| 标题 | 支持与控制：政府与社会组织的双轴关系 |
| 范文 | 胡轶俊 摘要：在社会组织蓬勃发展的时代，政府对其采取的政策、策略和发挥的作用一直是研究的热点。外来的市民社会与法团主义理论，虽然具有一定的解释力，但与我国的情况并不十分相符，因此本文的研究点着眼于我国政府对社会组织的管理。本文通过理论和现状分析，突破传统的单轴关系，提出政府与社区社会组织之间存在的关系实为双轴，即政府作用必不可少，且政府对社区社会组织的支持与控制作用相互分离。在此基础上，进一步解释了双轴关系中的支持与控制作用模型。 关键词：双轴关系 支持与控制 分类管理 1.问题的提出 在社会组织蓬勃发展的时代，政府对其采取的政策、策略和发挥的作用一直是研究的热点。这类研究不仅在理论上丰富了对国家与社会关系的探索，而且实践上也有助于理清政府对社会组织发展所发挥的作用。 传统的市民社会理论和法团主义理论都通过论述国家与社会关系，在一定程度上解释了政府对社会组织的作用方式。但比较这两种理论可以发现，两者都将国家社会关系置于同一条直线上。两者之间的差别仅源于国家与社会力量对比的不同。而这种单轴的国家与社会关系理论具体表现为，将政府对社会组织的作用方式笼统地归为一个整体，对所有社会组织同时发挥统一的作用。 在以上国家与社会关系理论的指导下，最终会出现两种极端的情况：或者政府完全不介入社会组织事务，任其产生与发展，并在公共政策中反映其利益；或者政府完全控制社会组织，通过社会组织以达到管理社会的目的。然而，我国现实状况并非如此。中国的社会组织不同于拥有深厚社会资本的国外社会组织，它们是在崇尚大一统的历史氛围里和强调政社分开、政事分开、政会分开，建立公共性政府的大背景中成长与发展起来的。因此，在中国，它们虽是国家与社会分离的产物，但又期望与国家的权威结合。而政府对社会组织的管理则从初期的严格管控转变为扶植、吸纳等多元化发展策略，各种资源性、项目性支持不断增多。可见在我国现有的国家制度下，国家与社会关系、政府与社会组织之间的关系，并非是单纯的竞争关系，政府对社会组织的作用更为突出。这是市民社会理论和法团主义理论无法解释的。那么我国的政府与社会组织的关系究竟如何？从政府作用这一角度上来看，问题则可以进一步具象化为：政府作用是否必要？若必要，则政府的作用模式又是怎么样的？ 2.理论基础：双重职能与双重属性 一般来讲，国家具有双重职能，即镇压职能和提供公共服务职能。政府一方面需要提供各种公共服务，以满足民众的生活发展需求；另一方面则必须集中全力应对各种力量的挑战，采取不同的方式对威胁社会稳定的行为进行镇压。任何一个政府都只有在实现这两种职能的情况下，方能保证社会的稳定，维持自身的统治。 社会组织的双重属性则是提供公共服务和凝聚民众。社会组织能够动员社会力量，帮助政府，提供公共服务和物品，满足社会的需求。政府对社会组织这方面功能的需求主要表现在两个方面。一是动员和整合社会资源的需要。二是政府职能转移的需要。同时，社会组织凝聚民众的属性给政府管理提出了挑战。首先，社会组织本身的功能，会为代表成员的利益展开一些集体行动，这就可能会挑战政府的权威。其次，社会组织的发展会占据政府在社会中的一些传统空间，并积聚了相当的社会力量。最后，社会组织某种程度上替代政府行使服务功能，冲击了政府的地位，使得政府的社会资源面临流失。 在这个前提下，政府的作用就会具有两面性。政府会允许甚至鼓励社会组织的存在，以便利用其提供公共服务的功能来满足社会需求。因为，政府越是满足社会的需求，就越可能获得社会对政府服务能力的认可。但同时，政府也在寻求对社会组织的控制。这种控制，不是指对社会组织进行全面限制，而是要将社会组织的发展纳入到政府可控的范围内，并且强调在政治上对社会组织的领导和引导。可以说，政府已经正视了社会组织作为一种社会力量的存在与发展，而且在可控制的基础上，开始通过寻求协调与合作来满足社会需求，巩固自身地位和壮大社会力量。 政府的支持作用主要是对社会组织资源性的支持，包括财政资源和场地资源等，而控制作用是对社会组织的行为控制和管理。显而易见，这两种作用并不相互关联，没有联动关系。也就是说，政府提供政策倾斜或者资金、场地资源时，并非必然伴随着控制的加强。 3.现实背景：控制与依赖 社会组织的发展，一般有两种途径：一是自下而上地社会推动，另一种则自上而下地政府主导。在我国，政府在社会组织的产生、成长过程中不仅是必不可少，更是发挥着主导的作用。最直观的原因便是，政府通过建立法律框架和一系列的管理措施，为社会组织的发展提供了较为稳定的制度环境和各种政策支持。如果没有政府提供的法律依托，社会组织的发展就会陷入无序、混乱的状态，甚至连法合法性都无法获得。 同时在中国，政府作用的不可或缺性很大程度上受到本国历史发展的影响，在短时期内还无法发生本质上的改变。另外，社会在对社会组织产生主导作用时，会有较为明显的局限性。这两方面的事实是政府作用必要性更为深刻的佐证。 3.1政府控制 在中国传统社会时期，即建国前，国家与社会的关系始终是统治与被统治、管理与被管理的关系，社会从未具有制衡国家的能力。古语有云：“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。”可见，国家的权力渗透在社会的方方面面，没有界限。新中国成立初期建立的城市单位制和农村的人民公社制度，使我国有着浓厚的“全能主义”特征。在这样的全能主义国家里，国家是唯一合法的组织，垄断所有的资源，而其他组织或团体若想获得合法性和资源，就必须被国家体制所承认。因此，由于合法性、自主权和资源的限制，并不存在真正意义上的社会组织。改革开放后，我国的全能主义导向才逐渐淡化。政府职能的转变，释放了大量原本垄断着的社会资源。然而无论是在城市还是农村，这种过程都是漫长的。出于稳定等因素的考量，经济改革和政治体制改革遵守着两种不同的逻辑。因此，经济领域的市场化进程和社会领域的自治进程，不可同日而语。同时代表着经济利益、社会利益以及公益精神的社会组织的发展必然会遭受这两种逻辑的碰撞，而呈现复杂的情况。具体的冲突，表现在，“突破性”的经济改革不断推动着社会组织获取自主性，实现所代表者的利益；而“修复性”的政治改革，则忧虑社会组织所带来的社会力量的聚集，由此采取限制措施。可见，在这两种改革逻辑的冲突碰撞下，社会组织独立自主发展还是一个相当漫长的过程。 纵观整个历史的发展，大一统始终是国家的政治追求，“统一是常态，分裂是变态”[1]，即便是在政府职能逐步转变的今天，国家还是很难彻底摆脱原有的思维和路径。正如上文所说，这是一个缓慢的过程。但这种缓慢的转变对我国也具有一定的现实合理性。“大一统”的传统不仅无限扩大了政府的权力和能力，同时还造成人们依赖心理，主客观上都制约了社会的发展。政府主导社会组织发展，是在种种限定性框架下的一种现实选择。 3.2社会组织的依赖 历史上几千年的专制制度，造成了中国百姓温顺、安于现状的民族心理，而改革开放前的单位制又导致了个人对单位的高度依赖。单位封闭的空间，牢牢掌控了个人的生活和发展。结婚登记需要单位的证明，工资、医疗保障、住房都来自单位，入党、提干等政治上的发展也要依赖单位。资源都在单位这个封闭的空间中流动，如若离开了单位，个人就很难获取生存和发展的资源。另外，单位对资源的垄断，又使其自身有足够的能力给个人提供丰厚的福利。单位提供的公共产品几乎可以涵盖生老病死，使单位成员也不愿主动离开组织。同时单位内部又会组织一些活动。可以说，单位几乎囊括了人们所有的活动范围，单位成员们没有了走出去的动力。习惯了单位从摇篮到坟墓式的全方位福利供给，人们逐渐形成了等待和依赖单位供给的心理。[2]可见，居民已经高度依赖政府给予的各种支持，社会组织在这方面也并不例外。 改革开放后，单位制的衰微，为民众拓宽了自由度，是人们提高自主性的好时机。很多人不再寻求“铁饭碗”，开始自主选择工作单位、工作方式、工作地点和生活地点、生活方式等。而且，市场经济又提供了自由竞争的平台，为民众实现个人价值创造了可能性，而民众在实现自身价值的同时，主体意识也会随之不断提升。但事实上，单位制的解体，民众活动界限的突破和主体性的增强并没有引起社会组织大量涌现。 为什么在单位制瓦解后，社会组织还是没有能自下而上地迅速发展起来？“搭便车”造成的组织成本具有较普遍的解释力。但这个现象在西方国家同样存在，因此为我国所特有的影响因素应该是长期的行政性控制作用下，民众对国家和行政机关的依赖心理。近年来，社区制在政府的推动下逐渐形成并发展，成为城市的基层自治组织。而当年职工对单位的依赖，如今很大程度上，则在居民对社区居委会的依赖上延续着。很多情况下，社区居委会都是作为居民与政府的桥梁而发挥着作用。所以，即使单位的行政性控制从社区退出，在社会中释放可以流动的资源，人们还是等待着社区居委会的安排，自上而下的结社意愿并不高。 综上，政府主导社会组织的发展，其实是意见表达习惯和公共精神缺乏的外在表现。而这种选择，通过上文的主客观分析，是具有现实合理性的。我国的现实状况与欧美经验相比有着鲜明的独特性。“西方的思想传统、文化背景和民众的自由情结，使西方社会在旧制度中得到自然分化的机会，而这种分化直接提供了其良性整合的结构基础，这个结构基础又支撑了整个西方社会的制度框架，使其获得了先发优势。”[3]而我国早已形成的社会制度，以及大一统的情结和民众依赖心理，使得不能效仿西方直接进行国家与社会的分化。 4.双轴关系理论 4.1政府作用必要性 无论是理论基础还是现实背景，都强调了政府作用对社会组织具有重要意义，再次证明了政府作用的不可或缺性。政府社会组织的成立和发展，都会通过资源性的激励手段分担了组织成本。另外，还会不断提供工作机会和活动平台，增加了组织内部凝聚力和扩大了外部影响力。这些都对社区社会组织的形成和发展起到了巨大的推动作用。即使作为控制作用，它也通过法律法规，规范了社会组织的成立、活动与存续。一个有序的活动环境，对于社会组织来说，也是必不可少的。 4.2控制与支持分离 对上文的分析可以了解到，支持与控制既非此消彼长，亦非“一荣俱荣，一损俱损”的关系，两者之间没有必然的联系。一般对于两者关系的见解主要是两种作用的不可分性，即支持必然伴随着控制，也就是说要想获得政府的支持，必须拿组织的一部分自主性来交换。实则不然，现实中维权性组织和服务性组织的存在就推翻了这种观点的。从政府对维权性组织的作用模式，可以看出，并非说没有接受政府的支持，就能避免政府的严格控制。而服务性组织受到的作用，则说明政府对于需要鼓励发展的组织，会赋予大量的支持和自由的行动空间。毕竟政府的控制措施是源于潜在威胁或便于监督，支持措施是为了鼓励发展，两者的出发点就完全不同，又如何会存在密切关系。两个作用独立性的证明，加上前文对作用必要性的阐述，我们可以得出一个新的关系模式——双轴关系模式。陶传进在其研究中就提出过双轴关系理论，其理论内涵是，国家对社会的作用是双重的，既有控制又有支持。[4]而且这两种作用方式，相互独立，共同作用。 以上分析了政府双重角色的行动逻辑，那么这双重角色又是如何对社会组织发生作用的？是否同时发生作用？在双轴关系的理论基础上，我们便可以进而探讨政府对社会组织的作用。其创新之处就在于它打破了政府作用的“黑匣子”，而且进行了区分：即在国家对社会控制约束的作用之外，还存在着国家支持和引导社会的情况。这两种作用共同组成了我国政府对社会组织的一般作用模型：支持—控制作用模型。本文在双轴关系理论的基础上，将进一步讨论支持—控制模型的表现方式。 4.3支持—控制模型 因为双轴关系里存在支持和控制两种作用，并且两者独立发生作用，那么在政府与社会组织的关系里，就不只是全能主义社会的“高支持—高控制”和市民社会的“低支持—低控制”这两种模式，“高支持—低控制”、“低支持—高控制”这两种模式也有存在的理论可能。由此，根据这四种关系模式，我们便可建立起政府对社会组织的支持—控制作用模型。 与单轴理论相比，双轴理论所涵盖的情况更为丰富。因此，在单轴理论中，政府对社会组织作用的状况，在双轴理论中同样可以被描述出来：两个维度同时处于低或高的状态，即从模型左下到右上移动的轴线上的任意一点。而且，传统理论上，这两种状况描述的是两种极端状态，但其实国家对社会组织的作用关系在同一时期表现的会更为的复杂。双轴关系便满足了这种要求，可以适用于同时期政府对不同社会组织管理策略。 其中，“低支持—低控制”若在市民社会中，表现的是，政府与社会的相互独立，互不干涉。但在我国现处的阶段，则意味着政府对社会组织处于放任状态，政府既不干涉其形成，也不对组织活动进行限制。当然，在资源上也不会对社会组织有明显的支持之处，基本上任由社会组织基本自身自灭。“高支持—高控制”，在单轴理论里用来表示全能政府时期。但运用到现实中，展现的又是另一种情况：社会组织让渡出一些对自身有决定性作用的权力给政府，以此获得一些垄断性的资源。例如政府决定社会组织的主要负责人，组织的重大决策由这些负责人决定，或者由政府部门决定。而组织的资源则主要来自政府，并且在政府的认可下，社会组织在其涉及的领域，具有垄断性地位。 模型中的另两个模式反映的则是支持与控制不相对应的情形。在现实社会中，政府对社会组织的支持不仅仅限于对其输送资源和社会能量，而且将自主权交还给社会组织，不寻求对它的控制。这便是“高支持—低控制”所对应的情况。可见，一个强有力的帮手并不一定是强大的控制者。同时，“低支持—高控制”的情形，理论上也是存在的，即政府严格管理社会组织的产生与发展，但在资源上给予的帮助并不明显。这表明政府对这类社会组织不完全否定但有所防范的心态。四种类型中，这或许是对社会组织最为严苛的一种作用模式，但一定程度上同样证明了支持与控制作用的相分离的事实。 自此，文章开篇所提出的问题就得到了解答，即：我国国家与社会组织关系为双轴关系，具体表现为政府对社会组织的作用不可或缺，而且其控制与支持作用相互独立，互不影响。政府对不同的组织采取不同的作用组合模式。以上的结果对于我国政府与社会组织关系研究有着积极的理论与时间意义。一方面，摆脱了传统单轴关系导致的“政府作用怪圈”，即社区社会组织希望得到政府的扶植与帮助，而当政府一旦参与进来，就容易导致科层性增强、自主性降低的危险。另一方面，作用模型的构建，有利于理清政府对不同社区社会组织的管理策略。 参考文献： [1]黄仁宇.赫逊河畔谈中国历史[M]，北京：三联书店出版社，1992：6 [2]郑琦，乔昆.论社区共同体生成的政府培育主导路径[J]，载于北京社会科学2010（6）. [3]王云骏.中国非政府组织发展的限定性条件分析[D]，载于江海学刊2009（3）. [4]陶传进.控制与支持：国家与社会间的两种独立关系研究——中国农村社会里的情形[J]，载于管理世界2008（2）. |
| 随便看 |
|
科学优质学术资源、百科知识分享平台，免费提供知识科普、生活经验分享、中外学术论文、各类范文、学术文献、教学资料、学术期刊、会议、报纸、杂志、工具书等各类资源检索、在线阅读和软件app下载服务。