| 标题 | 澳新土地污染评估准则对我国的启示与借鉴 |
| 范文 | 黄明非 一、引言 现代化和工业化在为人类谋福祉的进程中，也带来了大量的污染土地—含有能对人身健康、环境或其它目标产生直接或间接危害的污染物的土地。自2006年以来，环保部、国土资源部共耗资10亿元人民币进行全国土地污染情况调查和污染防治工作。2014年2月，环保部以“国家秘密”为由拒绝公开土地污染普查数据结果（根据2013年国土部公布第二次全国土地调查结果显示，估算全国中度、重度污染土地约5000万亩），引发社会各界舆论关注。众所周知，土地是人类赖以生存和发展的不可再生物质基础，是一切生产和一切存在的源泉。污染与稀缺性的相互作用必然会影响土地的价值，必然将辐射到土地评估问题。因此，对受污染土地的评估问题进行探讨具有重要的理论和现实意义。澳大利亚与新西兰土地污染评估准则不仅规定土地污染评估的程序与步骤，而且提出了污染土地修复实践与技术，对我国推行污染土地再开发、可持续性利用战略具有借鉴意义。 二、澳大利亚与新西兰土地污染评估的概况 （一）澳新土地污染评估准则制定溯源 澳大利亚是个干旱国家，陆地面积的75%属于干旱和半干旱地区。其土壤酸化、板结、水渍，面临沙化、盐碱化两大威胁。新西兰与澳大利亚隔海遥望，虽以发展农业为主，但其土壤恶化状况与澳大利亚不相伯仲：风沙侵蚀、沃土流失、化工废弃物污染严重。伴随工业化和现代化进程，土壤污染在两国蔓延且愈演愈烈。以破坏环境为条件的经济发展模式，严重影响了当地的经济发展和土地价值。 （二）澳新评估准则介绍 澳大利亚资产学会成立于1926年，致力于为全澳大利亚8000余人的评估和资产从业人员服务，不仅涉及评估领域，也涉及不动产行业中的非评估领域，并建立了一套综合的职业和技术准则。从2006年开始．澳大利亚资产学会与新西兰资产学会通过互惠协议及战略联盟方式合作，制定了部分采纳了国际评估准则、并融合了两国各自特色的澳新评估准则。在澳大利亚和新西兰，两家学会使用的职业和技术准则被认为是最佳执业实践，企业、金融部门及社会公众依靠这些准则的应用来支持借贷及风险管理战略。 三、澳新土地污染评估准则框架体系 澳大利亚和新西兰虽然联合制定评估准则，但基于两国的具体情况，两国制定了统一的不动产评估准则（API & PINZ Real Property Guidance Notes），而对土地污染评估问题，两国则分别制定了各自的土地污染评估准则ARPGN（API Real Property Guidance Notes）、NZRPGN（PINZ Real Property Guidance Notes）。 （一）ARPGN ARPGN主要由引言、污染类型和案例、确定和量化污染、对价值的影响贷款的潜在问题、立法、赔偿保险、GST谨慎等9章构成，本文将对前五部分做重点介绍。ARPGN制定目的不仅在于指导评估人员进行土地污染评估，而且希望通过评估人员和其他专业人士发现污染源头、制定修复计划以解决土地污染问题，实现污染土地的可持续性再开发利用。同时ARPGN还附录了联合国危险类别、潜在的污染活动和产业及土地用途、建议的环境检测表、样品环境资产负债表、瑕疵评估方法、澳大利亚的环境立法等内容，为评估师执行土地污染问题的评估提供了系统的指导与方法。 1．引言 引言指出，协会承认国际评估准则委员会制定的国际评估准则1、2等相关内容，并要求其成员具备与污染相关的知识、法律和法规以便准确判断受污染的资产价值。同时重点论述了本准则目的与范围，以及对评估人员提出的要求，能够为市场中组合财产的持有人或投资方提供财务安全和资产价值的建议和指导。 2．污染类型和案例 土地环境中潜在污染物范围非常广泛，有液体、固体化学腐蚀性气体和放射性物质。可归类为：物理污染物、非物理污染物、氡、室内装修残留物。同时ARPGN提醒评估人员需要重点关注以下两点：一是残留化学物质能够与周围环境发生的不被察觉的有害化学反应，因此实时关注国家或地方环境机构的信息非常有必要，基于此，澳大利亚和新西兰官方提供数据库以指导和管理污染评估。二是若该区域内曾发生的与环境相关的诉讼案件，土地价值将会大打折扣，故而需对存在疑问的地方进行适当的调查。 3．确定和量化污染 确定土地污染的信息对评估土地价值是至关重要的，主要来自环境工程师或审核员进行的历史调查和现有调查（见图1）。 （1）污染信息调查。调查分为三个阶段：首先进行土地初步勘测。通过调查土地历史、现场物质检查、基本的取样和分析，以确定是否存在污染并初步评估后编写一份报告；然后进行详细的现场调查。测量各种污染物的浓度、复原土地体积、勘测渗滤及流动性污染物和地下污染水源，明确异地迁移污染物的可能性；最后进行健康、环境评估以及整治计划的确定。如果第二阶段调查结果表明现有和预期的土地上有潜在的“对人类造成不可接受的影响”，需要由卫生和环境风险评估进行评估，并根据条件实施部分或全面整治。 （2）迹象追踪。评估人员需要借助完整、详细的现场检查记录来编制土地使用历史信息。包括识别土壤颜色，辨别覆盖的植被以及异味，查探是否存在化学制品，并检测地表水的质量，以及侦查是否存在异地污染源等。具有相关资历和专业知识的评估人员可以借助环境评估清单（见表1）进行迹象追踪。通过污染迹象追踪对有争议的（受污染）土地可以提供有效地证明。 （3）专家意见。注重环保工作的澳大利亚要求评估人员担任环境顾问角色，制定成本估计的补救行动计划，设计修复系统，以保证土地可持续性再发利用。同时评估人员在进行自主搜集污染信息时，可以利用专家工作。通过搜集经由合格的专家提供关于该场所的历史报告，了解该处附近进行的主要工艺/废弃物处置场所、污染源和污水迁移途径、地下污水池的存在和目的、有害物质泄漏的迹象等。另若评估人员认为土地污染状况十分严峻已威胁到当地生存发展，有义务建议委托方从其他专业人士（环境工程师或科学家等）寻求更详细的建议，包括对特殊污染物的鉴定（如硫酸，砷，放射性元素）、有毒气体的勘测；地表（下）土壤、水的采样和实验室分析、定点污染物位置等。 4．修复实践与技术 澳大利亚十分重视生态环境保护，走可持续发展之路。在1996年9月就开始发布了第一份独立的、综合性的澳大利亚环境评估报告，并且每年均发表人居环境报告，以促使各行业与民众为注重发展循环经济带来的更广阔的发展前景。准则中污染土地的修复实践与技术最能说明澳大利亚坚持可持续发展的决心。随着环境污染的整治实践不断变化，准则要求专业人员和建立立法标准的人不断更新新技术，建立新标准，通过现场处理（提取和风干污染表层泥土的烃，抽出污染的地下水或者将其化学中和）、非现场处理、控制现场和借助专家力量等整治技术，以减轻被污染的土壤、地下水，和建筑物的程度。 5．对土地价值的影响 随着评估职业和技术准则建立和应用重要性的逐步加强，如今，澳大利亚法院使用这些准则作为评定评估程序是否被正确使用的标准。根据准则要求，通常是由评估人员根据相关法律确定责任方和职责链，责任方承担污染物的清理费用，主要包括初始调查费用补救成本、清理成本、开发和维护的成本信息文件、物理清理费用或整治成本、诉讼费用、持续成本、间接损失、融资成本等。尽管经过修复清理的受污染的土地，由于成本和整治风险，法律和监管成本；公众责任；污名（影响销售和按揭证券的适用性），其市值还是会受到较大影响。这也是制定本准则的成效所在。笔者认为，澳准则对其评估人员来说不仅在于指导与管理，更多是赋予其权利与责任。评估师不仅单对委托方负责，履行其评估义务，而且要对受影响居民负责，指导其进行修复实践。其渊源在于一是澳大利亚资产学会是由澳大利亚评估师和土地经济学家学会组织成立，是澳大利亚惟一真正的专业化团体；二是实行社会化行业自律管理的非政府机构及其评估人员秉承了可持续发展战略，树立起土地得以永续和合理使用目标。二者的融会贯通才会使得澳土染准则产生积极的效应与丰硕的成果。 （二）NZRPGN 新西兰资产评估学会关于被污染土地的评估结合本国国情在ARPGN的基础上进行了补充，NZRPGN主要由前言、土地、具体注意事项、建筑物、评估的基础、目前的应用、对价值的影响等7方面构成，以指导和规范有关评估师在新西兰执行污染土地的评估业务。本文主要介绍以下内容： 1．土地 NZRPGN清晰地表明澳大利亚准则中未提及的受污染土地的定义：（1）污染物附着和包含在地面本身；（2）地表上存在受污染的水源包括静态的、途径此地的水源；（3）地表存在受污染气体。同时阐述了土地污染主要原因：①天然的地表污染，包括：地下水、可溶性岩石的解决、土地下滑，压缩性、运动、化学物质（氡和甲烷）；②化学污染，如工业场所/建筑、燃气工程、化工厂、动物产品工程、造船厂、国防和科研机构、污水工程等；③矿产开采和加工；④弃置废弃物的填埋；⑤农业和农业的相关产业排放，如化肥、农药。 2．评估基础。评估基础与前述编制评估报告有异曲同工的作用，后者主要针对编制评估报告时利用专家工作，而前者要求评估师应该反映所有在估值中的相关问题。这是进行评估的基础与前提，也为合理得出评估值奠定基础。因此除非有其他事项指示评估师，在他或她的职业判断中，评估师对超出本身能力以外的专业性问题，需要利用专家工作成果（包括对土地过去和现在评估结果，和相关政府部门的信息资料），并保持职业谨慎态度。 笔者认为，澳大利亚和新西兰从各自的角度诠释了土地污染评估准则的各个细节，基于联合制定准则前两国对各自评估人员的要求以及结合本国的国情，澳新两国对土染评估的侧重点不同。澳大利亚更注重评估对评估土地污染数据的提取与分析，注重评估结果对土地的再开发利用的影响；新西兰基于谨慎原则，对概念定义做了更细致的介绍，更注重污染土地价值评估过程。 四、启示与建议 （一）规范土染评估市场，建立统一评估标准 澳新资产评估实践表明，对受污染土地的评估已经取得了一定的成效。准则中详尽阐述的对污染土地的量化与确定、修复实践与技术、评估手段及统计环境监测数据等的研究都已经相对比较成熟。随着新兴评估业的兴起，土地污染评估越来越受到重视，但目前我国评估准则主要是介绍不动产评估方法、程序，规范土地评估业务，并未涉及土染评估的程序与标准。故我国应该借鉴澳新两国的成功经验，取长补短，规范土地评估标准、程序和要求，以丰富我国受污染土地评估准则，满足评估实际工作需要。从而更有利于土地资源的合理管理与使用，推动我国污染土地的可持续性再开利用工作。 （二）循序渐进，结合本国实践 在澳大利亚和新西兰，两家资产学会使用的职业和技术准则被认为是最佳执业实践。其凭借的是深厚的评估理论和丰富的实践经验。虽然我国评估行业起步晚、评估理论较薄弱且缺少实践奠基。目前，我国土壤污染呈日趋加剧的态势，防治形势十分严峻，但必须结合当前评估环境，逐步实现土染准则的细化，否则只会适得其反，达不到原本预期效果。 （三）建立合作协调机制，协调相关法律法规 澳新土地评估准则曾多次提出参考交易案例和专业人士的报告，主要因为土地评估准则涉及很多关于环保的专业知识，需要有较深的环保理论功底。无论是在理论研究中还是在实际评估工作中都需要其他行业专家的合作。因此配套制定相关的法律法规，推行土地修复实践与技术，为保证土地污染评估准则的顺利实施奠定基础，才能推进土地污染评估事业的快速发展，实现对污染土地的再开发利用。笔者认为，澳准则对其评估人员来说不仅在于指导与管理，更多是赋予其权利与责任。评估师不仅单对委托方负责，履行其评估义务，而且要对受影响居民负责，指导其进行修复实践。其渊源在于一是澳大利亚资产学会是由澳大利亚评估师和土地经济学家学会组织成立，是澳大利亚惟一真正的专业化团体；二是实行社会化行业自律管理的非政府机构及其评估人员秉承了可持续发展战略，树立起土地得以永续和合理使用目标。二者的融会贯通才会使得澳土染准则产生积极的效应与丰硕的成果。 （二）NZRPGN 新西兰资产评估学会关于被污染土地的评估结合本国国情在ARPGN的基础上进行了补充，NZRPGN主要由前言、土地、具体注意事项、建筑物、评估的基础、目前的应用、对价值的影响等7方面构成，以指导和规范有关评估师在新西兰执行污染土地的评估业务。本文主要介绍以下内容： 1．土地 NZRPGN清晰地表明澳大利亚准则中未提及的受污染土地的定义：（1）污染物附着和包含在地面本身；（2）地表上存在受污染的水源包括静态的、途径此地的水源；（3）地表存在受污染气体。同时阐述了土地污染主要原因：①天然的地表污染，包括：地下水、可溶性岩石的解决、土地下滑，压缩性、运动、化学物质（氡和甲烷）；②化学污染，如工业场所/建筑、燃气工程、化工厂、动物产品工程、造船厂、国防和科研机构、污水工程等；③矿产开采和加工；④弃置废弃物的填埋；⑤农业和农业的相关产业排放，如化肥、农药。 2．评估基础。评估基础与前述编制评估报告有异曲同工的作用，后者主要针对编制评估报告时利用专家工作，而前者要求评估师应该反映所有在估值中的相关问题。这是进行评估的基础与前提，也为合理得出评估值奠定基础。因此除非有其他事项指示评估师，在他或她的职业判断中，评估师对超出本身能力以外的专业性问题，需要利用专家工作成果（包括对土地过去和现在评估结果，和相关政府部门的信息资料），并保持职业谨慎态度。 笔者认为，澳大利亚和新西兰从各自的角度诠释了土地污染评估准则的各个细节，基于联合制定准则前两国对各自评估人员的要求以及结合本国的国情，澳新两国对土染评估的侧重点不同。澳大利亚更注重评估对评估土地污染数据的提取与分析，注重评估结果对土地的再开发利用的影响；新西兰基于谨慎原则，对概念定义做了更细致的介绍，更注重污染土地价值评估过程。 四、启示与建议 （一）规范土染评估市场，建立统一评估标准 澳新资产评估实践表明，对受污染土地的评估已经取得了一定的成效。准则中详尽阐述的对污染土地的量化与确定、修复实践与技术、评估手段及统计环境监测数据等的研究都已经相对比较成熟。随着新兴评估业的兴起，土地污染评估越来越受到重视，但目前我国评估准则主要是介绍不动产评估方法、程序，规范土地评估业务，并未涉及土染评估的程序与标准。故我国应该借鉴澳新两国的成功经验，取长补短，规范土地评估标准、程序和要求，以丰富我国受污染土地评估准则，满足评估实际工作需要。从而更有利于土地资源的合理管理与使用，推动我国污染土地的可持续性再开利用工作。 （二）循序渐进，结合本国实践 在澳大利亚和新西兰，两家资产学会使用的职业和技术准则被认为是最佳执业实践。其凭借的是深厚的评估理论和丰富的实践经验。虽然我国评估行业起步晚、评估理论较薄弱且缺少实践奠基。目前，我国土壤污染呈日趋加剧的态势，防治形势十分严峻，但必须结合当前评估环境，逐步实现土染准则的细化，否则只会适得其反，达不到原本预期效果。 （三）建立合作协调机制，协调相关法律法规 澳新土地评估准则曾多次提出参考交易案例和专业人士的报告，主要因为土地评估准则涉及很多关于环保的专业知识，需要有较深的环保理论功底。无论是在理论研究中还是在实际评估工作中都需要其他行业专家的合作。因此配套制定相关的法律法规，推行土地修复实践与技术，为保证土地污染评估准则的顺利实施奠定基础，才能推进土地污染评估事业的快速发展，实现对污染土地的再开发利用。笔者认为，澳准则对其评估人员来说不仅在于指导与管理，更多是赋予其权利与责任。评估师不仅单对委托方负责，履行其评估义务，而且要对受影响居民负责，指导其进行修复实践。其渊源在于一是澳大利亚资产学会是由澳大利亚评估师和土地经济学家学会组织成立，是澳大利亚惟一真正的专业化团体；二是实行社会化行业自律管理的非政府机构及其评估人员秉承了可持续发展战略，树立起土地得以永续和合理使用目标。二者的融会贯通才会使得澳土染准则产生积极的效应与丰硕的成果。 （二）NZRPGN 新西兰资产评估学会关于被污染土地的评估结合本国国情在ARPGN的基础上进行了补充，NZRPGN主要由前言、土地、具体注意事项、建筑物、评估的基础、目前的应用、对价值的影响等7方面构成，以指导和规范有关评估师在新西兰执行污染土地的评估业务。本文主要介绍以下内容： 1．土地 NZRPGN清晰地表明澳大利亚准则中未提及的受污染土地的定义：（1）污染物附着和包含在地面本身；（2）地表上存在受污染的水源包括静态的、途径此地的水源；（3）地表存在受污染气体。同时阐述了土地污染主要原因：①天然的地表污染，包括：地下水、可溶性岩石的解决、土地下滑，压缩性、运动、化学物质（氡和甲烷）；②化学污染，如工业场所/建筑、燃气工程、化工厂、动物产品工程、造船厂、国防和科研机构、污水工程等；③矿产开采和加工；④弃置废弃物的填埋；⑤农业和农业的相关产业排放，如化肥、农药。 2．评估基础。评估基础与前述编制评估报告有异曲同工的作用，后者主要针对编制评估报告时利用专家工作，而前者要求评估师应该反映所有在估值中的相关问题。这是进行评估的基础与前提，也为合理得出评估值奠定基础。因此除非有其他事项指示评估师，在他或她的职业判断中，评估师对超出本身能力以外的专业性问题，需要利用专家工作成果（包括对土地过去和现在评估结果，和相关政府部门的信息资料），并保持职业谨慎态度。 笔者认为，澳大利亚和新西兰从各自的角度诠释了土地污染评估准则的各个细节，基于联合制定准则前两国对各自评估人员的要求以及结合本国的国情，澳新两国对土染评估的侧重点不同。澳大利亚更注重评估对评估土地污染数据的提取与分析，注重评估结果对土地的再开发利用的影响；新西兰基于谨慎原则，对概念定义做了更细致的介绍，更注重污染土地价值评估过程。 四、启示与建议 （一）规范土染评估市场，建立统一评估标准 澳新资产评估实践表明，对受污染土地的评估已经取得了一定的成效。准则中详尽阐述的对污染土地的量化与确定、修复实践与技术、评估手段及统计环境监测数据等的研究都已经相对比较成熟。随着新兴评估业的兴起，土地污染评估越来越受到重视，但目前我国评估准则主要是介绍不动产评估方法、程序，规范土地评估业务，并未涉及土染评估的程序与标准。故我国应该借鉴澳新两国的成功经验，取长补短，规范土地评估标准、程序和要求，以丰富我国受污染土地评估准则，满足评估实际工作需要。从而更有利于土地资源的合理管理与使用，推动我国污染土地的可持续性再开利用工作。 （二）循序渐进，结合本国实践 在澳大利亚和新西兰，两家资产学会使用的职业和技术准则被认为是最佳执业实践。其凭借的是深厚的评估理论和丰富的实践经验。虽然我国评估行业起步晚、评估理论较薄弱且缺少实践奠基。目前，我国土壤污染呈日趋加剧的态势，防治形势十分严峻，但必须结合当前评估环境，逐步实现土染准则的细化，否则只会适得其反，达不到原本预期效果。 （三）建立合作协调机制，协调相关法律法规 澳新土地评估准则曾多次提出参考交易案例和专业人士的报告，主要因为土地评估准则涉及很多关于环保的专业知识，需要有较深的环保理论功底。无论是在理论研究中还是在实际评估工作中都需要其他行业专家的合作。因此配套制定相关的法律法规，推行土地修复实践与技术，为保证土地污染评估准则的顺利实施奠定基础，才能推进土地污染评估事业的快速发展，实现对污染土地的再开发利用。 |
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