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生态文明审计服务国家治理的路径探析

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郑国洪　朱芳芳

【摘要】生态安全是一国可持续发展的基石之一，它属于国家治理核心问题的一部分，而国家审计是国家治理监督子系统的组成部分，因此生态文明审计应该服务于国家治理。文章在论述生态文明审计与国家治理关系的基础上，从生态文明审计有利于维护国家生态安全、维护人民切身利益以及促进经济发展方式转变三个方面分析生态文明审计在国家治理中的职能作用，从完善生态审计制度、构建生态文明审计大格局、创新生态审计技术方法以及提高审计人员素质四个方面探讨生态文明审计服务国家治理的路径。

【关键词】生态文明审计；国家治理；职能定位；路径

中图分类号：F239 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2015）10-0121-03

20世纪爆发的“八大环境公害事件”和《寂寞的春天》的出版，引发人类对环境污染的广泛关注。为了应对工业带来的生态危机，生态文明建设成为当前世界的主要议题。自改革开放以来，我国经济发展迅速，虽然GDP总量跃居全球第二，但逐步累积的环境污染问题愈加突出，许多地区污染排放物超标、污染严重，导致部分城市雾霾问题凸显，严重阻碍我国经济持续健康发展，少数地区甚至因环境污染导致群体事件，影响社会安定，如四川的“宏达钼铜多金属资源深加工综合利用项目”和江苏的“南通排海工程”均导致了群众集会游行，造成严重的社会后果。审计机关作为国家治理中的核心机构理应有效发挥审计监督职能，服务于生态文明建设。随着生态文明建设进程的不断深化，生态文明建设的内容也需要不断拓展，因此针对生态文明建设的特定内容，生态文明审计的必然要求便是构建相应的生态文明审计路径。本文围绕十八届四中全会所提倡的“建设美丽中国，深化生态文明体制改革”等内容展开，深入研究分析生态文明审计与国家治理的关系，以及生态文明审计在国家治理体系中所发挥的作用，并在此基础上探讨生态文明审计服务国家治理的路径。

一、生态文明审计与国家治理的关系

（一）生态文明审计的内涵

生态文明审计的内涵，从狭义角度来说是人们平常所说的环境审计，目前已有大量学者对其进行了定义，但观点不一。笔者将陈淑芳、李青（1998）和李雪、杨智慧（2004）对环境审计的定义相结合得出观点，狭义的生态文明审计是指为了改善环境，促进社会可持续发展，由审计组织（包括国家审计、民间审计和内部审计）依据国家有关法律、法规、审计准则、财务和环境保护理论，采用适当方法对被审计单位在生态指标与环境法规、安全和健康保障指标偏离程度或风险等方面进行监督、评价和鉴证，以促进被审计对象规范经营、有效承担保护生态环境的责任，促进社会持续健康发展的一种独立经济监督活动。

广义的生态文明审计范围更广，不仅包括狭义的生态文明审计所包含的内容，还应全方位立足于生态文明建设的全过程，从人、自然和社会发展的角度出发，按照可持续发展理论对被审计单位在构建人、自然和社会和谐共处中所取得的精神和物质成果进行监督、评价和鉴证，以促进生态文明健康发展。党的十八大提出要从优化国土空间开发格局、全面促进资源节约、加大自然生态系统和环境保护力度以及加强生态文明制度建设四方面加强生态文明建设，因此审计机关的生态文明审计重点应集中于上述四个方面。

（二）生态文明审计与国家治理的关系

国家治理体系中包含决策系统、执行系统和监督系统，国家审计属于国家治理系统的监督子系统，发挥经济监督职能。审计机关的审计监督包括财政预算审计、经济责任审计、投资审计和生态文明审计等内容，因此生态文明审计同样属于国家治理系统的重要成分（参见图1），其主要职责是维护国家生态安全，深化生态文明建设进程。

生态文明审计作为审计监督系统的一项分支监督子系统，其监督服务功能尚未得到充分挖掘，长期以来审计机关实施的生态文明审计主要局限于环境保护审计：一是将其作为经济责任审计的一项内容，主要考核企业干部在责任期间对生态环境的保护程度；二是将其作为环境保护项目完工决算审计的一项内容，用于评价环境保护项目投资成果，这难以满足党和政府生态文明建设的需要。因此审计机关应转变观念，站在全国甚至全球的高度在更大范围、更广领域、更高层次上积极主动开展生态文明审计，依法对保护、治理和建设生态环境的资金进行监督，揭示违法违规行为，提出科学合理的建议，以维护国家生态安全。

二、生态文明审计在国家治理中的职能定位

（一）有利于规范生态文明建设，维护国家生态安全

生态安全是国家安全的重要组成部分，更是实现人与社会协调发展的基石。我国综合实力的迅速提升，极大地丰富了广大群众的物质文化生活。然而一些地区单纯追求当前利益或局部利益，片面追求经济发展，盲目开发采集资源，导致资源过度采集利用，或以污染生态环境为代价提升GDP，允许重污染企业继续生产排放。我国人均资源占有量远远落后于世界平均水平，与此同时水资源恶化、耕地减少与退化、酸雨、森林危机、生物多样性和雾霾问题日益突出，导致生态安全问题凸显，不仅削弱了经济持续健康发展的支撑力，还影响人类的基本生存环境，威胁人体健康。为此，国家在2012年修订的《环境空气质量标准》基本监控项目中增添了年均、日均浓度限值，体现了党和国家对环境保护与治理的重视。解决环境问题的核心方法是加强生态建设，维持生态平衡，促进人与自然协调发展。维护国家生态安全关系到可持续健康发展，是国家治理关注的核心问题之一，因此作为国家治理的“免疫”系统——国家审计应当关注生态文明建设，促进生态文明建设持续健康发展。生态文明审计有利于发现生态文明建设的安全问题和潜在风险，提出合理审计建议，优化生态文明建设，保障生态文明建设有序推进，维护国家生态安全。

（二）有利于促进生态文明建设，维护人民群众切身利益

人类活动是基于某一特定的生态环境进行的，生态环境在影响人类开展各项活动的同时，还直接影响人类的基本生活。优良的生态环境不仅有利于促进人体健康，还有助于提升人民群众的生活品质。近年来，一些地方片面追求粗放式经济增长，导致生态环境问题日益严重。全国有1/5的城市空气污染严重，空气质量长期低于国家三级标准，甚至还出现雾霾问题；1/3的国土遭受酸雨侵蚀，开始凸现持久性有机污染危害。世界银行研究表明，在我国主要城市每年有17多万人由于遭受大气污染危害而过早死亡，水体污染导致的肠道疾病甚至肿瘤也在一些地方出现。所以，保障广大人民群众的切身利益，加强生态文明建设迫在眉睫。生态文明建设涉及环保、农业、林业、渔业、国土资源等部门，是一个庞大繁杂的工程。如果单纯依靠这些部门进行建设和监督，势必因缺少外部监管和部门间配合不力而影响生态文明建设。而作为国家治理监督系统之一的国家审计，具有相对独立性，并且在经济评价、监督和鉴定方面拥有专业优势，由其进行生态文明审计，有利于确保生态文明建设资金安全，揭露违法占用耕地、海域和违规排放污染等危害人民群众利益的行为，以及一些生态文明建设主管部门执法不严、行政不作为或配合协作不力等问题，发现一些生态文明建设的潜在风险隐患，通过审计报告等手段促进相关单位或部门整改，完善责任追究机制，促进生态文明建设，提升国家生态文明治理水平，维护人民群众的切身利益。

（三）优化资源配置，促进经济发展方式转变

新中国成立以来，我国在资源开发利用和经济建设上取得显著成效，但我们应该深刻意识到中国国情，资源禀赋决定了我国资源稀缺问题将持续存在。虽然我国地域广阔，资源数量多、类别全，但人均占有量少，主要矿物资源煤、石油、铁矿石、铜的人均占有量分别为世界人均占有量的67%、6%、50%和25%；同时资源使用情况还在很大程度上受到经济发展方式的影响，落后的经济发展方式容易导致资源浪费，目前我国单位资源耗费不仅远高于西方发达国家，甚至还高于一些发展中国家，如印度。当前首要任务是加快转变经济增长方式以提升资源利用率。在党的十八大报告中提出，要促进经济增长方式转变，其关键就是提升资源使用率、促进资源优化配置、优化产业结构升级等。通过生态审计，能够发现和揭示一些不合理的经济发展方式及资源浪费等问题，有利于促进相关单位节能降耗，提高资源利用率，优化资源配置和产业结构，由外延式生产转变为内涵式生产，进而促进经济发展方式转变。

三、生态文明审计服务国家治理的路径

（一）统筹规划，完善生态审计制度设计

改革开放以来，我国经济发展成效令人欣喜。由于我国粗放式的经济发展模式导致部分地区资源消耗高、环境污染大，为此党的十八大将生态文明建设摆在了重要位置，生态文明已融合到经济建设、政治建设、文化建设和社会建设各个领域之中，全面建设美丽中国。从广义角度看，生态文明建设不仅涉及环境污染防治、自然资源的开发利用，而且还涉及生态建设与恢复，以及人与自然、社会协调发展等内容，具有整体性、动态性、开放性和关联性等特点。因此生态审计不仅仅促进维护生态建设资金安全，更重要的是推动贯彻执行、完善党和政府制定的生态文明建设政策，提高生态文明建设的效益。当前生态审计制度尚不完善，导致生态审计面临一些困难和挑战：（1）审计法律依据缺乏。现有的审计法、环境保护法和水污染防治法等均未对生态审计作出明确规定，导致生态审计缺乏有效法律根据和授权。（2）缺乏标准的生态审计评价体系。尽管我国制定颁布了一些审计标准规范，但至今尚无有关生态审计的评价标准和指标体系，促使生态审计操作指南不明，严重阻碍审计职能的高效发挥。（3）缺乏生态审计专业人员。生态审计涉及的审计内容十分广泛，专业性强，对审计人员要求较高，除掌握传统的财务、审计知识外，还应掌握环境法学、生态经济学等方面的知识，而目前能够满足这些要求的审计人员还较少。因此为了搞好生态审计，必须统筹规划，有计划分步骤地制定完善生态审计制度和生态审计操作指南，规范生态审计行为，促进生态审计健康发展。

（二）整合资源，构建生态审计大格局

生态文明审计要以提升生态环境和维护生态安全为起点，紧密围绕主要地区、主要生态文明建设问题，以生态文明建设资金合规性审计为基础，集中力量关注党和政府生态文明政策的贯彻执行以及生态项目效益等情况。生态文明审计涉及的审计对象繁多，需要较强的专业技术水平，不仅包括生态资金合规性审计，也包括政府领导干部任期内经济责任履行情况、自然资源的合理利用等。再加上目前审计队伍知识结构尚不能完全适应生态审计的专业要求，单纯依靠某一审计组织实行审计，势必因人员知识结构受限而影响审计效果，因此必须打破专业分工壁垒，整合国家审计、内部审计、社会审计以及与生态文明建设相关专业机构等资源，实现全局联动，提高审计效果。同时，按生态文明审计涉及的专业内容不同可将生态审计分为生态项目投资审计、生态文明建设经济责任审计、生态文明建设专项资金审计等。由于这些审计既相互区别又相互联系，甚至还存在一定的交叉重复，因此需要构建生态文明审计总体战略，统筹规划，节约审计资源，共享审计成果，提升审计资源利用效率。

（三）与时俱进，创新生态文明审计技术方法

根据当前生态文明建设的需要，我国已开展生态文明审计。生态文明审计的前身为环境审计，而环境审计最初起源于20世纪六七十年代的西方发达国家。从我国审计实践经验上看，无论是环境审计还是生态文明审计，均属于较新的审计领域，再加上生态文明建设尚处于发展初期，需要在实践中持续改进和创新，从而促使生态文明审计快速发展，所以必须创新生态审计理论，以适应生态文明审计工作的需要。（1）拓展传统审计理论方法。生态审计不限于传统的资金合规性审计，更重要的是党和政府生态政策执行审计与生态项目效益审计，因此应对传统审计方法进行拓展，使其适应生态审计的需要，如机会成本和资产价值等方法。（2）借助于已有的专业技术，搞好审计应用方法创新。目前生态文明建设行业主管等单位已开始运用全球卫星定位系统（GPS）和环境质量检测技术等技术方法进行监管，因此必须做好类似专业技术在生态审计中的运用研究，提高审计效率与成效。（3）积极应用信息技术进行生态审计。目前，生态文明建设主管部门和主办单位已收集大量生态文明建设相关资料，并构建了相应的数据信息系统。因此在对相关数据进行真实性和有效性核查的同时，积极应用现代计算机技术进行审计，逐步使静态审计与动态审计、现场审计与网络审计相结合，从而提高生态审计效率。

（四）提高人员素质，为开展生态文明审计提供保障

生态文明审计对专业技术水平和综合运用能力有较高的要求，涉及生态、环境、自然资源、经济、社会及管理等知识领域，而我国大部分审计人员的知识结构仅限于财会、审计、工程等方面，所以生态审计对广大审计人员来说是一项具有挑战性的工作，这在一定程度上制约了生态审计的开展，因此要加强生态审计队伍的建设与培训，提升审计人员的素质，为生态审计提供强力支撑。第一，开展有针对性的生态文明审计业务培训，持续提升审计人员知识和水平，组建一支生态审计专业队伍。第二，通过与高校、生态文明建设科研机构和咨询公司的多方位合作，聘请具有丰富生态理论和实践经验的生态专家参与指导审计，弥补现有审计力量和专业知识的不足。第三，搞好生态审计人才引进工作，通过招考录用与外聘相结合的方式，充实生态审计队伍，优化现有生态审计队伍知识结构，打造一支专家型、复合型审计队伍，提升生态审计质量和水平，满足国家生态文明建设的需要。第四，建立一个生态文明审计交流平台。借助金审工程，专门建立一个关于生态文明审计的学术、实务、技巧的网上交流平台，审计人员互相沟通观点、经验和技巧，在沟通中提升生态文明审计人员的素质。

【参考文献】

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