| 标题 | 城乡二元结构背景下城乡居民社会养老保险风险评估 |
| 范文 | 赵一蓉 摘要：目前，我国已经实现了城乡居民社会养老保险制度的整合和全覆盖工作，朝实现养老保险全面并轨的整体目标迈出了关键的一步。但是，制度上的统一并不意味着完全解决了城乡居民社会养老的公平性问题，城乡二元结构的存在导致这一制度在实施过程中仍有不公平的现象，给制度带来外部风险。文章主要就城乡居民养老保险在城乡二元结构影响下产生的不公平现象进行分析评估，并提出改善措施。 关键词：城乡居保 养老保险 二元结构 风险防范 中图分类号：F842.6 文献标识码：A 1 我国城乡二元结构对养老保险的影响 新中国成立之初，受国家发展战略和相关制度安排影响，尤其是受“以农促工”发展战略和长期的城市偏向政策影响，不仅在经济领域形成了现代产业与传统农业并存的城乡二元经济结构，社会领域也形成了农村居民与城市居民享受公共服务不均等的城乡二元社会结构，由此产生了独具特色的“城乡二元结构”问题。城乡二元经济结构与二元社会结构继起并存、交织强化，严重阻碍了“三农”现代化转型和城乡经济社会协调发展。改革开放后，尤其是20世纪80年代末期之后，城乡之间各种经济社会矛盾出现，国家开始重视城乡统筹问题。党的十六大报告中提出“统筹城乡发展”思想，经过十六届三中全会的进一步拓展和十七大的着重强调，2010年中央1号文件将统筹城乡发展作为主题。统筹城乡社会保障是转化城乡二元结构的重要组成部分，养老保险制度是社会保障的核心内容，统筹城乡养老保险制度对完善社会保障制度、协调城乡发展有重要的作用和意义。 我国城乡之间养老保险水平存在巨大差距，并且农村地区大部分地区经济不发达，得到的养老金更少，农村养老基本上还是依赖子女养老。为了防止差距进一步扩大，必须加紧完成统一城乡养老保险的任务。 然而，在城乡二元结构的影响下，城乡养老保险的统筹工作举步维艰。一方面，在城乡经济二元化的背景下，农村居民一般为我国低收入阶层，低收入水平影响了他们的缴费能力和生活水平。与农村相比，城镇的经济基础较为牢固，因此政府在养老保险的制定和完善方面优先于城镇，城乡养老保险体系呈分割状态。此外，城鄉居民的收入差距较大，使城乡居民处于不同的缴费水平，城乡经济水平的二元化从基础上影响了城乡养老制度的融合。另一方面，城乡社会二元化是制约城乡养老保险一体化的重要因素。以户籍制度为例，该制度将城乡居民严格划分开来，拥有城市户口的居民享有各种特权，使城乡在社会保障、医疗卫生、基础教育等基本公共服务方面极不平等。这导致城乡养老保险难以接轨，养老保险制度城乡一体化难以实现。 2014年，《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》规定城居保和新农保正式合并，在全国范围内建立起统一的城乡居民基本养老保险制度，实现了统筹城乡养老保险的第一步。此举避免了部分农民在农村城镇化后进入城镇，出现重复参保现象；而且有助于打破城乡之间的福利差别并推动城乡一体化，对社会融合和城乡之间人员自由流动意义重大。 2 城乡居保公平性分析 基于复杂的城乡二元结构，养老保险在最初是根据城市和农村实际情况分别制定的，城乡社会养老保险在缴费责任主体、国家财政责任、参保方式、保障水平和管理体制等方面都有很大差异，制度“碎片化”现象十分严重。在这些养老保险中，“城居保”和“新农保”制度框架较为接近，有较多的共通性。两者针对的都是收入不稳定且没有固定劳动关系的城乡居民，在覆盖人群特点、制度模式、运行机制、缴费水平、筹资方式和管理服务等方面具有高度“同质性”，制度之间的转移接续更容易实现，而且在试点的省市地区，城乡居民社会养老保险制度取得初步成效并得到了群众认可。 城乡居保将两者合并并拓宽了缴费标准的档次区间，另外明确了多缴档次的激励基准，整体并没有大幅度的调整。城乡居保在制度设计上是否真正打破了二元结构，是否同时满足了城市和农村居民的基本养老需求，这就需要对该制度进行评价。因此，下面将从城乡居保制度本身和制度实施情况的公平性对该制度进行分析和评价。 2.1城乡居保制度的公平性 要保证制度的公平性，城乡并重的体现是重要指标。就制度本身来说，它的内容设置要使城乡居民在参保机会、参保规则及参保结果这三点上都是公平的。由于城乡居保以全覆盖为原则，为制度公平创造了很好的条件。而在参保率方面，虽然没有全国具体增长数据，但根据人力资源和社会保障部发布的《中国社会保险发展年度报告2014》显示，城乡居保覆盖率已达80%。因此城乡居民在参保机会上是基本平等的；在参保规则上，城居保的基金筹集渠道只有个人缴费和政府补贴，而城乡居保在这个基础上增加了集体补助，与新农保享有同等待遇；最后，结果公平是指每一个参加城乡居保的参保人都能享受到基本相当的经济与服务待遇。与城保、企事业单位养老保险相比，城乡居民掌握较少的社会资源，城乡居保是他们主要的收入来源和养老保障。所以，结果公平尤为重要。根据制度内容要求，中央根据经济发展情况和物价水平确定基础养老金的最低标准，同时地方政府可根据实际情况适当提高标准。既考虑了地区经济发展的差异，也考虑了文件下发后地方实施延迟的可能。另外，城乡居保设置了12个档次，参保人有更多选择空间，可以选择多缴获得更多的养老金。 从以上三方面考量，城乡居保在制定上是符合公平性的。但这是建立在理想状态上的，与实际情况可能有所出入。因此，城乡居保的公平性更应以城乡居民的具体情况和实施效果作为指标进行分析。 2.2城乡居保实施效果公平性 在城乡居保实施效果分析部分，由于城乡居保在全国范围内实行时间不到两年，缺乏全国性的数据和实施情况进行参考和评价，因此本文借鉴了地方城乡居保研究文献作为参考，将各地普遍存在的问题进行整合，结果表明城乡居保还存在一些突出的问题影响制度的继续推进。 2.3低收入群体的保障水平低 保基本作为城乡居保的基本原则，减贫应当是制度实施的首要目标。从福利经济学角度来讲，政府财政补贴应该更多地流向低收入者，才能有利于社会福利水平的改进。但我国基础养老金的领取是有条件的，没有参加养老保险的居民被排除在外，但这部分居民多因缴费压力大而未能参加养老保险，不能领取基础养老金。这样我国最贫困的群体反而没有从城乡居民养老保险的财政转移支付中获利，城乡居民养老保险的财政转移支付补贴了那些中高收入者。这种逆向转移支付有失公平，不符合养老保险制度保障全体社会成员基本生活权利的初衷。[1] 2.4政府补贴方式对贫困群体、低收入群体形成了一定的挤出效应 《统一意见》中待遇水平表明，缴费档次越高，政府补贴越多，享受待遇越高。2015年中国统计年鉴数据显示，2014年农村居民人均纯收入为9892元，而城镇居民人均纯收入为28843.9元。参加城乡居保的农村居民和城镇低收入群体大多因可支配收入有限而选择较低档的缴费档次，这表明目前政府累进的补贴方式对贫困、低收入群体形成了一定的挤出效应。参保人员的待遇支付与个人缴费水平完全挂钩可能会加重社会不平等。[2] 2.5缴费档次不能体现多缴多得的激励机制 根据赵海平（2013）对宁波市城乡居保的成效评估，在低缴费档次中，参保农民普遍倾向于100元这一最低档，主要原因在于100元-800元缴费档次的政府补贴都是60元，补贴100元需要自己缴费1100元以上，农民觉得划不来。因此制度不能明显体现“多缴多得”。另外，由于对制度理解有偏差和不信任，一些年长参保居民担心投资与未来收益不对等，为避免损失，所以更倾向于选择低缴费档次。 2.6捆绑机制有失公平 捆绑机制不仅背离自愿参保原则，还在一定程度上激化家庭内部矛盾。另外，基础养老金属于国家提供的无偿福利，这种机制导致部分农村老人无法公平享受这一福利待遇。 在上述的地方实施效果问题分析中，不难发现城乡居保制度在运行中存在许多公平性问题，预计在全国实施效果评估中问题会更多。而这些问题主要是由于城乡二元结构没有打破，城市与农村的差距虽然有所改善但依然存在，合并后的居民养老保险制度并没有完全统一造成的。因此，我们将针对以上问题探讨城乡二元结构将对城乡居保制度带来的风险。 3 城乡二元结构风险 普惠性和公共性是养老保险制度本应坚持的原则，但由于城乡二元结构导致了城乡之间养老保险待遇水平的不公平现象，不仅不能达到减少贫困的目标，不利于户籍制度的改革，也未能体现出制度的再分配功能，养老保险保障和改善民生的重要作用没有得到完全发挥。 3.1影响社会和谐稳定 社会公平、正义和共享是社会保障领域的核心价值和集中体现，养老保险作为基本社会保险制度本应着重凸显公平，但我国不同群體之间的养老保险待遇水平仍存在显著差异。目前农村居民纯收入和可支出收入与城镇居民乃至城镇职工的收入差距显著。即使城乡居保统一了城乡缴费档次，但大部分农村居民及低收入城镇居民只能选择低缴费档次参保，高缴费档次形同摆设。而城镇居民则有更多的选择，也是真正享受多缴多得、长缴多得激励机制的对象，这样无疑加剧了社保制度内部不公现象。同时，城乡居保与城保、企事业单位养老保险相比，保障水平依旧很低，制度外部不公的情况也十分严峻。 3.2阻碍中央政策的上传下达 由于我国发达地区信息传播速度较欠发达地区要快得多，政策流通到欠发达地区的农村会花费更长的时间。同时，农村经办机构少，人员不足且素质不高，信息管理系统陈旧落后，缺失系统化的管理。这导致参保人对制度和政府产生不信任，降低参保积极性，影响了制度的覆盖率。经办机构没有及时更新并吸收政策要求，导致地方仍然在实行老政策，少数省份仍在实行捆绑机制，阻碍了中央政策的上传下达，不利于城乡居保的推动和养老保险制度的进一步发展，给全国养老保障体系的整合与发展带来了阻力。 3.3产生新的碎片化问题 养老保险的碎片化问题原本就是城乡二元结构的产物。“一地一策”或“一地多策”的多种制度并存使社会公平遭受阻碍，统一的社会养老保险体系也因此迟迟不能建成。再加上部分省市不能及时了解并吸收政策新规，如宁夏、重庆、河南等省市仍在实行的捆绑机制，导致新的碎片化问题的产生。而这些问题又将引发社会不公和不稳定因素、地区攀比和个人抱怨以及加重部分地区的财政负担。 3.4影响养老保险制度之间的衔接 社会养老保障系统的建立需要一座座桥梁将现行的各个养老保险串联起来，最终形成统一的养老保险整体。由于养老保险制度之间“碎片化”现象严重，导致制度之间衔接困难。国家已经认识到制度间转移续接的重要性，也在逐步进行整合与落实。为了解决衔接问题，势必涉及许多养老保险制度之外的其他相关制度，如户籍制度和社会福利制度，国家也在配合整改。2016年2月国务院发布了《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》要求加快落实户籍制度改革政策。但城乡居保目前统筹层次过低而且地区之间不统一，加上各养老保险制度之间制度框架不一、资金来源不同、待遇标准差别大、基础设施不同步等，在与城职保和企事业单位养老保险衔接时有不小难度。 4 城乡二元结构风险防范 城乡养老保险在整合过程中受到城乡二元结构的影响和阻挠而产生风险，而城乡养老保险受阻又反过来对城乡二元结构的转化和城乡一体化进程带来消极影响。为了实现城乡统筹发展，促进城乡一体化，在已经识别城乡二元结构风险的基础上，对其进行风险防范是尤为重要的。本部分将针对城乡居保产生的问题，提出改善建议，以应对城乡二元结构可能给城乡居保带来的风险。 4.1大力发展农村经济 经济基础决定上层建筑，发展经济是首要任务。只有农村经济发展起来了，与城镇产业分工实现一体化，率先转化城乡经济二元结构，才能逐渐统筹城乡的基础设施，实现服务功能的一体化；接着改善农村的就业、教育、卫生和社会保障，实现城乡的社会事业统筹，从而撼动城乡社会二元结构，最终统筹城乡文明建设，实现城乡一体化。借着“以工促农”的发展战略和国家大力支持农村经济发展的东风，加紧农村经济建设是防范风险的根本。 4.2加快养老保险制度的顶层设计 在城乡居保实施的同时加快城职保改革，以便城乡居保确定改革方向，减小城乡居保和城职保日后的衔接和融合的难度。 4.3增强城乡居保的保障力度 首先，取消基础养老金领取条件，扩大基础养老金的覆盖面，将最贫困群体包含进来，减少老年贫困，从而提高我国总体社会福利水平；其次，提高城乡居保基础养老金水平，将养老金增长机制落到实处，不降低居民基本养老水平，保障城镇老年居民的基本生活能力。 4.4完善城乡居民缴费激励机制 鉴于目前的激励机制没有完全体现多缴多得，应增强补贴力度，以真正的多缴多得来激励居民多缴费。另外，对于常年缴费的居民，以目前部分省市的补贴水平也难以体现长缴多得的激励机制，还应得到相应的提高。 4.5加强城乡居保的宣传工作 针对受教育程度低的参保居民、部分地区经办人员素质参差不齐和欠发达地区政策传递慢等情况，有关部门应对政策做出更详细、更通俗的解读并加大宣传力度，减少城乡居民对政策的误解和不信任，以达到提高参保率、增加参保居民满意度的效果。 参考文献： [1] 睢党臣，董莉，张朔婷.对城乡居民养老保险并轨问题的思考[J].北京社会科学，2014（7）：38- 43. [2] 赵海平.城乡一体化社会养老保险制度模式及成效评估——以宁波市城乡居民社会养老保险制度为例[J].经济研究参考，2013（1）：41- 47. |
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