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再组织化与社会治理现代化：重大公共卫生事件中社区“整体网格”的运行逻辑及其启示

范文

容志秦浩

摘 ?要：通过深入分析新冠肺炎疫情防控期间社区网格化管理的运行机制和内在逻辑，并从社会“再组织化”的角度思考其对基层社会治理的启示，发现：以“最小生活单元”和五种机制为运行逻辑的“整体网格”是新冠肺炎疫情社会防控的核心特征，也是“生活网格”在突发紧急状态下的全面升级和强化，是中国特色社会治理体系和治理能力的独有优势与效能。从长远的角度来看，虽然“整体网格”是临时性的应急安排，但通过一体化网格建构基于“生活”空间的社区共同体却有可能是新时代基层社会再组织化的一条重要实现路径，也是我国面向高风险社会的一种重大治理战略。在这一过程中，网格体系的廓清、网格价值的塑造、网格机制的构建以及网格功能的赋能都是需要考量的重要因素。

关键词：网格化管理;公共卫生事件;再组织化;整体网格

一、问题的提出

再组织化是中国社会治理现代化进程中的一个重大课题。自从单位制解体后，传统的组织化形态逐步式微，国家对社会的统合能力下降，亟须找到新的组织化平台和载体[1]。不同于计划经济体制下的静态社会，新时代的再组织化过程需要适应两种社会常态：一是适应社会的高速流动，不能再将个体与其职业、工作空间捆绑起来，而必须保持充足的自由选择和社会竞争以释放生产潜力;二是适应社会的自组织性，即在国家整体统合的基础之上，保持基层社会一定程度的自我组织、管理和服务，以释放社会活力、减少国家治理成本。因此，现代社会的再组织化需要在流动与稳固、秩序与活力、管理与服务等一系列张力中维持微妙的平衡，这对于国家和社会都是一项全新的挑战。

党的十八大以来，社会治理重心向基层下移成为重要的国家战略，权力、资源和事务向社区层面汇聚，基层治理得到空前重视和强化，再组织化进程明显加速。2019年底开始爆发的新冠肺炎疫情，以及随之而来的全民抗疫行动可以被视为对基层社会再组织化效果的一次紧急检验。在极短时间内，所有社区必须在高速流动的现代社会中迅速实现社会成员的管控与动员，同时还要保持基本的生产生活，维护社会的基本运转，其压力之大可想而知。总体来看，基层政权组织经受住了这次重大考验，体现出我国国家治理体系的巨大制度优势和治理效能。那么，社会防控和社区防控成功的奥秘何在？这一成功对于今后社区常态管理和今后的社区治理有什么启发？

在这次新冠肺炎疫情防控中，我国的应急管理体系表现出明显的“两强”的特点。所谓“两强”，具体是指“上下”两个能力很强：一是在党的集中统一领导下的新型举国体制能力很强，二是新时代基层社会组织化动员能力很强[2]。中国独有的举国体制的统合能力在其中发挥了重要作用。但国家力量的集中统一并不能直接解释社区的高效防控。事实上，再强大的国家动员能力也必须依靠某种组织化结构传递到社会的最基础细胞，才能转化为真正的治理效能。目前普遍认为，社区的“网格化管理”机制是一种重要的结构化的力量。2020年1月25日，国家卫生健康委发布的《关于加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情社区防控工作的通知》就明确要求“充分发挥社区动员能力，实施网格化、地毯式管理”，“以社区为网格”加强人员追踪等。学者们也对网格化管理机制产生浓厚兴趣，如田毅鹏将“超级网格”的基础性和覆盖性优势视为理解社区抗疫体系的关键[3]。向春玲认为，社区疫情防控的关键是实现网格防控的精细化、信息化、社会化和服务性[4]。因此，社区网格化管理是如何有效组织起高效的疫情防控体系？这一基层治理形态对于社区常态化管理，以及基层社会再组织化是否具有启发意义和价值？这种意义和价值何在？这正是本文想探讨的核心议题。

二、文献述评：网格化管理的历史发展与现实形态

自2004年北京东城区首创城市网格化管理以来，关于网格化问题的研究成果日渐增多。除了介绍各地的实践和做法之外，现有文献对网格化管理机制的产生动因、运行机理、动力机制和治理效应等问题均进行了较为深入的分析。总体来看，这些研究大致可以分为三种视角：

第一种是技术治理的视角。网格化管理肇始于技术理念，是通过将管理区域和管理对象按照一定的标准划分成网格单元，利用现代信息技术整合组织资源、提高管理效率的城市管理方法[5]。可以说，城市基层社会治理从单位制、社区制再到网格化管理的制度变迁过程，是国家治理从“总体性支配”走向“技术治理”的一个缩影[6]。借助网格的延伸，通过信息化、数字化、技术化的手段，数字信息处理系统逐层进入社区，到达社会末梢，有利于从技术上发现问题源，形成“预防式”基层管理模式。从地方实践经验来看，综治、民政、城管、消防、农业和检疫等条线部门都在推行网格化，说明网格化管理正在从传统的以城市部件管理为核心的市容市政管理向以事件管理为主体的社会治安综合治理拓展，并试图将城市社会管理所涉及的全部内容逐步分层、分类，实现对各项管理事务的精确化和标准化[7]。

第二种是组织变革的视角。网格单元及其背后的技术运用只是网格化管理的外在形态，这一管理模式的运作必然涉及公共部门内部的调整与变革。因此，部分研究将网格化管理、组团式服务等实践视为与西方“无缝隙政府”改革一脉相承，以顾客和结果为导向，改变现有官僚结构部门分割、职能重叠或缺位的状况，以无缝隙的运作方式向公众提供快捷和高质量服务的公共管理创新[8]。这种创新的意义在于，它打破了传统官僚体制部门、层级以及职能边界，重新塑造一种以公众需求为导向、精细化、个性化、全方位覆盖的公共服务供给模式。而且，这种流程再造能够跨越政府本身，通过社会组织等力量将政府的“触角”延伸到最基层的服务对象，实现制度化、常态化和有效的“跨边界”合作[9]，这些都是传统官僚体制无法实现的。可见，从组织变革的角度看，网格化管理实践必然涉及传统行政管理体制中“条条”关系和“条块”关系的调整与重构，而这些问题也是长期困扰中国政府治理、制约政府管理效率的老大难问题。

第三种是国家与社会的视角。由于网格化管理来自行政力量自上而下地构建，且会直接嵌入到社区层面，因此被学者视为“国家对基层治理结构的重建”[10]。事实上，它所具备的强劲的资源整合（包括信息整合、条块整合和社会资源整合）与权威统合（集中指挥权、下沉管理力量和动员公共参与）的能力能够明显提高国家对社会的整合与控制能力[11]，或者说实现社会的“再组织化”[12]。例如，网格员依凭基层政权组织或自治组织，在网格范围内通过组织居民参与各类平安巡逻队、矛盾调解队、老年协会等[13]，可以实现对部分社会群体（如老年、退休）的组织动员。事实上，通过网格单元的设计，国家将原来内部分散和难以“落地”的条线管理资源，有效整合在网格之中，彻底消除了国家权力沉入基层社会的障碍[14]。因此有学者认为，网格化管理是在“全新的治理情景中实现基层社会再组织化和寻求有效治理单元再造新秩序两大核心逻辑的重要體现”[15]。

现有研究从不同角度对网格化管理、网格化治理进行了全息性、整体性透视，加深了我们对这一城市管理创新实践的理解与把握。但如果细究起来，还存在进一步探讨的问题与空间。例如，已有文献对实践中“网格”的基本形态和类型这一基础问题似乎还交代不清。事实上，实践中存在不同类型的“网格”，其管理功能和具体运行还存在明显差异，对基层社会治理的嵌入和影响机理也明显不同，不宜笼统概述。在上海的调研中就发现，从空间形态和管理内容来看，城市网格化管理包括两种最基本的类型：街面网格和社区网格。街面网格是指运用于城市管理综合执法领域（事件、部件），针对市容绿化、商铺企业、环境保护、消防安全等问题，整合相关条线资源进行统一感知和专业处置的管理单元和机制。网格中有负责巡查的“网格员”、街道办事处、以及有关条线部门工作人员。街面网格通常处于街道办事处之下，按照道路情况划分。与之相对应，社区网格则是指以居委会为单位，以居住小区形态为基础划分的以生活为主的管理单元。网格中的主要工作人员主要是居民区党组织、居委会的社区工作者，也有派出所、市场监督管理所、房屋管理办的工作人员。社区网格划分形态较为松散，人员固定性不高。

从对社会的组织化程度来说，社区网格的功能显然要强于街面网格。街面网格主要关注于与城市管理和运行相关的一系列部件和事件，重心是城市综合管理与执法，目的是维持城市有序运行。社区网格也会关注居民区内的电梯、消防设施等部件，但注意力主要集中于社区中的“人”和与人相关的各类“事”，或者我们通常所说的公共服务和社会治理。例如，在浙江省舟山市的“网格化管理、组团式服务”模式中，政府将居民按照户数划成网格，在每个网格中配备一支由党员干部、社区工作人员、医护人员和教师等组成的管理服务团队，群众在日常生产和生活中遇到困难，可及时与团队成员联系，请求帮助解决[16]。由分析可知：第一，这种社区网格一般都处于现有村居委员会之下（即一个村居委下有若干个网格），管理幅度较村居更为缩小。第二，相比于街面网格，其工作职能更偏重于邻里矛盾调解、平安建设，以及社区公共产品供给，事实上增强了国家与个人之间的连接，有利于民众诉求的表达和服务的对接。从某种意义上说，街面网格解决的是管理的合法性问题，社区网格解决的是执政的合法性问题。第三，两种网格中的队伍都呈现“前台—后台”之分，“前台”即日常在网格中巡查、活动、上门的固定工作人员，“后台”是为前台提供支撑、援助的专业人员;不同之处在于，街面网格的后台主要是条线执法管理部门，而社区网格的后台还包括更为广泛的、与公共服务相关的政府部门。两者之间的差异详见表1。

表1 两类网格化管理形态的比较

既然社区网格一般置于村居委之下，那么自然就产生一个问题：网格与居村委是什么关系？为何不依托于现有村居委平台组织集成式服务，而一定要再细分网格呢？这个问题在现有文献中很少被提及。这看起来可能是一个无意的疏漏，但深入分析就会发现，“两张网”并存的基层治理格局确实还存在诸多盲点，需要进一步讨论：

第一，从形态上看，社区网格的设置标准究竟是什么？多大的范围最为有效？实践中有大、中、小三种不同的网格，其范围、边界、职能和工作方式都有明显差异[17]，地方政府在如何划分网格时一直很纠结：想做“大网格、大系统”，又担心协调不动;做“中网格、中系统”又觉得没有创新;做“小网格、小系统”又觉得不能解决现实问题。

第二，从关系上看，网格与群众自治组织和基层政权组织是什么关系？居委会作为自治组织，已经在基层治理中发挥重要作用，与网格化管理机制是相互融合还是平行关系？社区网格化管理与居村自治管理如何有效衔接？街道网格与社区网格是否只能是相互隔离的关系？两者能否有机整合？整合的链接点在哪里？学者们提出从网格化管理到网络化治理，强调治理主体的多中心化、治理机制的网络化和治理责任的分散化，以解决网格化管理单一供给主体和科层制运行逻辑下基本公共服务供给的诸多难题。

第三，从逻辑上说，顾客导向的统一“前台”的功能发挥，必须要以专业化的“后台”支撑为前提，否则对外的“一口”无法应对各类复杂的难题。但在現实中，这一基础性条件恰恰出了问题，研究发现，“随着问题发现和处置职能的不断下沉，上级网格化管理机构的协调职能却没有跟上”[18]，大部分基层网格无法解决的问题，都得不到上级网格的帮助与协调，甚至下级网格成了上级往下甩掉任务和责任的“垃圾桶”，应该说，这与流程再造的初衷是相违背的。

最后，更为重要的是，如何理解和实现“组织化”这一形态？是否把居民编入网格了，“网格”式的管理和服务就会构成具有社会功能的“组织”？抑或国家强大力量的在场和嵌入反过来会抑制社会的自组织和自发秩序的生长和能力，导致社会参与的不足，造成国家治理成本上升？既然是治理单元，就不仅仅是工作人员和队伍的整合，还应该包括各类管理服务基础设施和资源的配备，如何把社会管理与资源配置结合起来，真正打通公共服务的“最后一公里”？

可以说，在常态化背景下我们很难系统、全面审视网格化管理的组织效能和社会效应，对以上这些问题也难以正面回答。这次新冠肺炎疫情产生的非常态环境为这种审视和检验提供了一次非常难得的机会。事实上，网格化管理与服务机制为此次重大突发疫情中的社会防控和动员提供了基础和支撑，是社区层面资源整合与运作的基本框架。下文将通过对重大疫情期间社区网格化管理的运行机制和机理进行分析，讨论其“是否有效”“如何有效”的基本问题，并从中思考对常态状况下社会“再组织化”的启示。

三、整体网格：重大疫情中社区防控的结构与机制

突如其来的新冠肺炎疫情是中华人民共和国成立以来传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件。此次新冠肺炎疫情的防控与处置可以被视为一种“全面应急”，基本依据有三点：一是传染对象的全面性。重大传染病的对象是全体社会成员，不分阶层、行业、区域和国别，因此必须进行全面干预和防控，而不可能仅仅针对部分群体。二是社会影响的全面性。不同于气象、地质等其他灾害，重大传染病直接对现代社会交往、接触性行动和群体活动造成影响。所谓“隔离”意味着社交中断和接触行为中止，这就会几乎影响到现代社会的所有行业、空间和领域，尤其是劳动力密集型行业，甚至对“生命线”（生活物资供应）和“救援线”（如医疗救护、病患运输）造成直接打击。三是时间的延续性。如果得疫情不到有效控制，传染源不能快速切断，波及和影响效应会不断持续下去，造成更大的损失。

管理传染源、切断传播途径和保护易感人群是防控传染病的三条主要方法和路径。由于新冠肺炎疫情的“全面应急”状态，落实这三条举措需要国家以最快速度完成两大任务：一是精细化的“风险排查”，即通过对高风险区域流出人员的精确跟踪和排查，及时发现每一个感染者并进行隔离和治疗;二是全面性的“社交隔离”，即通过全员居家来减少人员流动和社会交往，以阻止疫情扩散。在一个快速流动的现代社会中，同时实现这两大目标其实是非常困难的。因为从宏观上说，必须在最短时间内构建广覆盖、无死角和统一化的社会动员体系，以囊括所有地域和所有国民，这是对集中化和一统化的要求;从微观上说，必须精准识别每一个显性和隐性的感染者及其密切接触者，将其与健康人群隔离，这是对精确性和高效性的要求。可见，单纯的公共卫生流行病学调查并不能在极端困难的环境下独自完成这两大任务，而能将“大”幅度与“小”单元、广覆盖与精准化紧密结合的社会防控形态与载体就是“整体网格”。

“整体网格”是指以基本网格单元为基础，以信息技术手段为支撑，以精细化管控和资源组织化配置为主要内容，整合动员、服务、管理、链接等多维功能的整体性生活单元及其管理机制。“整体网格”是在重大突发疫情发生的非常态下，对常态情境中网格化管理的一次快速升级和拓展。纵观全国的抗疫实践，虽然各地的疫情严重程度不一，但共性特征就是将社区作为抗击疫情的基础阵地，将网格作为全面动员的基本单元，发挥其覆盖面广、精确度高、反应速度快的优势，及早发现疫情、阻断传播链条，构建牢固的社会防疫战线。具体来说，全面应急状态下“整体网格”的功能发挥依赖于“一个单元”及其背后的“五种机制”（见图1）。

“一个单元”是指网格构成了社会的最小治理单元。治理单元是指“人们为了满足生产生活需要，以家庭或个体的方式聚集在一起，或是国家、政治团体将一定的人群按一定的区域划分为一定的行政空间”[19]。治理单元为整合国家和社会资源提供了最基本的空间配置和组织承载。如前文所述，对于最小治理单元的划分一直存在争议，“网格”较小则规模和资源有限，“网格”较大又难以实现精细化。此次新冠肺炎疫情的防控实践说明，在界定最小治理单元时，中国特色的封闭和半封闭式的居住小区具有明显优势，即最有可能成为基本生活网格。封闭或半封闭的空间特征具有三种优势：一是借助院墙等物理屏障便于划清地理和空间边界，快速实施封闭管理，防止人员的大规模流动，阻断人与人之间的传染，同时辨识高风险人群。二是有利于快速组成共同体。中国社区管理和服务资源很大程度上依照居住小区来配置，包括以居委会为主体的基层组织资源、以物业公司为主的市场资源等。在疫情期间，由于社交距离的限制，居民自发性、分散式的个体消费渠道被切斷，以居住小区为单元的家庭人群能够快速结成“小共同体”，实现群体需求的组织化表达与外在供给的组织化对接，最大限度地降低政府管控、动员的活动成本，提升社会抗疫效率。三是有利于层层压实党员干部的防疫责任，以网格为载体进行资源整合与责任划分，以格定人，以人定责、专人专责，提高了应急状态下组织治理边界的清晰度和人员治理责任的清晰度。

“五种机制”是指支撑这个最小治理单元运行的具体管理制度和协调关系，具体包括：

第一，统一领导机制。统一领导是整体网格有序、高效运行的核心要素。网格是个微缩的社会，疫情期间的积极行动者包括社区工作人员、业委会成员、志愿者、物业管理人员、社会组织、下沉党员干部等多元主体，如果缺乏强有力的领导中枢和机制，就无法对众多行动者进行统一指挥、综合协调，也无法与外界进行统一的资源交流和供需对接。事实证明，基层党组织的集中统一领导为构建完整、有序的权力结构提供了坚实的保证。具体体现在以下两个方面：一是价值定向。党中央明确强调“以人民为中心”，“把人民生命健康放在首位”的价值取向，并提出“坚决打赢疫情防控攻坚战”“疫情就是命令，防控就是责任”等价值目标[20]。在基层网格中，社区通过广泛宣传、深入动员、协商沟通等方式形成了共同抗疫的最大共识。在共同价值目标的指引下，多元社会主体共同构筑起了一条以“整体网格”为组织载体的抗疫思想统一战线。二是圈层构建。各种主体和资源在第一时间团结到基层党组织的周围。在所谓的“1+3+X”的格局中，“1”是指居民区党支部，“3”是指居委会、业委会和物业企业，“X”是指各类志愿者、社会组织、下沉人员等。这个行动圈层的核心就是基层党组织，它实际上负责网格内各类资源的统一调配与协调，将社区疫情防控的思想与行动统一到党中央的精神上来，提升社区疫情防控的整体管理绩效。

第二，群防群治机制。群防群治为整体网格提供了群众基础和动力来源。应急管理通常涉及国家与社会两个层面，应急管理不只是政府应急管理，还需要政府与社会的合作，社会力量是应急管理中不可或缺的重要力量[21]。传染性疾病的防控关键在基层，重点在群众，面对人员流动大、社区工作人员有限、基层防疫压力巨大等现实挑战，构建一套“群众参与、邻里守望”的群防群治机制是打赢社区疫情防控战的重要保障。整体网格中的群防群治机制是指以“网格”“楼宇”等编织群防单元，通过深入广泛动员群众形成巨大社会合力的工作机制。此次疫情中群防群治机制的作用主要体现在社区以网格为最小单元，成立邻里互助性质的小区自管团队，以最快速度组织和凝聚现有社区中的群众自治力量。“一切为了群众，一切依靠群众”是党和政府密切联系群众的政治路线，也是社区能够在疫情期间动员群众参与防疫管理的政治优势。一方面，社区通过党员先锋示范作用，激励网格员、楼组长、党员和其他志愿者参与到抗疫行动中来，组建群众自治队伍，开展入户宣传、院落巡查、卡点值班等工作，与居委会、物业、下沉工作队伍齐心协作，形成基层疫情防控合力。另一方面，针对部分无物业管理的居民小区的具体情况发动业主自治。无物业小区是指地理位置偏远或者物业形同虚设甚至物业缺位的小区或者独栋楼房，加之疫情期间“社会距离”的严格限制，这些小区居民的日常生活服务需求无法通过物业解决。此时，社区通过组建小区志愿者服务团队，开展病毒消杀、代购蔬菜与药品、关心行动不便的老人等邻里互助服务，为这些居民区的生活提供兜底保障。

第三，联防联控机制。在常态治理情境下，基层联勤联动机制主要是指在社区网格空间内，通过政府相关条线部门（如公安、城管、环卫、房办等）人员下沉至社区网格，使行政力量与社区自治力量统一绑定在同一治理空间下，从而形成工作上的协同联动。在全面应急状态下，社区疫情严峻、基层防疫工作超负荷运转，常态社区网格升级成为“整体网格”，出现了各党政部门齐力下沉基层网格、各相关职能部门协同作战，社会组织、辖区单位、物业企业共同参与的联防联控治理态势。联防联控机制具体体现在三个方面：首先是各党政机关部门的绑定式下沉。有的省市采用“五级干部”齐抓防控的举措，省、市、区、街镇、社区五级书记坚守一线、靠前指挥，层层压实防控责任;党政部门积极动员机关行政力量绑定式下沉，将防控重心下移至社区，在基层网格层面形成下沉干部、街道工作人员、社区工作人员以及志愿者形成协同战斗的格局。其次是条线部门与社区网格之间加强数据共享、信息联动，在科学研判的基础上实现精准防疫。社区网格负责返程人员的居家隔离、体温上报;如遇疑似病患，则由社区通知疾控中心及时进行处置，并上报卫健委报备并公布流行病学史，形成社区网格内的隔离、排查、发现、上报、处置的完整防疫闭环。最后是各个职能部门设置相对应的网格联络员，其主要职责是根据网格内发生的网格事件及时响应，形成一个“发现—处置—反馈”的闭环。同时，市容、房办等职能部门作为网格“格中有人”的一部分，与街道各部门配合，共同做好社区服务工作，如疫情期间市容负责居家隔离人员的垃圾上门收集，房办协调物业做好门禁管理。

第四，资源配置机制。健全完善社区网格内治理资源统筹调度和精准配送体系，对于基层应对突发风险时的预警、减缓、处置和恢复具有重大的意义。此次社区防疫实践中，社区防疫资源供需矛盾突出[22]。在全面应急状况和封闭化、半封闭化管理情况下，网格的内外资源交流通道被严格约束、收窄，个体消费通道被限制甚至被切断，这就需要以网格为单元迅速重建组织化的资源对接和配置机制。一方面，从整体来说，进行资源的集中性配置。在湖北省特别是武汉市，由于社区完全封闭，个体外出全部禁止，因此必须在短时间内以社区为物资产销链接中介，利用网格化排查统计群众人数并记录群众采购需求，通过生鲜蔬果的社区团购方式进行生活物资的统一采购、统一配送，以保持正常的生活供应。排查出的病患进行集中隔离和定点收治，所需要的空间资源和卫生医疗资源均依靠基层社区进行集中配置。在其他地区，社区处于半封闭状态，但对于口罩等特殊物资，也是按照网格化区域进行定量配置。另一方面，从分散来说，进行资源的个性化配置。在网格内，由街道工作人员、社区工作者、网格员、民警、社区志愿者组成服务团队，针对居家隔离人员、老弱病残等弱势群体进行定向资源配置，包括送菜送饭、采购药品、生活必需品，提供居家服务等特殊帮助、兜底服务等。之所以能够在疫情期间迅速精准锁定特殊群体，是因为日常的社区网格化管理构建起了“人口基础信息系统”，对每个网格内的社情、人员信息有较为全面的掌握，为基层快速应急决策提供了准确的支撑数据。

第五，责任传导机制。在科层组织结构中，责任机制是与权力行使密切相关的，旨在明确职责边界、传导管理压力、提升组织效能的制度设计。“层层压实责任”是富有中国特色、最大化激励人员创造力和组织行动力的责任机制。疫情期间，依托自上而下的行政管理体制与社区网格化管理体系，将疫情防控的行政任务和压力进行逐级分解并层层传导至基层社区网格，以此推动组织性整体防疫行动，实现防控目标。压力传导机制主要有以下两个方面：一是防控工作的网格化定责。疫情防控重在精准，市、区、街镇、网格、村居依据网格形态，在统一指挥下，对下辖层级进行网格定点定责定人，建立“整体网格”管理体系，实际上将所有社会成员纳入了基层防控网络。一般来说，城市街道办事处、农村乡镇政府的领导人员都下沉到网格之中，担任主要负责人，在上下级组织联动互动过程中形成责任共同体，齐心协力推进整体防疫。二是防控工作的网格化追责。疫情期间，各级组织部门、纪检监察部门在各级党委领导下成立疫情防控督察组，主动对基层疫情防控工作、群众反映强烈的问题开展抽查监督、自查自纠，对形式主义、失职渎职的人员进行责任追究，对表现突出的人员进行表彰表扬。

总体来说，将中国独特的整体网格抗疫实践置于基层社会再组织化与社区管理创新的全局中进行审视，我们就会发现以封闭、半封闭居民区为最基本治理单元建立起来的整体网格凭借其管控覆盖性广、资源整合度高、社会动员性强等优势，在社区防疫方面发挥了难以替代的重要作用。可以说，整体网格正是中国全民抗疫的重要组成部分和社会形态，也是中国特色社会防控体系的关键构造。正是在整体网格的组织动员之下，所有资源和力量得到空前整合，为社会整体防控提供了坚不可摧的组织保证。应该说这是中国抗击疫情“硬核”的核心要素之一。

四、“整体网格”与社会再组织化：功能分析

2019年，习近平同志在省部级主要领导干部“坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班”开班式上强调：深刻认识和准确把握外部环境的深刻变化和我国改革发展稳定面临的新情况新问题新挑战，坚持底线思维，增强忧患意识，提高防控能力，着力防范化解重大风险。由于此次新冠肺炎疫情的发展趋势还有较大的“不确定性”，从常态和非常态的角度来看，对整体网格实践的反思与检视其实具有多重意义和价值：第一，当疫情再次爆发或者局部爆发时，这一重要实践形态必然会全面或在局部被重新使用。当然，在总结经验的基础上，其精密性和有效性水平會得到进一步提升，而初次运用中被忽视的个体性、特殊性需求也可能得到更好的重视与满足。第二，在疫情防控成为常态化的情况下，如何在社交隔离、人员管控与维持正常的生产生活之间保持精巧的平衡，如何提升快速而精准的社区筛查、排摸和流行病学调查能力，特别是如何提高基层在常态和非常态之间的切换转化的效率和能力，需要认真梳理和总结“整体网格”的经验和成效。第三，在真正的“后疫情时代”，即使不再需要整体网格，但在社会治理重心下移的背景下“网格化管理和服务”的实践形态究竟如何展开，基本公共服务的“最后一公里”问题如何解决，也需要进行系统性和整体性思考，而“整体网格”的实践无疑为此提供了重要参考。

当然，整体网格实践具有明显的暂时性和工具性。它是在全社会突发紧急状态下，为实现社交隔离和流动暂停之目的所采取的一种行政色彩浓厚、管控力度强大和工作强度超高的应急性、短期性做法，可以视为常态化“社区网格”“生活网格”的升级版和加强版。但我们应该承认，这种非常态下的应急反应同常态之间在运行机理上有极强的相似性和联系性。缺乏常态性的治理体系构建与优化，也不可能有非常态时的快速整合与运转。例如，统一指挥机制即脱胎于日常“党建引领”的组织保证;通过重心下移，将所有管理服务资源汇集到网格单元，形成联防联控机制，对应着常态情境中的联勤联动机制;以整体网格为单元进行广泛的社会和群众动员所形成的群防群治，本质上就是常态治理中的自治共治;通过网格链接各类服务资源并向居民就近供给，所对应的正是常态情景中的家门口服务机制（见图2）。从异质性来说，非常态类似一种战时状态，因而网格对其中的居民和个体的管控程度更高、动员性更广、资源配置更集中，个体与公共活动的空间和方式被严格压缩，行政的力量更加突出和明显。

常态向非常态转变的机制包括两个方面：一是自上而下的赋能。“党委领导、政府负责”是中国社会治理制度的重要组成部分。政党与政府的科层管理结构自上而下为基层网格提供了资源、人员和必要的授权。资源包括资金、防护物资、生活物资等各种类型的物品;人员包括党员干部下沉到网格之中，同一般性的网格人员一起开展抗疫行动;授权则是将部分紧缺物资分配权（如口罩）和服务分配权（如送医院救治）临时授予基层网格。可以说，自上而下的“赋权”同党的十八大以来的“社会治理重心向基层下移”具有逻辑上的一致性，只是非常态情况时“下移”的事项和资源更多、更彻底。二是网格内部的深入动员。为了应对突如其来的疫情造成的“行动困境”，“整体网格”必须进行更为全面和广泛的社会动员，包括人群的多元化（常态时社区参与的主体是老年人）、主体的异质化（政府、市场、社会等力量）和内外的拓展化（社区之外的企业、社会组织的力量）。这种应急状态下的深入动员能力，与常态情景时的工作方式和关系积累有着密切联系，因为社会资本的丰裕无疑能够帮助网格管理者利用更广泛的社会联系，网络化资源的拓展必然带来更为全面的社会动员。

进一步看，无论是常态下抑或是非常态下的网格化管理，本质上都指向社会再组织化这一重要问题，只是组织化的深度、广度和程度不同而已。“生活网格”的组织化形态是“生活共同体”，注重的是实现高品质的美好生活，其内部组织结构较为松散;“整体网格”的组织化形态是“风险共同体”，注重的是控制重大传染病的传播，确保生命健康安全，其内在组织结构更为紧凑。在风险社会中，如果没有“生活共同体”，就难以建立或快速建立“风险共同体”;而如果没有“风险共同体”的预备和准备，“生活共同体”也无法有效应对各种风险与挑战。整体网格固然是特殊时期的特殊产物，但实际上也提示我们，基于网格化的社会构建有可能是新时代基层社会再组织化的一种实践形态。也就是说，社会的再组织化不仅仅是对市民和群众的组织化，也是对社会成员、国家资源、社会资源、社会需求及其供给的“一体组织化”。通过这种一体组织化，能够有效激活社会治理共同体的效能，解决各类情境下的治理问题，更好地实现群众的公共利益，从而达到社会治理现代化的目标。具体来说，这里包括四个方面的要素：

第一，“网格体系——共同体边界”。在以封闭和半封闭居住小区为最小网格单元的基础上构建管理统一、功能复合、多层级的网格体系，形成了社会共同体的最基本空间形态，也为再组织化提供了最基本的物理支撑。在这个体系中，生活网格处于最中心位置，其他的街面网格、平安网格、党建网格、环境网格皆以生活网格为核心进行整合重叠，通过“多网合一”，搭建覆盖全面、功能拓展、队伍精干的城市网格综合管理服务体系。从微观上说，每一个最小网格单元都是一个微型的社会共同体，以围墙、院门为代表的物理隔离虽然制造了空间上的分割，但也有效激活了中国传统的“家”“院”意识，增强了居民们的共同体认同。在调研中发现，疫情期间基层非常形象地把社区管控工作称为“看家护院”，以赢得居民们的支持和认可，收到了明显的效果。从宏观上看，多层级的网格体系又能保证生活单元之间、生活单元与商业单元之间建立必要的链接和沟通，构建所谓的“街区共同体”。这种“链接”既包括信息、资源的交换，也包括人情、感情之间的交流和沟通。这种既相互分离又协同融合的网格形态在一定程度上打破了过去条线组织上下级之间或者横向部门之间的信息沟通壁垒，也为应急状态下组织内部快速响应和及时处置提供了统一指挥的着力点。在网格之间发挥链接、渠道功能的不仅有政府的行政力量，也有诸如党建联建、区域化党建这样的非科层制的柔性牵引。

第二，“网格价值——共同体共识”。在封闭或半封闭的网格单元中，人们基于共同的生活空间和关联的物权产权能够自然形成共同的利益追求，从而为共同体构建奠定了最重要的物质和观念基础。这一共同的利益可以被概括为包容所有成员的美好生活愿景。美好生活可以被视为网格共同体最基本和最重要的共识，也是所有网格化管理服务工作的根本价值取向。帕特南的“公民共同体”概念中所包含的公民的参与、政治平等、团结、信任、宽容及社团活动情况等即为一种公民“公共精神”的体现[23]。从本质上说，美好生活涵盖了常态与非常态两种情景中的价值追求：在常态中，美好生活意味着宜居的社区环境、和谐的邻里关系、方便的公共服务和平安的社会氛围;在非常态中，美好生活则意味着所有人的健康、安全和整个社区的可持续发展。在这一点上，中西方社会有着较为显著的差异。西方社会从本质上看是一种基于“产权—税收—契约”基础上的联合体，人们因为让渡与不可让渡的“权利”而订立“契约”，从而产生政治社会，共同利益仅限于让渡部分权利交换所得的利益“公约数”，如公共产品等。與此相对，中国社会更倾向基于共同“历史—文化—居住”的共同体，人们居住场所的物权边界并不彻底清晰，社区中的公共空间、公共收益、公共资金（如维修资金）和公共服务大量存在，这种连接造就了“休戚与共”“荣损俱同”的共同体。因此，维护网格的整体利益和公共价值，就成为网格塑造共同体的最基本保证。

第三，“网格机制——共同体结构”。在基层网格空间内，形成以基层党组织为核心、政府治理和社会调节、居民自治良性互动的运行机制，有利于塑造社会共同体的多元治理结构。有观点认为，以网格为载体的行政化治理模糊了市场、社会、政府等多元治理主体间的职能边界。但从组织化的角度看，这种多元主体共同治理、协同联动的格局也许正是中国特色社会治理的一种特有优势的形态，网格化、网络化的意蕴正反映了这种涵盖多种主体、融汇多种力量和整合多种资源的复杂性、多元性治理形态。从公共价值创造来看，生活共同体本质上是多元社会主体基于共同价值和利益所形成的生命有机整体[24]，资源、力量的整合是区别于“原子态”社会的本质特性。社区党组织作为领导性的政治力量，依靠党政协调机制和社区美好生活共同体的价值引领，为多元主体的互动和协作提供了“领导”和“指引”，并将“人民至上”的政治理念内化为各方力量参与社区治理的秩序准则。从管理的角度来看，政府各条线部门在网格内的聚集与下移的根本目的是推动行政资源以问题为导向，建立行政层级纵向到底、跨部门协同横向到边的基层网格化管理形态，真正为基层赋权，提升解决群众急、愁、难、盼问题的效率。从治理的角度看，通过动员网格内居民参与公共事务，并以民主协商的方式解决身边的问题，进而培养理性、平和、积极的公共理性和精神，对于构建生活共同体来说，既是必然过程也是最终目的;鼓励和发动社会力量、市场主体参与生活网格建设，能够有效链接内外部资源，形成更为广泛的治理网络，有利于不断地提升公共服务的便利度与满意度。

第四，“网格功能——共同体赋能”。在最小治理单元内，社区依托网格配置服务资源、动员群众协商自治、开展应急预防处置，有利于最大限度地提升社区共同体的承受力和负荷力，从而使社区共同体的组织架构在“平战结合”“快速转换”时更具弹性和包容性。网格功能主要体现为基础性功能和拓展性功能两个方面。网格的基础性功能包括生活服务、公共管理以及居民自治的“三位一体”。生活服务是公共管理、居民自治的基础与条件，而居民协商自治则是推动生活服务和公共管理发展的不竭动力。很重要的是，按照居民区网格或者网格集合为基本单元来配置公共服务基础设施，包括建立“家门口”服务综合体、打造“15分钟”服务圈等，保障居民就近享受各类公共服务。这种“一站式”“集成式”公共服务系统可以依托现有公共服务基础设施，构建应急资源空间配置体系，建立各自的生活服务供应微系统，提升基层服务供给的均等化和可及化水平，在紧急状况下又能够提供庇护和保护。从非常态化来看，网格化管理又具有以应急处置为主的拓展性功能。当较大规模的突发事件发生时，网格内部的组织架构可以迅速伸展开来，容纳更多的下沉人员、调动更多的物资资源、整合更多的外部力量，把网格建设成坚强的战斗“堡垒”，实现常态向非常态的、无缝衔接的“快速转换”。事实上，这一动态变化逻辑在此次新冠肺炎疫情中已经得到了较为充分和全面的体现。

五、结论与讨论

随着市场经济的深入发展和社会格局的渐进转型，中国社会的组织化形态从固定于“职业”身份的单位体系向建基于“生活”空间的社区体系的转变是一种必然选择。这种新的组织化形态实现了三种功能：一是充分适应了“单位社会”解构的必然趋势以及社会快速流动的现实需求，不再将共同劳动和共同生产作为构建共同体的基础，其实质是破除了个人在经济生产上对国家的依附关系，恰与“国家—单位—个人”的社会整合方式向“国家—社区—个人”的新型整合框架转型相同步[25];二是充分适应了人民群众对美好生活的需求，并将美好生活、人民利益作为共同体的最大价值公约数，重新建立国家与社会、执政党与群众、政府与公民之间的连接，及时回应社会和公众对生活的诉求和呼声，维护他们的权利和利益;三是充分适应了社会的“自组织”需求，通过社会动员、志愿服务、民主协商真正实现“大家的事情大家办”“大家的事情大家商量着办”，营造既有活力又有秩序的基层治理格局。

美好生活是具体的，也是真实的，美好生活的实现必然包含环境改善、空间优化、纠纷化解、服务提升、邻里和睦等多样元素，涉及政党、政府、社会、市场和公众等多元主体，而网格单元为资源、力量、队伍的整合与集成提供了重要物理基础和支撑。或者说，汇聚多种资源和力量、兼顾常态与非常态情景的“集成式网格”，必然成为以美好生活为目的的共同体的一种重要实现形态。在高度不确定性的风险社会中，这一思路也极有可能是提高社会安全水平的重要治理战略。依托网格化管理服务构建社区共同体的过程正是新时代社会再组织化的過程。再组织化与共同体构建是“一个硬币的两面”，而网格化管理服务在这个过程中无疑具有重要的工具性价值。

当然，“网格集成”与社会再组织化是一个长期过程，不可能一蹴而就。一方面，这次疫情防控凸显了城乡社区的重要作用，也暴露出基层社会治理的短板和不足[26]。着眼当下、立足长远，从补齐短板的角度看，将科层化管理资源下沉到位，将公共服务资源配齐配强，把内部力量充分动员和将外部资源有效链接，都将是今后进一步推动社会治理重心下移的重要举措。另一方面，也要防止网格化管理中过度行政化的倾向和做法。一体化“集成网格”强调的是多种资源和多元主体在网格中的有效整合，并不必然造成行政力量的膨胀及对其他主体的挤压。政治和行政的力量需要更多依靠搭建平台、链接资源和激励参与等方式提升集体行动能力，而不是包办公共事务和替代社会主体。党组织领导下的共建共治共享的治理格局必然是“网格共同体”的鲜明时代特征。

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The Operational Logic and Practical Enlightenment of Community "Overall Grid" in Covid-19 Based on the View of Social Reorganization

Rong Zhi / Qin Hao

Abstract： This paper analyzes the operation mechanism and internal logic of community grid management in Covid-19 ， and through the perspective of social reorganization， it's of great significance to consider the enlightenment to the grassroots governance. The study finds that the "overall grid" with "minimum unit" and five mechanisms as the operational logic is the core feature of the social epidemic prevention and control， and also the comprehensive upgrade and enhancement of the "Life Grid" in face of the public health event. Through the construction of unifying grid， the community which is based on living space may be an important way to promote the grassroots reorganization in the new era. In this process， the construction of grid system， the establishment of grid value， the design of grid mechanism and the enhancement of grid function are the determining factors.

Keywords： Grid Management; Public Health Event; Social Reorganization; Overall Grid

（责任编辑 ? 周巍）

本文系国家社科基金国家应急管理体系建设研究专项“重大公共卫生事件中社区网格化管理机制优化研究”（20VYJ032）的阶段性成果。

收稿日期：2020-7-15

作者简介：容 ? 志 ?男 ?（1980- ?） ?上海师范大学行政管理系主任 ?教授 ?博士生导师 ?华东政法大学“新时代政治学

理论的创新与发展”创新团队特聘研究员

秦 ? 浩 ?男 ?（1995- ?） ?上海师范大学行政管理硕士研究生

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