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标题	地方政府深陷债务泥潭了吗？
范文	陈宋生　曹雪 早在2012年元旦前某知名香港学者公开说中国债务危机正式爆发，诸如“地方政府的债务锁链：中国债务危机正式爆发”之类标题不时见诸报端。时至今日，地方政府债务危机仍未暴发，是该学者预测误差，抑或政府采取措施避免了危机爆发？李克强总理2014年3月政府工作报告中，提出今年要通过审计，摸清全国政府性债务底数。加强金融监管和流动性管理，保持金融稳健运行”。可见，债务问题当是“审慎乐观”。基于2011年与2013年审计署二次全国地方政府性债务审计，对此进行分析。 一、我国地方政府性债务的形成与现状 我国地方政府性债务最早可追溯到1979年，时有8个县区举借了政府负有偿还责任的债务，开启了地方政府举债的先河，各地开始陆续效仿。县级政府在1979年开始举债（见表1），省、地、县在1981～1985年开始大规模举债，至1996年底全国所有省级政府（占有100%）、市级政府（占90.05%）和县级政府（占86.54%）都背负债务，到2010年底仅有54个县级政府没有政府性债务（2011年第35号审计结果公告）。各级政府举债原因多种多样，如为推动地方经济发展、政府事权与财权不匹配、地方政府机会主义行为、地方政府公债幻觉等。不容忽视的是，地方政府债务问题已然存在，以至于李克强总理要求2014年“建立规范的地方政府举债融资机制，把地方政府性债务纳入预算管理，推行政府综合财务报告制度，防范和化解债务风险。 二、2011年与2013年二次债务审计公告分析 （一）审计范围 2011年审计署首次统一组织全国各级审计机关，对全国31个省（自治区、直辖市）和5个计划单列市本级及所属市（地、州、盟、区）、县（市、区、旗）三级地方政府（以下简称省级、市级、县级）的债务情况进行了全面审计，审计了债务起始年、1997年、1998年、2002年、2007年至2010年情况。2013年审计署对2011年及2012年地方政府性债务又进行审计，并扩大至中央、省级、市级、县级和乡镇五级政府，在2011年基础上增加了中央、2778个县（市、区、旗）、33091个乡镇。表2显示，与2011年审计相比，2013年6月审计对象更加广泛，更加重视对政府部门和机构的审计，范围扩大至乡镇政府，审计总数扩大一倍以上，从272805个增加至730965个，为李克强总理在今年政府工作报告中提到的“摸清全国政府性债务底数”打下基础。 （二）审计内容 为全面摸清地方政府可能承担的债务风险情况，两次审计均包含了地方政府负有偿还责任的债务（以下简称“政府债务”），它由财政资金偿还，举借方可以是地方政府、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司或其他相关单位举借；负有担保责任的债务，地方政府以非财政资金偿还，或提供直接或间接担保，当债务人无法偿还时，政府负有连带偿债责任的债务；可能承担一定救助责任的债务，由政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借，由非财政资金偿还，且地方政府未提供担保的债务，当债务人出现债务危机时，政府可能需要承担救助责任。 地方政府负有偿还责任直接债务和可能承担救助责任的其他债务增长幅度较大（表3）。为了更准确地比较，我们选取省、市、县三级政府进行分析，从2011年底到2013年6月，负有直接偿还责任债务由67109.51亿元增长为105789.05亿元，年均增长率为19.97%；负有担保责任的或有债务从23369.74亿元增长为26539.75亿元，年均增长率为5.21%；可能负有救助责任的其他债务由16695.66亿元增长为42932.57亿元，年均增长率为45.91%。相较于债务人出现经济问题时政府承担救助责任的其他债务而言，负有直接偿还责任的债务高年增长率更值得受到关注。 （三）举债主体 融资平台公司、地方政府（含政府部门和机构）和经费补助事业单位融资平台公司构成了地方性政府债务的主要举债主体。其中2013年的审计报告还核算了国有独资或控股企业的三类债务数额，发现其占地方政府性债务总额的比率也非常大，在负有直接偿还责任的债务中占到10.62%，在负有担保责任和可能承担救助责任的两类债务中占比分别为21.59%和32.55%。 举债总量位列三甲的融资平台公司、地方政府部门和经费补助事业单位的举债比率都呈现出下降的趋势（表4）。其中，融资平台公司由2011年的46.38%下降为38.96%，负有直接偿还责任的直接债务部分和可能承担救助责任的其他债务中，融资平台的降幅都非常大。 （四）债务资金来源 银行贷款仍然是地方政府性债务的主要来源（表5），尤其是在政府负有担保责任的债务类型。2013年的审计报告未公布对上级财政拨款的占比，但新增了BT模式（建设-移交模式，即非经营性政府建设项目交由项目公司融资、建设完成后再由政府分期偿还）举借的债务情况，占当年公布的所有债权人持债8.25%，这种建设转让模式拓宽了政府建设基础设施的渠道，同时也提供了一种违规举债的便捷之路。2013年的审计报告公布的部分地方违规通过BT、非金融机构和个人借款总额达到了2457.95亿元。 此外，银行作为政府最大债权人的地位仍然遥遥领先，但比率已经从2011年的79.01%下降至56.56%，直观地反映出政府举债路径越来越多样、越通顺，这也是我国对地方政府性债务持“审慎乐观”态度的一个重要体现。例如包括地方政府债券、企业债券、中期票据和短期融资券在内的举债金额在一年半间由7.06%上升为10.32%，包括信托融资、延期付款、垫资施工、其他金融机构融资、财政转贷、融资租赁、集资等诸多方式在内的其他单位和个人借款已由2011年的9.75%上升为24.87%。这种变化趋势在偿还责任、担保责任和其他责任这三类债务中都显现出了一致性。 （五）债务资金投向 从债务投向来看，我国地方性政府债务绝大部分投入市政建设、交通运输、土地收储、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设和环境保护等基础性、公益性的建设项目，比率始终维持在89%左右（表6）。基础性建设项目不但形成了相应资产，大多数还产生较好的经营性收入；保障性住房债务，也形成了相应的资产、租金和售房收入。通过各类债务投向对比，可以看出两次审计发现的债务投向及金额分配并没有显著变化，这也是地方政府性债务运营趋于稳健的一个信号。 三、对策 审计发现，我国政府性债务的负债率、政府外债与GDP比率、债务率和逾期债务率等各项风险指标均处于国际通常使用的控制标准参考值范围内，风险总体可控。当然，审计也认为我国地方性政府债目前存在风险隐患。两次审计报告公布后，国家都出台了相关政策，力图将某些问题从制度上化解、从根本上消除。 （一）整治源头：地方政府机会主义行为动机 地方政府出于对任期内经济利益和效用最大化的考虑、盲目扩大债务规模的行为，为今后偿债模式陷入不良循环埋下主因。地方政府不得不继续维持举债规模，以维持在有限的预算资金下，填补前任债务漏洞的模式，举债规模持续扩大，为达到融资目的，甚至会出现将土地资源多次抵押、利用非正规融资平台获取资金等不良行为。要缓解这个问题，就是对政府举债行为模式的规范和对高风险负债行为源头的控制。2013年12月中组部发布了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，将“政府负债”作为政绩考核的重要指标，“强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究”，防止“盲目举债搞政绩工程”，“把是否存在‘新官不理旧账、‘吃子孙饭等问题作为考核评价领导班子和领导干部履职尽责的重要内容。”在新的考核体系约束下，预期政府举债规模将逐步趋于制度化、长期化、合理化。 （二）规范过程：融资平台建设与规范 审计发现，融资平台公司作为第一大举债方，三年间举债比率在三类债务中都有所下降。自从国务院在2010年《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》提出各级政府要“抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务，对融资平台进行清理规范，加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理”等要求，目的在于缓解融资平台公司迅速膨胀的融资规模，防止地方政府违规或变相提供担保，以及对这类公司缺乏信贷管理等问题。随着时间的推移，该文件发挥的风险抑制作用越发明显。融资平台公司的举债规模在每一类地方政府性债务中都得到了控制，2013年审计中，这类公司的比重也由三年前的7.63%降至4.64%（表4），但仍然在政府举借地方债的过程中扮演举足轻重的角色，占到了全部举债主体的三成以上。要真正解决好融资平台的运作问题，关键是要顺应目前我国经济发展趋势，理顺政府与市场的关系，明确融资平台公司的活动范围，通过有效监管，使之真正成为具有公司本质的从事投融资业务的经济实体。 （三）负有偿还责任的债务偿债压力大 目前我国地方政府在负有偿还责任债务上的主要融资方式还是银行贷款，贷款由土地抵押，因此土地财政成为当前地方财政中最核心的内容。我国政府目前已经进入集中还贷期，地方政府对土地的依赖可能会使房地产市场更加脆弱，为地方财政健康和金融系统稳定带来隐患。2013年4月国际评级机构穆迪已将我国主权信用评级前景由“正面”下调至“稳定”，年均增长率为19.97%的直接债务和土地财政形式是造成评级变更的重要原因。我国正处于三十年来前所未有的经济高增长阶段，在为了维持投资拉动型增长而大量举债的同时，一些公益、半公益性的项目资金回笼慢、对经济和房地产业的调控都是减缓政府财政收入增加、削弱偿还债务能力的原因。为缓解政府偿债压力，在采取综合治理的全方位措施的同时，可以重点考虑推动地方发债的实现。2011年10月20日财政部公布了《2011年地方政府自行发债试点办法》，首批挑选上海市、浙江省、广东省和深圳市作为试点，2013年7月4日财政部再次宣布增加江苏省和山东省两个试点省份。在预算制度改革前提下，允许地方政府发行更为“显性化、阳光化”的地方债，加强地方政府监管能力，减少隐性债务累积，充分发挥市场机制和社会监督的作用。 作者单位：北京理工大学管理与经济学院
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