| 标题 | 论预算的治理职能 |
| 范文 | 【摘 要】 事物的职能是事物的固有功能，是事物本质的体现。但现有文献中预算的职能从未提及治理的职能。治理的核心是制衡权力。现代预算的实践与理论表明预算具有治理职能，现代预算客观上要求审议通过、公开透明、内部控制、审计监督这四个方面。一个国家的治理能力在很大程度上取决于它的预算能力，现代预算制度最终成为国家治理的基本制度。忽略预算的治理职能就不能称为现代预算。 【关键词】 现代预算； 治理职能； 制衡 中图分类号：G647文献标识码：A文章编号：1004-5937（2014）19-0106-05 十八届三中全会提出了“国家治理”、“政府治理”、“社会治理”以及“治理能力现代化”，笔者研究发现，在法规文件和学术论著中从未提及预算的治理职能。本文作一探讨。 一、预算管理职能的文献评述 笔者搜索预算职能的文献，都未提到预算具有“治理”职能。如： （一）《预算法》规定 1994年3月22日，《中华人民共和国预算法》第一条规定：“为了强化预算的分配和监督职能。” （二）高校预算管理职能的研究 1.郭银清（2005）认为，高校预算管理具有以下职能：（1）规划职能；（2）协调职能；（3）控制取能。 2.邱景华（2010）认为，高校预算管理的职能有：（1）规划职能；（2）协调职能；（3）控制职能。 3.杨园（2007）认为，高校预算管理的功能有：（1）导向功能；（2）核算功能；（3）协调功能；（4）控制功能；（5）评价功能。 4.韩燕（2008）认为，高校预算管理的职能有：（1）明确工作目标；（2）沟通和协调；（3）控制日常活动；（4）绩效评估。 （三）企业预算管理职能的研究 1.刘俊茹（2006）的研究表明：Zimmerman（2000）将预算管理的职能划分为决策管理和决策控制（两职能）。Hope & Fraser（1997）则将预算管理职能分为业绩评价、成本控制和预测与资源分配（三职能）。国内学者将预算管理职能分为授权系统，预测与计划，传递信息和协调，激励，业绩评估（五职能）。所以笔者认为，预算管理具有计划、业绩评价、协调、控制、激励等职能。 2.刘彦博（2010）认为企业全面预算的功能有：（1）规划功能；（2）控制功能；（3）沟通功能；（4）协调功能；（5）激励功能。 3.李红艳（2012）认为：“企业预算是企业追求稳定及成长，在经营管理上所不可缺少的利器。预算通常具有计划、控制、沟通、协调、业绩评价和激励等职能。” （四）政府预算管理职能的研究 1.著名公共预算专家希克（Schick）指出，公共预算有三种主要功能进而有三种预算取向：控制取向、管理取向和计划取向。 2.王雍君（2002）认为：“预算的目的在于促进特定的政策目标，它具有三大基本功能，即资金配置、经济稳定和再分配功能。预算还是管理的工具。好的政策依赖好的预算管理。” 3.苟燕楠（2005）认为：“公共预算也具有三个基本功能，即资源配置、收入分配、经济稳定。” 4.甘黎黎（2005）认为：“政府预算作为财政的一个重要政策工具，担负着资源配置、收入分配、宏观调控的功能。” （五）预算管理职能的文献评述 1.关于“职能”与“功能” 上述12种提法中，6种提“职能”，6种提“功能”。其实，这两者是一回事。如葛家澍、余绪缨（1999）指出：“会计的职能是会计的固有功能，是会计本质的体现。由于会计的本质是由生产发展特别是由商品经济对信息的客观需求所决定，会计的职能（尤其是基本职能）就具有客观性和相对稳定性。”这里，“职能”与“功能”是一致的。沿用“会计职能”的提法，笔者采用“预算职能”。 2.关于“预算”与“预算管理” 众所周知，预算不同于预算管理。简言之，预算是“财务收支计划”，而预算管理却指预算主体根据预算开展的管理活动，包括预算编制、预算执行、预算分析、预算调控、预算考评等多个方面。上述12种提法中，5种提“预算管理”，7种提“预算”。杨纪琬、娄尔行（1991）指出：“会计作为管理经济的一种活动，客观上所能发生的功用。”与上述葛家澍、余绪缨的观点一样，强调了“客观上”与“客观性”，是自身“固有功能”，不是主观行为，特别是《预算法》提的是“预算的分配和监督职能”，因此，笔者倾向“预算”而不是“预算管理”。 3.关于“预算职能”不同时期的侧重点 （1）配置职能 文炳勋（2006）认为：“早期的公共预算主要限于配置职能，即提供公共产品和服务以满足社会需求。20世纪30年代大萧条之后，政府开始对经济进行全面干预，公共预算的范围和规模由‘小转‘大，在原有配置职能的基础上，又逐渐形成了分配职能和稳定职能。” （2）控制功能 林志成（2007）认为：“著名公共预算专家希克（Schick，1966）指出，公共预算有三种主要功能，进而有三种预算取向：计划取向、控制取向和管理取向。……因此‘行政控制是目前我国‘控制取向的改革重点。” （3）管理功能 章伟（2005）认为：“预算行为有三个主要目标，即控制、管理、计划，预算目标的定位取决于特定历史背景下的社会、政治、经济状况，不同的目标需要不同的预算模式来实现。……随着控制手段的定型化和稳固化，预算从传统的控制功能中解放出来，……在此情境下，公共预算的目标开始由控制转向管理，以实现政府运作绩效的提高。” 上述所有的文献都未提到预算的“治理”职能，这正是笔者要论述的，这也是本文的创新点。 二、制衡是大学治理的核心 （一）治理的核心是制衡权力 在物理学上，制衡就是两个或多个力在互相制约之中达到一种平衡的状态。在社会政治领域，各种权力也是互相制约致以均衡的。公司治理结构是建立在出资者所有权与法人财产权分离的基础上，企业内外部的股东会、董事会、监事会、经理层及其他利益相关者之间的权力制衡机制、激励约束机制及市场机制的一种制度安排，又是一种权力的制衡机制。它包括企业外部治理结构和企业内部治理结构。 著名政治学者竹立家（2012）指出：“公共权力治理性改革，其核心要义就是通过社会主义民主的手段制衡和限制公共权力，让权力真正按照人民的意愿来行使，让社会真正实现公平正义。……许多案例说明，推进公共权力治理性改革，对权力进行有效的制衡与监督，就必须把推进党内民主、社会民主、组织或机构民主放到首位。” 著名政治学者俞可平（2012）指出：“探讨权力制衡，是政治学家的基本课题。阿克顿勋爵的名言说：‘绝对的权力导致绝对的腐败。权力必须制衡，是政治学的公理。权力制衡，从国家方面说，就是行政权、立法权、司法权相互制衡。从政府方面说，就是决策权、执行权、监督权之间相互制衡。每个国家和政府都必然如此，中国也不例外。” 由此可见，治理需要更少的划桨，而更多的掌舵。治理的核心是制衡权力。即用机制把权力关进制度的笼子里，“制衡”是手段，不是目的。目的应以公共利益最大化。 （二）制衡权力是大学治理的核心 1.大学需要治理 张维迎博士曾指出：“其实任何一个组织都有一个治理问题，学校也不例外。涉及到大学治理的时候，要讨论的一个问题是：用什么样的制度安排能够保证大学的目标和理念得以实现。……所以一定要通过一整套的制度安排来实现。这些制度安排就是治理结构，就是大学的治理（University Governance）。……大学的治理涉及到一系列问题，比如：大学的控制权究竟应该在谁的手里？是在教授手里还是在行政主管手里，是在校长手里，还是学生手里，或者是政府手里？” 2.国外大学治理的核心是制衡权力 复旦大学考察团对耶鲁大学的财务治理结构描述为：耶鲁大学董事会保留了对大学财政事务的最终控制权。董事会下属的财政委员会负责财务状况监督、规划和预算；审计委员会负责监督会计运作；投资委员会负责监督耶鲁捐赠基金和其它投资项目的管理。在校级行政层面，财务管理主要由校长、教务长、负责财务和行政的副校长三人负责，并成立由教务长任主席的预算委员会，同时由几位颇有声望的教授和行政部门的关键人物担任委员。校预算委员会审核大学的长期规划和预算，调查重大的财政问题，并审核一些关键的决定如学费或工资的增加。分管财务和行政的副校长掌管的财务部有三大职能：一是协助预算委员会制定规划；二是负责具体的财务运作；三是负责捐赠资金和资产以及债务的管理。学校每年的财政报告由一家外部的公共会计事务所审计，会计事务所会针对财务管理中的薄弱点和风险做出总结报告。这份报告每年由耶鲁董事会审计委员会审计。为了有效地管理校内财务，学校内部的审计部门要求各个院系每个月提交一份财务报告。耶鲁的财务运作体现了美国社会的三权分立思想：董事会相当于“国会”，校长相当于“总统”，教务长等人在学校和董事会之间起着联络和协调的作用，而起到监督作用的“司法机构”则主要由外部的公共会计事务所担任。这样的机构设置使得财务决策（立法）、资金运作（行政）和执行监督（司法）三者相对独立，避免了钱权交易。考察团在参观时发现，尽管富可敌国，但耶鲁仍十分节俭，许多办公桌椅虽相当破旧却仍在使用，显然耶鲁是尽可能地把钱花在刀刃上。 从上可知，这种分权制衡权力的结构正是治理的核心。大学治理结构是现代大学制度的重要内容，在我国重要的文件中都有规定。如：《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》第四十条规定：“完善中国特色现代大学制度。完善治理结构。”《高等学校章程制定暂行办法》第四条规定：高等学校制定章程应当“依法完善内部法人治理结构”。 三、现代预算治理职能的实践与理论 （一）现代预算治理职能的实践 政府预算涉及国计民生，必须制衡少数人决定预算的权力，应由人民代表大会审议和通过；高校预算涉及学校生存、发展和师生员工利益，也必须制衡少数人决定预算的权力，也应由权力机关审议和通过。因此，无论是政府预算还是高校预算都必须经由权力机关按一定法定程序审议和通过，才具有法规效力，才有执行的权威性和严肃性。由此可见，现代预算应具有治理职能。 在封建专制时期的政府预算，都是皇帝说了算，因为“朕即国家”，（法国国王路易十四的名言“朕即国家”，代表这时法国正处于绝对君主时代）；《诗经·小雅·谷风之什·北山》曰：“普天之下，莫非王土。”国家财产乃“一家一姓之私产”。因此，古今中外，概莫例外。我国现代预算制度始于清末民国，1910年9月23日，清政府成立资政院，1910年10月召开了资政院第一次会议，这是我国第一个具有国会性质的机关审议的宣统三年预算案，当时的资政院议员刘春霖认为，开国会“最重要者何?就是预算案。预算可以察看一国大政方针，若预算不交，而仅议零星末节，即终年开会，于国计亦无所补救。”一个末代王朝的第一任国会议员能敏锐地洞察到经国会制约皇权的预算是有效的预算。这次会议将原预算额37 635 万两核减掉7 790万两，使岁入总额略有盈余。 辛亥革命之后，1911年11月3日公布的《重大信条十九条》中规定：“本年度之预算，未经国会决议者，不得照前年度预算开支。又预算案内，不得有既定之岁出，预算案外，不得为非常财政之处分。”第十五条规定：“皇室经费之制定及增减，由国会议决。”由此可见，资政院的财政预算权已得到法律的承认，称得上是中国历史上具有开创性的法律文件。相比而言，英国自1215年颁发《大宪章》，其中规定：“英皇未获得议会同意不得征税”。其主要精神是处理国王和代议机关的财政权力分配关系，限制王权，规定在传统收入之外增加新的财政收入须经全国公意许可，后来又明确税权须经议会批准。 现在，我国“两会”上都要审议《关于上年中央和地方预算执行情况与本年中央和地方预算草案的报告》，并由全国人大批准。王绍光（2008）认为：“现代预算必须是经法定程序批准的、……它必须经代议机构批准与授权后方可实施，并公之于众。拥有这种预算体制的国家，才可以被称作预算国家。” 高校预算也需要“审议通过”。1997年的《高等学校财务制度》第十三条规定：“高等学校预算由学校财务处（室）根据各单位收支计划，提出预算建议方案，经学校最高财务决策机构审议通过后……”，2012年《高等学校财务制度》第十四条规定：“高等学校一级财务机构提出预算建议方案，经学校领导班子集体审议通过后……”2012年《事业单位财务规则》第九条规定：“事业单位根据财政部门下达的预算控制数编制预算，由主管部门审核汇总报财政部门，经法定程序审核批复后执行。”2011年4月4日，教育部颁布的《进一步推进直属高校贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》指出：“根据中共中央关于凡属重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作（以下简称‘三重一大）事项必须由领导班子集体研究作出决定的要求，……大额度资金使用事项，是指超过学校所规定的党政领导人员有权调动、使用的资金限额的资金调动和使用。主要包括学校年度预算内大额度资金调动和使用、未列入学校年度预算的追加预算和大额度支出，重大捐赠，以及其他大额度资金运作事项。”因此，治理结构是按“法定程序”制约一把手的有效机制。 从上可以看出，无论是政府预算还是高校预算在实践中已经体现了“预算具有治理职能”，只不过未总结、归纳、提升为理论上单独的一个职能。 （二）现代预算治理职能的理论依据 现代预算治理职能的理论依据是公共受托责任及由此产生的权力制衡理论。政府的资金来源于公众，高校的资金也主要来源于公众。因此，政府和高校的预算权力必须受到制约与监督。公办高校的委托代理关系主要表现为三个层次：第一层次委托代理关系是全体人民委托各级人民代表大会；第二层次委托代理关系是各级人民代表大会委托各级人民政府；第三层次委托代理关系是各级人民政府委托公办高校管理层；所以，政府的预算必须经人民代表大会审议通过；高校的预算必须经“最高财务决策机构”或“学校领导班子”集体审议通过，不允许一把手或少数人擅自作主，这就是权力制衡理论。 学者对预算权中的制衡做过很多论述。瑞宾和林奇（1989）指出：“预算是权力的体现”，立法权与行政权分立形式是分权，而实质是制衡。蕲继东在考察英美等国家早期的预算制度时，将英国的预算制度建立归结为“约束权力”，而将美国的预算改革运动的目的概括为“制衡权力”。焦建国（2002）也认为：在本质上，“预算是纳税人及其代议机构控制政府财政活动的机制，是公共权力配置资源的规则，是一个制衡结构，是一个民主政治程序，是代议制政治的基础，其价值核心是民主财政。……只有有效地控制住了政府及其权力的扩张，才能保证纳税人自身的权利，从这个意义上说，公共预算本身是保证民主机制正常运作的基础；同时，预算是配置资源的公共权力在不同主体之间的分配，是一个制衡结构，本身就是一个民主政治程序。”。 财政部监督检查局课题组的研究表明：“权力制衡思想源自国家政治理论，其基本内容是权力不能集中于同一人或者同一个机关之手，否则自由便不复存在。……这需要做到：一是形成一种有效的分权结构。通过权力的合理配置，形成一个相互制约的权力运作机制。二是形成一种有效的制衡与协调机制。三是形成一套有效的监督机制。……分权制衡思想在财政部门内部完善公共支出治理的过程中，应体现为预算编制、执行、监督权力在内部各职能机构间的合理配置达到相互制衡。简言之，就是要在财政部门内部实现合理分权的基础上，构造一种全过程预算监督制衡机制，以此对支出资金的流动进行实时和全程式的监控与报告。” 从上可知，现代预算的实践与理论都具有治理职能。 四、高校预算治理职能的内容 （一）审议通过 即政府的预算必须经人民代表大会审议通过；高校的预算必须经“最高财务决策机构”或“学校领导班子”集体审议通过。不再赘述。 （二）公开透明 仅仅由“人民代表大会”或“领导班子”审议通过还是不够的，因为他们仍是被委托者。第一层次的委托者是全体人民大众! 希克（Allen Schick）指出：“在资源匮乏时期，预算过程越公开，在对关键资源做出预算决策时越可能使用客观判断依据而不是权力。” 中央编译局比较政治与经济研究中心研究员高新军（2012）认为：“预算改革的目的就是要把‘看不见的政府变为‘看得见的政府。‘看得见，人民才有可能对它加以监督。这是1907年成立的纽约市政研究局的预算改革者们解释公共预算改革时强调的要点。从那时开始，‘预算民主改革成为了遏制官员腐败和规范政府行为的突破口。而纽约市政研究局正是美国今天大名鼎鼎的智库——布鲁金斯研究所的前身。” 但是，211高校财务信息状况最不透明。2011年12月1日，中国政法大学教育法中心发布《2010—2011年度高校信息公开观察报告》。报告指出：“根据《报告》相关数据显示，财务信息公开情况在所有高校信息公开中最不透明。在考察高校是否主动公开了学校经费来源、年度经费预算决算方案情况时，112个被观察高校得分全部为零。这也是此次透明度调查28个测评项目中唯一一个所有被观察高校全部都得零分的项目。”笔者曾研究过高校财务信息透明度，不再赘述。 （三）内部控制 上述“审议通过”属于高校内部治理结构的范畴，“公开透明”属于高校外部治理结构的范畴。希克（2000）认为，“这一次序表明，政府在能够安全地转向内部控制之前必须初步建立起外部控制，而且它必须在拥有了健全的内部控制之后才能将处理资源和产出的灵活性和责任交给管理者”。就预算编制、审批、执行、考核环节应相互制衡，起到内部控制的作用。 《企业内部控制具体规范——预算》第四条规定：“企业应当建立预算工作岗位责任制，明确相关部门和岗位的职责、权限，确保预算工作中的不相容岗位相互分离、制约和监督。预算工作不相容岗位一般包括：（1）预算编制（含预算调整）与预算审批；（2）预算审批与预算执行；（3）预算执行与预算考核。”由此可见，预算的编制者、审批者、执行者和监督者不能是同一个主体。境外高校预算编制和预算执行就分属两个部门。 （四）审计监督 笔者曾指出，所有权与经营权的分离，形成了“委托——代理”关系。委托——代理关系也存在自身的问题，从经济学上分析主要有两个方面：一是目标函数的差异。公司的委托人往往追求股东权益最大化或资产保值增值；而代理人则追求自己受益最大化；二是信息不对称。在经营管理活动中经营者掌握的信息自然比所有者更多更详细，代理人与委托人之间信息的不对称会产生“道德风险”问题，造成机会主义的寻租行为。掌握信息的代理人对于不完全掌握信息的委托人有可能发生欺瞒行为，这种败德行为表现为偷懒行为和监守自盗等。在“弱所有者，强管理者”的情况下，所有者对经营层提供的财务信息有怀疑，需要一个具有客观公正地位的第三方出具对财务报告真实性的审计报告，这种情况下外部审计就产生了。审计是完善公司治理结构的重要架构，是制衡权力的治理力量。审计制衡高校权力。高校接受外部审计和内部审计，就是为了保证会计信息和预算信息的正确性，维护公众的权益。 五、结论 王绍光、马骏在其一篇文章的开头引用了国外两位著名政府预算专家的名言，指出了政府预算与国家治理的关系： Schick，A.（1990:1）：“毫不夸张地说，一个国家的治理能力在很大程度上取决于它的预算能力。” Wildavsky，A.（1988）：“如果你不能预算，你如何治理?” 如果将上述两句延伸理解，可以得出如下结论： 一个高校的治理能力在很大程度上取决于它的预算能力。如果高校不能预算，你如何治理?因此，高校预算能力决定高校的治理能力，高校不能预算就不能治理！ 综上所述，现代预算的治理职能是自身固有的，忽略预算的治理职能就不能称为现代预算。● 【参考文献】 ［1］ 郭银清.M大学预算管理现状与优化研究［D］.电子科技大学硕士学位论文，2005. ［2］ 邱景华.高校预算管理优化研究——以LT学院为例［D］.南昌大学硕士学位论文，2010. ［3］ 杨园.关于我国高等学校预算管理的研究［D］.天津大学硕士学位论文，2007. ［4］ 韩燕.我国高校预算管理研究——以成都E高校为例［D］.西南大学硕士学位论文，2008. ［5］ 刘俊茹.企业预算管理历史分析及未来展望［D］.厦门大学博士学位论文，2006. ［6］ 刘彦博.中国部门预算改革研究［D］.财政部财政科学研究所博士学位论文，2010. ［7］ 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