文化相适应。因此，在吸收借鉴国外政治问责研究的积极成果的基础之上，结合中国政治文化与政治制度，推动中国政治问责研究本土化，构建中国特色的政治问责话语体系，对于中国政治问责理论研究和政治问责实践探索均具有重大意义。具体而言，应主要解决以下两方面问题。一方面，在对政治问责概念的内涵与外延进行厘清的基础之上，以马克思主义理论为指导，探寻中国政治问责的理论基础和思想渊源，为政治问责的深入研究提供基本前提。另一方面，结合中国政治实际，积极运用比较研究、调查访谈等定性与定量研究方法，不断提升政治问责研究的科学化水平，推进政治问责研究精细化，从而探索符合中国国情的政治问责实现途径。 注釋： Herman Finer， Administrative Responsibility in Democratic Government. 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