| 标题 | 浦口区城市河道综合治理的探索与实践 |
| 范文 | 钱梦佳 张广宗 姚瑶 程楠 生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。随着社会生产和生活方式的改变，人民对生态环境愈加关注，对生态环境质量要求越来越高。水是生命之源、生产之基，是生态环境的重要组成部分。水环境的好坏，尤其是作为城市动脉的河道水质好坏，不仅关系着居民身体健康和人居环境品质，更关系着城市形象和城市经济社会发展。生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。城市的河流或多或少的都与城市的兴衰相联系，它见证着城市的发展。近年来，随着环保力度的不断加大和人民群众环保意识的不断加强，城市河道治理已经成为全社会广泛关注的公众议题。面对日益严重的城市水污染，2015年4月，国务院发布《水污染防治行动计划》（“水十条”），明确提出要整治城市黑臭水体，逐步控制和消除城市黑臭水体，还给老百姓清水绿岸、鱼翔浅底的景象。2016年以来，浦口区根据“水十条”要求，不断强化环保责任，加强部门协同，创新工作举措，大力实施城市黑臭河整治工程，较好地改善了区内水体环境，提高人民生活质量水平。本文拟对浦口区城市河道治理的实践进行总结，分析治理中存在的难题与问题，并结合实际针对性地提出建议。 1 浦口区城市河道环境的总体情况 1.1 浦口区河道水系情况 浦口区位于南京市长江北岸，东北与六合区为界，南隔江与鼓楼区、雨花台区和江宁区相望，西接安徽省和县，北与安徽省全椒、滁州、来安三市县毗邻，前临长江，后有滁河，老山横亘中部。区域内共有大小河道98条，总长共计438.11公里。其中长江干流在浦口区境内河道长约54.4公里，区内注入长江的小流域河流有驷马山河、周云河、石碛河、高旺河、城南河、七里河、朱家山河、石头河等；滁河在浦口区境内河道长42.8公里，流域面积261.5平方公里，其主要支流清流河在浦口区境内河道长9公里，其它注入滁河的小流域支流有万寿河、陈桥河、永宁河、朱家山河、马汊河。朱家山河和马汊河既通滁河、又通长江，总体上形成了以长江、滁河两大水系为主，县乡级河道纵横交错的水系状况。 1.2 浦口區河道污染情况 根据住房城乡建设部和环境保护部印发的《城市黑臭水体整治工作指南》要求，浦口区2016年摸排梳理出75条需要整治的黑臭河道，总长约200.6公里，主要分布于桥北地区、顶山街道、江浦街道、盘城街道四大区域。其中桥北地区31条，总长度约为70.8公里；顶山街道区域11条，总长度约为25.6公里；江浦街道区域23条，总长度约74公里；盘城街道区域10条，总长度约30.2公里。列入2016、2017年市考核整治计划的黑臭河道20条，江北新区管理体制调整后，由浦口区负责实施整治的黑臭河道共8条，分别为城南河西支、小柳河、丁家山河、北圩十字河、京新河、引水河、十里长河、新河。这8条河道大多处于居民生活密集区，周边以居民住宅区和商业区为主，地下管网复杂，雨污管道建设滞后，部分河道城市污水直接排入，存在严重异味，基本是劣V类水质。河道两岸多为自然护坡或浆砌块石挡墙，河底淤泥淤积严重，另有大量建筑、生活垃圾及两岸枯叶进入河道，造成河道流动性减弱，排涝功能退化，严重影响了周边居民生活质量和城市形象，影响河道的流动性和排涝功能。 2 浦口区城市河道治理的突出做法 2.1 高位协调，合力共治 一是加强部门协同和资源整合。河道整治涉及面广、综合性强、情况复杂，为突破交叉事权多、协调难度大、联动反应慢等矛盾瓶颈，浦口区成立了由区政府主要领导任指挥长，相关分管领导任副指挥长，各街道、平台、园区及相关部门行政主要负责人为成员的黑臭河道整治工作指挥部，下设黑臭河道整治工作指挥部办公室，按照指挥部“总牵头、总负责、总托底”的原则，充分发挥高位统筹协调职能，不断加强与相关上级部门、各职能部门、属地街道、社区等各责任主体之间的统筹协调，促进资源整合，形成统一领导、分工负责、协同治理的工作机制。 二是深入落实“河长制”。制定出台《浦口区全面推行“河长制”实施意见》，在全区范围内全面推行“河长制”。设立全区总河长，由区委、区政府主要领导担任，各级领导班子成员担任具体河道河长，相关部门联合推动，明确区、街道、村（社区）等各级河长职责，构建区、街道以及村社三级河长制体系。各级河长全面履行河道整治管理责任，定期检查河道整治情况，督导下级河长工作，创新河道治理体制，形成了一级抓一级、层层抓落实的工作格局，有效弥补了“多头治水”的不足。 2.2 综合施策，整体治理 黑臭河道的问题在水里，根子在岸上，关键在排口，核心在管网。在整治思路上，根据省市提出的“控源截污、内源治理、疏浚活水、生态修复、长效管理”的技术路线，结合浦口实际，具体提出了“拆、截、清、修、引、测、管、景”的八字整治思路。“拆”即拆除侵占物体，退让河道蓝线；“截”即开展控源截污，实施污水纳管；“清”即实施河道清淤和垃圾清理，清除内源污染；“修”即开展生态修复，增加自净能力；“引”即实施引水工程，加大引流补水；“测”即动态开展监测，掌握过程整治效果；“管”即推行排水、排污许可制度，创新管理举措；“景”即同步景观提升，打造水景一色。在技术运用上，综合使用物理、化学和生物多种方法，比如在城南河、秃尾巴河整治中，通过引水补水来增加水体流动性。对无法引水补水河道采用内循环方案增加水体流动性，例如区水务集团实施的北圩十字河，利用MBR一体化污水处理装置，通过管道实现了内循环处理。广泛使用生物治理手段，通过安装喷泉、推流曝气、底层微孔曝气等增氧设施，并在河道中设置生态浮床、岸边种植水生植物等措施，提高河道自净能力，达到长期的生态治理效果。 2.3 一河一策，强化落实 “一河一策”是黑臭河整治精准施策的关键，每一条河整治到位，整个水环境才会得到提升。浦口区河整办深入排查河道污染来源、水系特征等因素，认真分析原因和变化特征，在充分掌握区内河道情况基础上，按照“拆、截、清、修、引、测、管、景”的总体要求，有针对性地制定每一条黑臭河道的整治方案，做到“一河一策”。加强整治方案的落实，创新“三图一报表”挂图作战工作机制，建立健全清单管理制、推进点评会制度、共建共治会商制度，加强区领导督办、专项督查、不定期督导和质量安全监管，切实把好工程进度、质量关，确保整治方案落实实处、见出成效。同时，结合城市精细化建设管理，针对各条河道的特有情况，坚持“上游与下游相结合、岸上与水下相结合、干流与支流相结合、主管与次管相结合”，实施系统性治理和连片整治，推进河道沿线环境整治，力争在整治黑臭河道的同时打造景观河。 2.4 创新模式，高效推进 桥北指挥部、城建集团在全市率先探索将PPP模式引入河道整治，通过引入资质高、业绩好、技术力量强的央企对区域黑臭河道进行市场化、专业化的打包整治和管养维护。从目前的成效来看，不仅整体工程进度快、质量高、效果好，而且解决了消除黑臭后的管护主体及经费来源问题。PPP模式的应用，有效缓解了政府投资压力，改变了政府既当施工方，又当监管方的局面，将水务、环保等部门的职能统一到了“水质目标”考核上，实现政府职能从重投资、重建设向重购买服务、重过程监管转变。同时又充分发挥了企业的优势，提高了资金的使用效率和河道的治理效果，为河道水质长期稳定提供了有益保障，树立了政府职能部门的服务型新形象。 根据区统计局所做的黑臭水体整治效果公众满意度调查，2016年市考河道城南河3次满意度调查均超过90%， 2017年北圩十字河、丁家山河等7条河道整治第一次公众满意率均超过90%，同时，浦口区委托第三方监测单位从2017年4月开始，定期对8条河道开展水质监测，相关监测数据和结果表明，黑臭河道整治效果明显，河道水质较之前有了较大改善，得到了群众的高度认可。（见图1）2018年1月，在浦口区2016、2017年市考核黑臭河道整治评估效果评估会上，8条河道均顺利通过初见成效评估。 3 城市河道治理存在的主要问题 浦口区黑臭河整治虽然取得了一定的成效，但整体来看，城市河道的水质尚未得到根本改变，由于受季节等因素影响，部分河道仍存在一定程度的黑臭，污染时而反复，无法满足群众对高品质生活的期盼和需要。 3.1 河道治理缺乏系统性 城市河道治理尤其黑臭河整治，不仅仅是治污的问题，更是防洪、排涝、节水、供水于一体的复杂系统工程，应避免“头痛医头、脚痛医脚”，而要从城市水系统、区域水循环的高度进行综合治理。目前浦口在治污水方面取得了较大成果，有效推进了污水整治与水环境改善，但在与河道整治相关的其他方面却相对滞后。比如雨污分流改造工程，它是目前解决城市河道污染的一项重要举措，可以避免生活污水直排，有效改善河道水质。目前浦口区乃至南京市所使用的“截流式合流制”，雨量不大时，雨水和污水一起通过截流干管进入污水处理厂；但雨量较大时，超过干管负荷的混合污水以及超过污水厂负荷的过量污水就会直接排到河道中，造成河道的二次污染。由此可以看到，一方面要管道改造实施雨污分流，另一方面还要提高污水处理厂的承载力，而这两项改造的工程量大、涉及面广，给河道治理带来一定难度。 3.2 河道治理缺乏长期性 随着河道整治成效的显现，目前河道综合治理的要求不仅仅是短期的治理与改造，更多的是长期的管控与治理，除了对水质的调控，也需要保证河道生态系统的长期稳定。虽然政府在河道治理方面投入了大量的人力、物力和财力，取得了一定成绩，但全区城市河道水质仍没能彻底改善并保持稳定。究其原因在于，整治的结果缺乏有效的监督，有许多治理过的河道，缺乏后续的管理，存在河道工程设施损坏、河道保洁不够，导致再次被污染，前期治理的社会资源被浪费，严重影响了河道的治理效果。在后续维护管理过程中，各部门之间还存在职责不清、划分不明的问题，实施主体及相关部门配合不够密切，存在一定程度的推诿现象，违规建筑占用河道、河岸，生活、建筑垃圾随意倾倒等问题都亟待解决。 3.3 河道治理公众参与度不足 提高公众参与度既是生态治理的题中之义，也是促进生态治理实效提升的应有之义，但调查发现，居民对河道水环境关注度高，但参与度较低。一方面，长期以来，城市河道的治理都是由政府主导或承担，很大一部分公众表现出自身参与意识较弱、行为缺乏主动性的特点，一些人抱着“事不关己，高高挂起”的心态，简单认为河道治理是只是政府的事，没做好是政府的责任，缺乏爱河护河意识和有效行动。另一方面，公众参与河道治理的渠道十分有限，缺乏便捷的信息获取途径和制度保障，参与主体主要是周边居民，专业程度较低，而较为专业的第三方独立环境研究机构和社会组织大都是受政府部门委托才参与到治理项目中，缺乏参与主动性和独立性。有效解决社会参与度低的问题，加强公众的环境保护和河道治理意识，促进各方机构主动加人到污染治理中来，不仅能够促进河道的有效治理，更能从根本上减少污染的发生。 4 对城市河道治理的对策建议 城市河道污染是一个“多因多果”的问题，因此河道治理不是单一主体、单一领域或单一时间能够解决的问题，必须坚持多元主体协同共治、多种因素综合整治的长效治理机制，治理河道污染，主要不是解决水的问题，而是要解决与水相关的人的问题。其目标在于通过河道的综合治理，统筹城市水资源的生态、经济和社会属性，促进经济发展与环境保护的互促共赢、政府和社会的互动合作，实现经济转型、群众满意、文化养成和生态文明的综合效益最大化。 4.1 加强整体规划与创新探索，建立自上而下与自下而上的双向互动机制 把河道治理放在城市建設和经济发展中全盘考虑，将系统整体的理念贯穿到河道整治、维护、管理的全过程，坚持“一张图”强化顶层规划设计，坚持“一盘棋”强化指挥协调，构建自上而下部门协调生态治理的工作格局。同时，根据河道和责任单位具体情况，突出问题导向和实践导向，积极鼓励河道治理的创新探索，并根据实际成效不断推广。 4.2 将河道治理与海绵城市建设相结合，加强源头治理 通过径流污染控制、排水系统完善、生态河岸改造等措施减少进入河道的污染物，统筹做好全区主次雨污管网改造修复、水质净化、岸坡消险、水系连通、活水引入等配套工作，分期分批次有序推进雨污分流工程。 4.3 多元参与，构建社会主体广泛参与的多中心治理格局 在政府主导下，最大限度地扩大参与主体，包括企业、社会组织、社区、居民、志愿者等。强调社会组织、企业和公民的主体地位，扩宽参与渠道，深化参与方式，建立平等交流、协商互动的合作机制，让更多主体能够参与到水环境综合治理的全过程中来。改变由政府大包大揽的治理模式，成立由政府部门、社会机构、公民代表共同组成的河道管理委员会，加强组织力与动员力，形成全社会公共参与的工作格局。 4.4 借助“互联网+”，建立河道治理智慧管理系统 依托浦口社会治理大联勤APP开发河道治理信息管理平台，推行水质监测全公开制度，居民可以随时将水质情况上传到平台，对于居民投诉的有关河道治理问题，按照河长负责制要求，及时回复并协同处理。适时开发集河道运行监控、防汛应急指挥、供水保障、辅助决策分析、市民互动、河长履职于一体的多功能河道综合管理平台，提升城市河道的管理水平和河道治理措施的工作效率。 4.5 建立健全城市河道长效治理机制 深入落实河长制，建立和完善河长制工作制度和考核办法，创新探索巡河制、河长互巡制，建立健全水质监测、日常养护、联合执法等工作机制。制定出台浦口区河道长效管理办法，健全长效管理机制，实现“运动式治理”向“制度式治理”、“非常态管理”向“常态管理”的转变，确保“整治一条、管好一条”。 4.6 加大宣传引导 结合环保“263”专项行动，鼓励广大群众积极参与，对突出问题进行曝光，加大整治宣传力度，营造良好舆论氛围，利用各种方式普及水环境保护知识，增强爱护水环境、保护河道的意识，营造浓厚的爱河护河氛围，让河道管理深入人心。 |
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