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制度变迁对中国旅游业发展的影响

范文

毛丽娟

我国旅游产业由于处于经济体制转轨时期及对宏观环境及其敏感，因而受到制度结构与产业政策变迁的影响很大，从改革开放以来的旅游经济的快速增长可以明显看到，我国旅游业是显著地与制度变迁相关联，并且一个完善的制度是保证旅游业持续发展的关键。本文在新制度经济理论的指导下，从宏观到微观、从全国到区域等层面，探讨了制度变迁对我国旅游业发展的影响。

引言

我国旅游业的起步时间是从1978年开始的，在经历了近40年的发展后，我国的旅游业从零到一，从小到大，其成长速率可以说是國民经济中最高的行业之一，从最初的民间友好往来领域逐步发展成为一个完全的产业。1978年到1987年之间，尚处于起步阶段的旅游业实现了成功转型，从单纯的“外事接待”向实现经济外汇模式转变，但仍属于配额制，控制供给，致使供给大于需求;1987年到1992年之间，我国旅游业进入了高速发展阶段，从最初只有入境旅游一个市场到入境、处境和国内旅游市场三足鼎立，市场竞争渐渐激烈起来，市场结构慢慢成熟起来，处于供给高于需求的阶段;进入1992年后，入境旅游市场逐步突破买方市场，进入平稳发展阶段;而出境旅游正逐步从最初的限制阶段过渡到不鼓励阶段，目前正处于逐渐上升的阶段。

旅游资源要素、客源市场、地理区位、区域社会经济发展水平等因素是影响我国旅游业充分发展，且目前探讨旅游业成长原因的研究多是从这些自然、人文的角度出发，相较而言，研究从制度因素角度出发来探讨对旅游发展所起的作用就少得多。

新制度经济学认为，在某种程度上，一个能降低交易成本的制度框架、制度安排和制度创新环境对于一个国家的经济成效至关重要。当我们重新回顾我国旅游业的发展历程，我们几乎可以将旅游产业的发展历程看成是一段在我国政府主导下的关于旅游管理体制转变的发展史，旅游业的管理体制转变同一般的制度变迁一样，符合制度变迁中的成本-收益分析，而且旅游业的产业地位和属性所发生的的变化也可以在很大程度上看做是制度变迁的结果，包含由于各类政策法规发生变化而导致的结果，通过提供高效率的路径、组织经济活动、促使地区旅游产业结构得到调整和完善，绝大多数有关的制度变迁直接或间接地提高了旅游产业地位，并促进了旅游经济的持续发展。因而，从某种程度上讲，旅游制度变迁促进了我国旅游业的经济绩效发展水平。因此我认为研究制度变迁对我国旅游业发展的影响，具有一定的意义。

一、理论背景

美国经济学家诺斯（North D C）和戴维斯（Davis L）认为制度是人为设计的、形成人们之间相互交易的契约，是由正式规则、非正式规则和它们的实施方式共同构成的。而制度变迁则是用较高效率的制度安排来取代较低效率的制度安排的过程，当中将制度框架的规则、准则和实施机制进行了综合调整。制度变迁的成本-收益分析（成本/收益）对于推动或阻碍制度变迁起着关键作用，只有当预期收益大于预期成本，利益相关者才会有动力去推动制度变迁，直至最终实现，反之亦然。制度变迁理论常常被用来研究产业、区域或者宏观经济发展相关的问题，因为制度变迁理论解释了除技术进步和结构调整外的又一经济发展动力—制度变迁，尽管目前将制度这一变量单独分离出来做计量分析仍然存在较大的难度。

而在我国旅游业在近40年的发展过程中正在逐渐成长为一个完整的产业，在这近40年的发展过程中，我国旅游业能够实现快速发展的原动力则来源于与旅游产业相关的制度演变与变迁所释放出的能量。付晓霞等（2002）通过研究制度与我国经济发展的相关性发现影响中国经济增长的主要原因是制度创新与制度变革，并且当前通过对中国制度改革、创新仍然能在极大程度上促进经济增长。吴群刚则论证了近几年的制度变迁与国内生产总值（GDP）增长率之间存在一定程度的正相关关系，其中文章中的当年之制度变迁与国内生产总值（GDP）增长率之间的相关系数为0.34，伴随着时间变化，后续年份的相关系数逐年递减;研究表明制度变迁与国内生产总值（GDP）增长率之间存在确定的相关性，已经发生的制度变迁也对推动了当年以及其后几年内国内生产总值（GDP）增长产生了一定作用。樊纲（2003）构建了对中国各区域市场化指数计量研究的指标体系，包括以下五个方面：市场经济的发展、市场中介组织的发育程度和法律制度环境、目标市场的发育程度、政府与市场的关系、要素市场的发育程度，总共有二十五个指标及分指标;研究结果表明在市场化进程方面，我国东部地区、中部地区和西部地区存在较大的差异，进而造成各区域之间经济发展的差异;同时，研究将东部地区、中部地区和西部地区的平均旅游外汇收入同市场化指数、制度变迁状况进行比较，发现，旅游业及其旅游经济状况较好的地区，其市场化程度也相对较高。余凤龙（2013）基于市场化进程的视角，定量研究制度变迁对中国旅游经济增长的贡献。

由于从制度变迁的角度来研究其对我国旅游业发展的影响具有较高的理论和实践意义，国内外学者均对此研究方向相当感兴趣。邹（Chow，1988）认为广东、香港旅游业的发展与我国改革开放以来政府所实施的制度从计划经济逐步转向市场经济密不可分。张（Zhang，1999）等结合霍尔的旅游政策制定演进模型，从市场需求、政策决定、政策输出及政策影响等四个角度，运用真实世界的信息探讨了改革开放（1978年）以后中国政府在入境旅游方面发挥的作用，研究发现政府出台的旅游相关制度及政策是我国旅游业充分发展的动力。斯菲尔德（Sofield，1998）等学者系统地梳理了我国文化政策与旅游业发展的相关性。贾生华（2002）论述了我国制度演进与旅游产业发展的模式，随着市场的逐步开放，我国旅游业相关的制度演进呈现显著的“下放权利、激活企业、强化市场”的特点，可以说，我国旅游业的发展演变几乎可以看作是我国政府为主导的一场旅游管理体系演化史。刘（Lew，2003）等编写的《Tourism in China》一书，从多个角度回顾我国旅游业发展的历程，包括地理、经济、政治等角度;其中还包括了改革开放前后，由我国政府主导的政策、制度的变迁对我国旅游业进程的影响。曲（Qu，2005）等学者则从公共管理及所有权结构的视角出发，研究其对我国旅游业市场发展方向的影响，认为政府管制对市场发展方向的影响至关重要。

本文将采用制度变迁分析方法，从时间角度考察制度环境变迁对我国旅游业发展的影响，从空间角度分析制度变迁与我国旅游业发展的区域差异。

二、制度变迁对旅游发展的影响

（一）制度变迁对中国旅游业发展的影响

因为不同时期政治、经济、文化等环境要素具有巨大的差别，致使我国旅游业发展的有关制度禀赋存在较大的区别。旅游业经历了最初由政府主导的强制性制度变迁为强制性与诱致性兼有的混合制度，但都对旅游经济效率提升有促进作用。

1978年初我国外交部提交《关于发展旅游事业的请示报告》，之后由中共中央批转，并向各省、市、直辖市等政府机构下发发展旅游事业的通知，由此拉开了以发展经济为目的对我国旅游业政策进行调控的序幕。自此，由中国政府主导的旅游产业迅速崛起并发展蓬勃向上，在近40年的时间里，国家相关机构相继出台了近千条政策、制度，对旅游产业的发展起着较强的推动作用。我国各个年度出台的国家层面的与旅游产业相关的政策、制度数量变化较大，从数量上看，存在显著的政策“大年”和政策“小年”;在上世纪80年代末、90年代初，我国呈现显著的旅游产业相关政策、制度高峰期;但至少不存在政策“空年”，1983年为出台旅游产业相关政策数量最少的一年，近八个相关政策。从时间视角来看，1978年到1987年这近十年的时间为我国旅游产业的萌芽时期，同时我国旅游产业政策、制度也在此期间开始起步，初期主要出台的是与外宾旅游接待工作相关方面的政策、制度，主要侧重于旅游景区、餐饮、住宿、纪念品、交通等各类收费规定的价格政策。1988年到1994年这一段时间是我国旅游产业出台的高峰时期，这期间主要是关于我国旅游业各类规章制度的建立，同时也是市场导向的旅游产业开始建立的重要转折时期，其中，旅行社、酒店、旅游景区的相关管理体制也在逐渐地探索;1988年出台的《中华人民共和国评定旅游涉外饭店星级的规定》建立了酒店住宿的星级评定制度，对酒店住宿也具有里程碑意义;同年，风景名胜区管理暂行条例实施办法、旅行社管理暂行条例施行办法也开始颁布执行;此外，这个时期还出台了其他的一些规章制度，例如，旅游外汇管理暂行办法、旅游基本建设管理暂行办法、旅游安全管理暂行办法等;此阶段出台的旅游产业政策多是暂行办法或暂行条例，因为我国旅游业在经过了近十年的发展，各类规章制度才刚刚建立。1995年以来，我国旅游产业政策的出台呈现明显的“大年”、“小年”现象，旅游产业政策逐步进入到稳定、持续的阶段，之前出台的各类暂行、试行条例、办法、规定等开始逐步转变为正式的规章制度。除此之外，特殊事件的发生也会导致特定的激励措施，比如“89风波”后，政府开始鼓励发展边境旅游，“非典”时期则是进行减免政府性基金、贷款贴息、退还部分质量保证金等财政、资金手段保护旅游企业的发展。

从我国旅游业不同的发展阶段来看，导致我国相关政府部门的职能变化的主要原因就是经济发展。并且，根据我国国情，在计划经济时代通过政策、法规等强制性制度来促进经济的发展是彼时的最佳决定，但伴随着我国市场经济体制的逐步建立与完善，在旅游产业中，市场机制的资源配置作用越来越得到重视和强化。

回顾我国旅游业的发展历程，我们可以将旅游产业的发展历程看成是一段在我国政府主导下的关于旅游管理体制转变的发展史，符合制度变迁中的成本-收益分析，然而旅游业中成本和收益难以货币化。因此，研究我国旅游管理体制在不同阶段的转变，如果从纯粹经济学视角可能会导致无法推导出这些转变的经济合理性。尽管在我国旅游管理体制演变过程中，各利益相关者（比如旅游者、旅游企业）均产生了一定的推动作用，但总体而言，是一种由政府主导的制度演化过程;与此同时，这种制度演化是伴随着市场的逐步开放，呈现显著的“下放权利、激活企业、强化市场”的特点。

（二）制度变迁对中国旅游业区域发展差异的影响

本文以旅游外汇收入为指标，以2005年-2014年我国旅游外汇收入数据来测度期间我国各省旅游经济差异总体变化水平（表1）;并以1990年-2014年间各省旅游外汇收入与平均旅游外汇收入之比来测度我国各省旅游经济差异的空间变化特征（表2）。

从表1我们可以看到，我国区域旅游经济的绝对差异和相对差异的变化趋势相反，绝对差异呈不断加大的趋势，而相对差异在逐渐地缩小，尽管期间存在着一定的波动性。在本文中，用标准差反映绝对差异，用变异系数反映相对差异，从表2我们可以看到标准差从2005年的14.07增长到了31.84，九年来增加了226.3%，年平均增长率高达25.1%;而变异系数从2005年的1.57下降到了2004年1.50，只是中间有两年略微波动，总的说来我国省级旅游经济的相对差距正在逐步减小。

从表1中我们看到了我国区域旅游经济差异变化的整体情况，除此之外，本文还以1990年-2014年间各省旅游外汇收入与平均旅游外汇收入之比来测度我国各省旅游经济差异的空间变化特征（表2）。

当前我国沿海发达省市和其他地区的旅游经济差异为当前我国区域旅游经济差异变化，且沿海发达省市的旅游经济绝对差异与西部省市（包括西藏、甘肃、宁夏和青海等）在不断扩大，这充分表明了我国区域旅游经济的空间差异特征。全国各省市的旅游外汇收入比全国平均水平高的城市数量在逐年增加，从2000年仅有五个省市（包括广东、北京、上海、福建和江苏）到2014年的九个省市（新增浙江、天津、山东和云南），且2014年高于全国平均水平的这九个省市旅游外汇总收入占到了全国旅游外汇总收入的74.9%。经过多年的发展，各省市旅游经济的绝对差异越来越大，西部省份没能改变其旅游经济发展水平相对落后的状态，在2000年的时候，比率最高和最低的省份分别为广东省和宁夏回族自治区，其比率差为9.21;到2014年的时候仍然没有改变，尽管比率差略缩小至8.05。

新制度经济学认为制度变迁存在自我强化的机制，极容易形成路径依赖，这种自我强化的机制一旦确定了制度变迁的路径，这种路径便会在之后的制度变迁发展中得到不断地强化。新制度经济学中的路径依赖理论可以较好地阐释不同区域之间旅游经济发展的差别。从历史发展的角度来看，我国自改革开放起，一直对不同区域实施政策倾斜，即对支持各区域旅游发展的制度有所差异，进而影响各个地方政府在支持旅游发展的态度和力度上的差异化，使得各省市对旅游发展制度的初始安排都不尽相同，这样一个非均衡的发展战略最终导致了区域旅游差异。根据路径依赖理论，制度变迁的正负效应随着时间发展逐步加强，使得区域旅游发展的水平和规模的差距也越变越大。因此，由于我国政策倾斜，使得东部沿海地区旅游发展得到了正向反馈，表现为包含旅游业在内的经济、社会以远高于我国平均增速的速度增长，相反，中西部地区由于基础设施、第三产业投入不足直接制约了旅游业的发展。同时，由于我国在开放政策和程度上沿海地区与中西部地区的差异，导致了旅游者对中西部地区的旅游信息获取不足，同时也造成了中西部地区在理念上相对落后和封闭，最终更加加速了东西部地区旅游经济发展的差距。

三、结语

本文从时间和空间两个角度探讨了制度变迁对我国旅游业发展的影响，研究表明：在我国制度环境变迁的过程中，我国旅游管理体制也随之逐渐转变，并且在我国旅游经济能够得到高速法发展的重要原因之一就是制度变迁;空间尺度上制度变迁程度与旅游总收入的区域差异之间，时间上制度变迁程度与我国旅游外汇收入增长水平的时间差异之间，都存在相当显著的正相关性;在路径依赖理论下，我国区域旅游差异产生并被不断放大的原因就是制度变迁，东部旅游由于最初的政策倾向进入了良性循環的发展路径中，而西部地区则被锁定在无效率制度的路径中，要解除这种锁定，必须要进行制度创新，最终才能使落后地区的旅游发展进入良性循环的发展路径中，并逐步缩小我国区域旅游之间的差距;根据制度变迁路径依赖理论：当前阶段的制度选择取决于历史因素，而当前所做的抉择在很大程度上有决定了未来制度选择，因此，要想实现旅游可持续发展，路径选择是否正确以及制度安排是否偏离所选择的路径都有极大的影响，因此，必须重视现在的制度选择对未来旅游发展产生的影响。

（作者单位：北京大学政府管理学院）

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