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标题 创新型城市建设中的政府职能定位
范文 顾玲琍等

摘要：提高自主创新能力，建设创新型国家，是我国的重大国家战略。建设创新型城市是建设创新型国家的地方化和具体化，也是我国城市面向未来的重大战略选择。有效的市场机制和合理的政府作用是推动城市创新的基本力量，创新型城市呼唤合理的政府职能定位。对政府而言，当务之急是明确政府职能定位，树立创新观念，改革政府机构提高工作效率，使政府职能的转变服务于创新型城市建设的需要。
关键词：创新型城市 政府职能 职能定位
2006年，党中央、国务院做出建设创新型国家的战略决策，提出我国在2020年进入创新型国家行列的奋斗目标。创新型国家必须以创新型城市、创新型组织作为依托和支撑。建设创新型城市、创新型组织，理所应当成为建设创新型国家的题中之义[1]。2008年，国家发改委批准把深圳作为全国首个创新型城市试点，深圳的创新型城市建设率先进入了快车道。2010年4月，科技部出台了《关于进一步推进创新型城市试点工作的指导意见》，同时确定20个创新型试点城市（区）并授牌，各城市相继出台了建设国家创新型试点城市实施方案，颁布实施了一系列创新政策和措施，同时积极探索创新型城市的建设模式和途径，进一步推动了我国创新型城市建设工作。
1.创新型城市的内涵与基本特征
从2002年温州市率先提出建设学习型、活力型、创新型城市开始，创新型城市的建设和发展历经十余载，与其相关的研究也不断丰富，国内外的很多学者从不同角度对创新型城市的内涵及特征进行了阐述。本文对于创新型城市的认识是基于国家科学技术部《关于进一步推进创新型城市试点工作的指导意见》中所指出的“创新型城市是指自主创新能力强、科技支撑引领作用突出、经济社会可持续发展水平高、区域辐射带动作用显著的城市”。在此基础上，结合国内外学者关于创新型城市的研究，对创新型城市的内涵和特征从以下方面加以阐述：
从发展目标看，创新型城市以人的发展为目标，强调经济社会的可持续发展。杨冬梅等认为，创新型城市是创新资源高度集聚于城市空间的一种城市发展形态，是城市发展知识化和高级化的产物[2]。不同于以往过于依靠资源、投资等有形物质要素的城市发展，创新型城市主要依靠知识、信息、创意等无形的高级要素的聚集，建立创新驱动、内生增长的内涵式城市发展模式，从而实现可持续发展。
从发展动力看，自主创新能力是其核心要素。美国经济学家Joseph Cortright曾指出：创新型城市是能够产生新想法并且具备把这些想法变成现实的能力。英国牛津布鲁克斯大学James Simmie教授也认为，创新型城市是指本地成员有应对复杂的全球化机遇的能力，并具备相应的组织体系。创新型城市建设关键在于培育创新能力，提高自主创新能力[3]。
从创新体系看，创新型城市是一个复杂的创新系统。被誉为“世界级城市规划大师”的英国学者Peter Hall在其巨著《文明中的城市》中将创新型城市界定为：处于经济和社会的变迁中，许多新事物不断涌现并融合成一种新的社会形态的具有创新特质的城市。国内学者代明、王颖贤认为：创新型城市是指基于新的城市发展观，具有良好的创新环境与创新文化，并以此支撑创新主体充分利用现有的创新资源实现高绩效创新的复杂创新系统[4]。由此可见，创新型城市建设是一个系统工程，必须从系统的角度加以推进。
从创新源泉看，创新的主体是人才和组织。英国创意大师Charles Landry在其《创意城市》一书中指出：置于创新型城市核心的，是具备某些特质的创意人才与组织，当这一切汇集时，就会营造出创意氛围，创新型城市寻求的是如何使城市具有吸引力，汇集创意人才和组织，从而催生这类氛围，继而使城市变成创新枢纽。美国学者德里克和安德鲁也认为，创新型城市是能够成功地吸引并留住人才和公司，然后利用这些聚集的人才和公司来刺激经济发展、激发创新思想的城市。为此，创新型城市须具有思想开放、多元化、包容、弹性及有活力的公共空间、高质量的人居环境、源于全球化倾向的本地化等特征，这些是城市具备吸引力的条件。从这个意义上看，创新文化、创新意识、创新环境尤为重要。
从城市作用看，创新型城市是区域经济的增长极，具有显著的区域辐射带动作用。创新型城市依靠科技进步和自主创新，充分发挥科技的支撑引领作用，形成产业集聚，带动产业发展。创新型城市能量越大，其辐射半径就越大，带动的区域范围就越广。另一方面，创新型城市建设不但能提高城市自身的发展能力和发展水平，还具有示范效应，能够带动区域创新，促进区域经济社会的发展。
2.创新型城市建设中的政府职能定位
2.1公共服务
创新型城市建设从整体上看是一个城市的经济社会发展、城市核心竞争力的提高，政府有不可推卸的责任致力于推动创新型城市建设。市场机制和宏观调控是建设创新型城市的两支重要力量，虽然市场机制在创新型城市建设中起着资源配置的基础性作用，但政府应有的宏观调控作用也绝不能忽视，特别是在创新驱动、转型发展的背景下，政府的公共服务型职能重要性日益突显[5]。公共服务职能要求政府一切从服务社会出发，承担起为社会和经济发展提供基本公共服务的职能。从建设创新型城市的角度上来说，企业、高校、研究机构等是创新和创新型城市建设的主体，这就要求政府转变职能，从原来大包大揽、无所不管的全能控制型政府转变为有所作为、有所不为的公共服务型政府。在创新型城市建设过程中，政府应将公共服务职能定位在制定政策和发展战略、营造良好的创新环境、提供稳定而有保障的公共产品和服务等方面。政府要集中解决创新和城市建设过程中的重大问题，为整个城市的创新活动提供支持和保障。
2.1.1制定创新政策和发展战略
创新政策就是国家机关、政党及其他政治团体为规范创新活动而制定的政策、法规或准则，主要包括谋略、法令、措施、办法、方法、条例等。这里所说的政策主体指政府，在创新型城市的建设过程中，创新政策的促进作用十分重要。市场决定着创新产品的走向，而创新政策的制定决定着创新活动的走向，政府的公共服务职能首先体现于此。我国的国家创新型试点城市（区）大多在2006年前后制定了建立创新型城市（区）的决定和规划纲要，围绕着提出的创建目标和战略，各地陆续出台了一系列具体创新政策，实施创新战略。各地创新城市（区）建设的起点不同、阶段不同，制定的政策也各不相同，依据不同城市的区域功能，需要政府科学定位，选择各自所依托的关键产业和技术，制定创新政策和发展战略规划。目的在于发挥政府、企业、高校和科研院所等多方力量，产生合力，掌握未来创新前沿和方向，提升综合竞争力。例如，深圳将高新技术产业作为第一支柱产业；上海确立了九大战略性新兴产业，实现创新驱动转型发展；柳州则依托汽车、机械、冶金等传统产业，走出了创新的道路。
2.1.2营造良好的创新环境
建设创新型城市，要有好的体制机制，也必须要有好的社会文化与制度环境。创新型城市，实际上是一种城市文化与制度的产物，不可能撇开文化与制度的培育来实现单纯建设创新型城市。创新型城市建设的首要任务是创新文化建设。创新文化孕育创新活动，创新活动离不开创新文化。培养有利于自主创新的政策环境，营造有利于创新创业的文化氛围，是公共服务型政府的职责和任务。创新型城市建设过程中，政府的关键作用不在于直接支配创新项目和资金，而在于以好的文化和制度建设来营造好的创新环境。应该坚持“包容失败、鼓励创新”的原则，为城市创新活动的参与者最大限度地发挥聪明才智营造良好的社会创新环境。
2.1.3提供公共产品和公共服务
创新型城市的建设，市场机制是基础调节力量，但不可否认的是，存在着市场机制不能调节的公共产品的供给，如环境保护、就业、国防产品、社会治安、基础设施等建设和福利待遇、住房、医疗、养老等社会保障，这些领域市场都是失灵的，不能真正自由地调节分配，这就需要政府向社会提供必要的公共产品和服务，解决这些关系国计民生的问题，是公共服务型政府的一个职能。与政治统治型、经济建设型政府相比，公共服务型政府最重要的职能就是为社会提供有保障的、稳定的公共产品和公共服务。公共服务型政府的建设，要站在“以人为本”的立场上为社会提供私人和社会无力或不愿提供的、却又与其公共利益相关的非排他性服务的政府。
2.2激励创新
创新是一种高投入、高风险的活动，通常涉及到资金运转、人才引进和培养、研究与开发、成果转化、创新产品的消费等多个环节。一般情况下，对于看不到预期高收益的情况，投资者不愿意承担高风险，其对于创新的预期和投资意愿也会较低。而企业的生产经营往往需要大量资金运转，这使得企业在维持生产经营的阶段，并不会有很高的创新投入，由此产生了“市场失灵”现象。对于解决上述问题，较为有效的办法就是利用政府的外部力量进行干预，政府应该利用相应政策工具，采取各种激励手段，鼓励创新活动，促进创新型城市的发展。
2.2.1金融支持
企业的创新活动既要求资金，又需要风险分担。因为创新面临着很大的不确定性，这种不确定性伴随着一定的风险。商业银行的贷款为安全起见，一般不愿意为企业创新提供外部资金支持，而创新型企业的可抵押物通常也非常少，这就使得企业获取银行贷款成为一件困难的事。政府通过金融激励手段支持，一方面为企业解决资金问题，另一方面通过市场运作的方式分担创新企业的风险。同时，通过建立定点金融机构、政府担保等机制，为中小型科技创新企业拓宽融资渠道，逐步建立起以企业为主体、各渠道、全方位的资金支持和保障体系。目前我国各创新型城市都对企业创新都给予了不同的金融支持政策，但政策的门槛对大多数企业而言还是相对较高，政策的支持也大都是一次性的奖励或补贴，不能解决企业的长期融资问题，仍需政府重视和支持。
2.2.2税收优惠
税收优惠政策从本质上讲是降低企业成本，鼓励企业创新。在国外，税收优惠主要针对研究开发而不论企业类型，研究开发的财政激励主要表现为对于研究开发的税收减免而不是政府的研究开发补贴，其次税收优惠政策主要针对研究开发支出而不是利润，即主要考虑实际的发生额。一般对于研究开发的税收优惠由四部分组成：其一，对于研究开发活动支出的税收减免；其二，对于跨国企业的收入和支出的处理；其三，对于资本设备投资的税收优惠；其四，累进性的税收优惠。由此对照我国部分创新型城市的税收优惠政策，目前主要针对高新技术企业及创新企业实行税收减免或税收返还，以利润而不是研发投入作为税收减免的衡量依据，操作简便但缺乏针对性。相比较而言，北京市海淀区的加计扣除和教育经费税前扣除等政策针对企业研发人员和技术人员和创新人才培养，具体可行，具有相当的针对性。上海市杨浦区的税收优惠政策主要针对创新、创业人才个人所得税的补贴，体现了对人才的重视和对创新创业人才的激励。
2.2.3产学研合作
创新主体遍布于产、学、研诸环节，通过产学研合作，可促使大学、科研院所的创新资源与企业的生产实践能力相结合，加快成果转化和产业化的步伐，提升城市的自主创新能力和核心竞争力。因此，为推动成果转化和进一步产业化，政府应出台鼓励产学研合作、成果转化和产业化的政策。目前我国创新型城市大多建立了创新产业园区，制定了推动产学研合作和成果转化、产业化的政策，政策形式主要是补贴和奖励，且补贴和奖励的力度较大，有些地区已在探索股权激励的方式，如海淀区、杨浦区、武汉市等，甚至对原有的政策法规形成了突破，如职务发明人也可享有一定程度的权益。但总体而言，股权激励仍在探索阶段，产学研的合作在现有体制和不同的价值取向下，也难以形成真正意义上的合作，现有政策的激励作用有限，要破解这一难题关键还在于体制机制的创新。
2.2.4知识产权保护
知识经济时代，城市经济发展的基础将是以技术和知识为基础的产品和服务体系，创新成为提升城市竞争力的重要手段。知识产权及相关制度安排与知识积累和创新关系紧密，知识产权与创新能力提升的相关研究显示，知识产权保护不仅是国外直接投资数量的影响因素，更是其质量的重要影响因素。知识产权保护的加强也有效激励了企业自主研发投入的产出绩效。对研发成果的保护刺激了本土企业的研发积极性，保证了研发投入的加强，而这又提高了内资企业对外资先进技术的吸收效果。
2.2.5人才队伍建设
人才是第一资源，是国家和城市发展的战略资源，要建设创新型城市，政府必须注重对创新型人才的激励，鼓励人才开展各种创新活动。目前，我国各创新型城市都非常重视创新人才队伍建设，制定了各类人才引进计划，基本包括户籍、住房、事业启动费、子女入学、生活安置以及配偶安置等方面的优惠政策，提供数额巨大的资金支持，吸引优秀的高端创新人才落户本地。大部分创新型城市的人才政策都聚焦于引进高端人才、打造人才高地。
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更新时间：2025/3/10 16:07:58