| 标题 | 养老服务中双重失灵的社会化应对研究 |
| 范文 | 刘长霞 房敏 摘要：随着我国人口老龄化的不断加剧，养老问题已成为人们关注的热点。由于养老服务工作中“政府失灵”和“市场失灵”现象并存，给养老服务工作的推进带来了巨大的阻力。因此，探索具有中国特色的社会化养老路径，积极调动多方力量参与养老服务，成为养老服务工作健康发展的必然选择。 关键词：养老服务 政府失灵 市场失灵 社会化 中图分类号：D669.6 文献标识码：A 随着出生率的下降和人们预期寿命的延长，21世纪成为人口老龄化的世纪。国家统计局发布的老年人口统计数据显示，2017年末，我国60周岁及以上人口24090万人，占总人口的17.3%。预计到2020年，全国60岁以上老年人口将增加到2.55亿人左右，占总人口的17.8%左右，独居和空巢老年人将增加到1.18亿人左右。由于人口老龄化的不断加重以及人们养老服务需求内容和层次的不断丰富、提高，导致家庭养老功能逐渐弱化，甚至在养老公共服务提供中出现了“政府失灵”和“市场失灵”现象，因此积极推进养老服务社会化就成为必然选择。 1 养老服务中市场失灵和政府失灵的表现 1.1养老服务工作中市场失灵的表现 所谓市场失灵，是指对于非公共物品而言由于市场垄断和价格扭曲，或对于公共物品而言由于信息不对称和外部性等原因，导致资源配置无效或低效，从而不能实现最优的资源配置状态。其原因主要有信息不对称、外部性的存在、公共产品以及完全竞争的丧失。在养老服务工作中，具体表现在以下几方面。 1.1.1养老服务工作中信息的不对称性 在养老服务过程中，如果遵守市场法则，由服务供给方与需求方自由选择，那可能会导致服务供给方作为市场中的供给主体占有信息优势，而服务需求者处于信息劣势。在信息掌握不完全的情况下，如果仅凭价格选择服务方，就会影响到老人的利益，即选择价高，但服务不一定优质的机构。因此，养老服务提供中，纯市场操作存在信息不充分的问题。 1.1.2养老服务市场中没有形成合理的价格调节机制 市场机制有效发挥作用的条件之一，是存在一个有效的竞争性市场。而养老服务领域往往竞争不足，部分公办养老机构管理粗放，缺乏竞争意识，过度依赖政府，高耗低效造成资源浪费，服务定价较高；民办养老机构过于追求经济利益，服务定位比较高端，定价远远超过真正需要照护的老年群体的经济承受范围，造成老年服务市场混乱。 1.1.3老年人养老过程中贫富差距的存在 随着养老服务市场化的不断加深，使得养老服务作为公共服务的一项重要内容，已经逐渐地向“谁享用谁付费”的私人产品转移。贫富差距的存在，促使富有的老人愿意花费更多的资金，去享用一流的服务。相反，贫困的老人只能花费基本的费用，得到普通的服务。这相对来说，有失公平性，政府不得不去协调、干预。 1.2养老服务工作中政府失灵的表现 保障老年人权益是政府不可推卸的责任，养老服务体系是保障老年人权益的重要事项，然而值得注意的是，如同市场不是万能的一样，作为政府干预重要形式的养老服务工作，也存在着失灵的问题。所谓“政府失灵”，是指政府为弥补市场失灵而对经济、社会生活进行干预的过程中，由于政府行为自身的局限性和其他客观因素的制约而产生的新的缺陷，进而无法使社会资源配置效率达到最佳的情景。在养老服务工作中，具体表现在以下几方面。 1.2.1单一供给与多元需求的矛盾 政府办事效率低下，在提供养老服务的过程中，周期长，内容滞后，造成了养老服务供给和需求的脱节。首先，受传统家庭养老观念和“国家养老”观念的影响，抑制了养老需求，使得政府提供的养老服务设施和养老机构的数量不能满足与日俱增的养老需求。其次，由于人、财、物的限制，政府所提供的养老服务内容大多局限于低层次的日常性照护服务，过于单一，“物质养老受重视，精神养老难实施”的现象普遍存在。 1.2.2政府财政投入“質量”和“数量”的失衡 一方面，为保障养老机构良性运转和老年人正常生活，政府提供了一些补贴，但随着社会经济的发展，政府并没有及时根据社会、市场的变化做出相应调整，没有增加财政的投入，以致于养老机构运营资金紧张，不能满足老年人的正常生活需求。另一方面，政府在一些小城市及偏远地区的财政投入有限，且对于老年人的上门服务、护理及精神慰藉等补助投入不足。 1.2.3政府工作中监督和管理职能的缺位 为老年人提供基本的服务保障，政府具有不可推卸的责任，应充分发挥政府的规范、支持和引导的职能，保障养老服务体系健康发展。但是目前，政府在监管体系建设上还存在滞后问题。特别是在社保基金的运营投资方面，法制化科学运作亟需完善。另外，基层政府的社保管理职能，特别是治理能力和治理体系的建设也需要加强。 2 养老服务社会化应对政府失灵和市场失灵的优势 养老服务社会化是以主体多元化、对象普遍化、内容多样化为原则，为适应人口老龄化发展趋势，满足老年人多方面需求的新型养老模式。它在应对“双重失灵”现象中具有自身优势。 2.1有利于提供一般化和个性化兼顾的养老服务 长期以来，我国实行以家庭养老为主的养老模式，但随着社会进步和经济发展，“4-2-1”家庭结构日益普遍，空巢家庭不断增多，家庭的养老功能有所弱化，光靠国家投入举办养老服务机构是远远不够的，人们对社会化、专业化、个性化养老服务的需求日渐高涨。 从“马斯洛需求层次理论”角度分析，人们在较低层次的需求得到满足后，就会追求较高层次需求的满足。所以一般化的养老服务，如有饭吃、有衣穿、有房住等，已经满足不了部分老年人的需求，部分有经济条件的老年人更多追求的是个性化的养老服务，如社交、自我实现、精神等需求的满足。推进养老服务社会化，积极充分的调动各方面的有利因素，形成个人、家庭、社会等多方主体协同参与，提供多层次、多样化养老服务的供给格局，而不是单独的强调或突出一种养老模式来提供养老服务。 2.2有利于减轻政府养老服务成本 随着人口老龄化的不断加重，政府财政压力持續增加，以往主要靠政府的养老模式已经无法满足现在的需求，推进养老服务社会化，成为减轻政府财政压力和实现资源优化配置的有效途径。 一方面，政府和社会组织可以合力采取多样的宣传方式，提高人们对养老社会化的认知，形成一种竞争氛围，从而激发养老市场的活力，减轻政府的负担。另一方面推进养老社会化，吸纳广泛的社会力量，如加大非政府组织、企业以及个人的参与力度，积极调动各方资本，使得养老服务的资金由政府和社会多方主体共同承担，进一步降低政府的财政压力。 2.3有利于兼顾养老服务的社会性和收益性 养老服务社会化是新型养老文化的一种体现，同时对中华民族优秀传统文化的弘扬具有积极意义。由社会力量分担子女的养老压力，自助与互助并举，提供优先关爱、优质服务，使得家庭美德和社会公德得到推广，建立一种尊老养老助老的社会风尚。 推进养老服务社会化，可以盘活社会民间资本的投入，扩大内需、促进就业。老年人服务业蕴藏着巨大的市场潜力，能在拉动内需、培育新的经济增长点方面发挥重要作用。有关数据显示，老年人比年轻人更喜欢网购，仅在淘宝、天猫上就有近3000万人，他们平均每人每年网购消费达5000元”以前“购买力不足”“不舍得给自己花钱”的老年人消费观念逐渐成为过去，他们正在从保守变得开放，消费结构也从基本的物质需求转为娱乐、精神上的体验。因此，实现养老服务社会化，采取有效的措施培育老年消费市场，既可以推动经济实现又好又快发展，又可以减少人口老龄化带来的消极影响。 2.4有利于增强养老工作监管的民主化和透明度 国务院《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》指出，坚持党委领导、政府主导、社会参与、全民行动，着力加强全社会积极应对人口老龄化的各方面工作。一系列相关政策的出台，为推进养老服务社会化营造了一个积极的氛围、民主透明的空间。一方面在养老工作的监管过程中，政府发挥监督的主导作用，而对于一些不在政府监管范围内的主体，多方主体可以相互监督，进一步增加养老工作监管的民主化和透明度；另一方面，由于多方主体共同参与养老服务工作，在养老市场中存在一定的竞争关系，增强了各主体的自我监管意识。 实现养老服务社会化，有利于弥补之前养老社会服务中的“双重失灵”，发挥“看得见的手”和“看不见的手”的双重作用。是解决家庭养老实际困难的有效途径，是一项事关老年人权益与福祉的大事。 3 我国养老服务社会化推进的基本路径 养老服务社会化的目标，是实现“供给主体多元化、筹资渠道多样化、养老内容丰富化、服务对象广泛化、管理机制有效化、市场运行规范化”。由于政府与市场处于“双重失灵”的困境，需要通过政府与市场通力合作，强化政府责任，释放市场活力，激励“第三方”参与，多方协同增效，推进养老服务社会化健康发展。 3.1政府主导 在构建养老服务社会化的过程中，不可否认政府扮演着重要的角色。 但由于“政府失灵”现象的存在，政府需要转变以往“一肩挑”的养老服务管理模式，实现由管代办的转变。即政府不提供具体的养老服务，而是负责安排或实施各种养老服务的法律法规政策制定，养老项目的策划、评估，养老服务的购买、评估、监督。积极推进养老服务社会化，政府的主要职能有以下三方面。 3.1.1提供政策支持，做好方向引导 政府制定一系列的政策规定，并给予一定的扶持政策，激发市场活力，保证养老服务社会化合理有效的运行。例如，政府结合各地的实际情况，制定相应的养老服务政策，确立老年人各种保障制度的法制地位，赋予养老服务制度化的规范，使政策的落实有章可循、有法可依；重视老年人精神慰籍制度、老年人监护制度、社会照料制度等的健全和完善。 3.1.2提供财政支持，采用多元化养老 首先，政府应消除对公办养老机构和民办养老机构的不平等待遇，加大对民办养老机构的资金扶持，同时政府利用合理的经济手段吸引更多民间资本进入养老服务业，鼓励和建立多元化的养老模式。其次，缩小地区之间的差距，加强小城市及偏远地区养老服务公共基础设施的建设，并且出资培养具有良好的职业道德、较高的业务水平、较高的服务质量的管理和护理人才，使老年人的物质需求和精神需求都得到满足。 3.1.3发挥监管职能，实现良性运行 20世纪80年代，登哈特夫妇认为，在公共服务中政府不应该是掌舵者，而应该是服务生，是满足船上人员的各种需要。如果说养老是一艘大船的话，传统方式的养老政府就是这艘大船的“掌舵者”，它决定着船的航向以及船上各种大小事情，事必躬亲。这就表明政府需要进行职能转变，把自己的一部分权利让渡出去，强化自己的监督、考核、评估等权利，例如对政策的落实和资金的到位情况进行监督，对从事养老服务的工作人员的从业资格进行考核，对养老机构的环境等进行评估。这样不论是服务内容还是服务水平都会大幅提升，可以保证我国的养老服务事业的良好运行和可持续发展。 3.2市场导向 养老服务社会化的进程中也存在着大量的经济活动，因此市场也是养老服务体系中重要的一个因素。在坚持政府主导的基础上，赋予市场一定的地位，通过供给侧改革对养老服务市场进行调节，使养老服务市场良性运转。 一方面，在养老服务市场中将民营资本、私人资本等社会资本放开，降低准入门槛、精简审批手续。社会资本对激发养老服务市场活力，提升养老服务质量，促进养老服务社会化的健康发展起着重要推动作用。但由于利益冲突的存在，我们需要制定一系列市场运行制度，规范社会资本的运作，形成市场导向、布局均衡、供给最优、规范有序的老龄服务市场化格局。 另一方面，在养老服务市场中充分发挥商业保险对基本养老的补充作用。养老服务市场化的深入发展，为商业化养老保险的发展提供了新机遇。随着老龄化进程的加快，经济水平的提升，人们的人生观、价值观都有了一定提升，追求的也不只是物质满足，更多的是追求精神层次的满足。人们的养老意识逐渐提高，参保能力不断增强，仅仅依靠基本的养老保险不能满足人们的需求，人们渴望追求较高水平的养老保障。保险企业应抓住这一契机，对市场进行培育，发掘客户的养老需求，推动商业养老保险的发展。同时也要强化老年人的金融安全意识，加大金融消费权益的保护力度，实现老年金融市场健康有序发展。 3.3充分发挥“第三方”的作用 在社会发展进程中，仅靠政府的政治组织以及市场的经济组织发展养老服务业都具有一定的局限性，这就需要在两者之间的交叉地带，开拓新的组织形式——第三方。这里提到的“第三方”参与养老，指的是除政府、市场之外的非政府性、非营利性、志愿性、公益性等组织，充分依靠社会力量，用多元的组织形式，解决多元化的养老问题。通过资源共享的方式来整合社会资源，弥补政府和市场养老服务中的不足，进一步推进养老服务社会化进程。 “第三方”作为养老服务社会化进程中的重要参与者、提供者，既可以鼓励非政府组织、非营利组织的参与，降低养老服务成本，提高效率，又可以最大限度地调动社会各方面力量，有效汇集志愿者、义工积极参与养老服务。一方面非政府组织、非营利组织自身具有非政治性、灵活性，这样便于组织管理、任务分配，以满足不同领域和人群的需要。另一方面，通过社会力量汇集志愿者、义工参与养老服务，有利于公益性养老服务队伍的有序组织和专业化增强。 此外，还可以加强社区养老的建设，发展智慧化养老。顺应“互联网+”时代的浪潮，积极构建一个信息化、透明化、便捷化的养老服务体系。采取“走出去，引进来”的服务模式，“走出去”即对于行动不便行动不便或者独居的老人，由专门的护理人员或志愿者提高上门服务；“引进来”即通过优质的服务和优惠的价格吸引老年人入住。由于互联网平台的构建与运行，子女或老人可以随时从网上了解并且监督相关服务。 总而言之，养老问题是全社会关注的热点，并影响和制约着社会经济的发展。面对日益增长的养老需求，仅仅依靠政府和市场的力量是远远不够的，推进养老服务社会化，为养老服务事业注入新的力量，是新时期我国应对人口老龄化的必由之路。 参考文献： [1] 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[2] 中国政府网，国务院关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知[EB/ OL].http：//www.cncaprc.gov.cn/ contents/2/179240.html，2017- 03- 06. [3] 新华网，“银发经济”：原来他们才是真正的“剁手党”[EB/ OL].http：//dsj.voc.com.cn/arti cle/201803/20180326170514413. html，2018- 03- 26. [4] 李丽君.习近平关于老龄工作重要论述的思想特质[J].专家论坛，2017（10）. [5] 韦佳航.政府推进养老服务的职能转變[D].长春工业大学，2016. [6] 张良礼.应对人口老龄化：社会化养老服务体系构建及规划[M].北京：社会科学文献出版社，2006. [7] 中国社会科学网，养老服务市场全面放开进入关键年[EB/OL]. http：/ / www.cssn.cn/ jjx/ jjx_ gdxw/201802/t20180209_3846814. shtml，2018- 02- 08. |
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