| 标题 | 人民银行机关事务管理机制改革的路径与对策 |
| 范文 | 姚征 摘要：本文在阐述人民银行机关事务管理体制改革意义的基础上，深入分析现行机关事务管理体制的弊端，前瞻性地探讨了人民银行机关事务管理体制改革的路径：管理模式的法制化、资源配置的市场化、服务方式的标准化和费用支出的透明化，提出了人民银行机关事务管理体制改革的具体措施与对策。 关键词：行政事务 机关事务 体制改革 路径 机关事务管理是为保证政府或事业机关行政管理职能活动正常有效开展而提供的直接或间接的经费供给、物资保障、服务支持等活动与行为的总称，主要包括机关运行经费管理、资产管理和服务管理等内容，既有行政属性，又有经济属性。2011年，党中央将“深化机关事务管理体制改革，降低行政成本”作为转变政府职能、推进行政体制改革的重要内容纳入到国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要中。 1.人民银行机关事务管理机制改革的意义 1.1机关事务管理机制改革是人民银行建设节约型机关的体制保障 2009年，十七届四中全会通过了《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，《决定》强调“党政机关带头厉行节约，进一步控制办公经费，把有限资金和资源更多用在发展经济、改善民生上”，这对新形势下机关事务管理提出了总体要求。2010年初，国务委员兼国务院秘书长马凯在《求是》杂志发表《大力推进节约型机关建设》，提出的办公用房建设、公务用车管理、公务消费支出、机关项目投资、节能减排等五个节约型机关建设的重点，既是机关事务管理的核心工作，也是机制改革的关键内容。2012年10月起施行的《机关事务管理条例》明确指出，制定《条例》的目的是“为了加强机关事务管理，规范机关事务工作，保障机关正常运行，降低机关运行成本，建设节约型机关”。十八大以来，建设节约型机关更成为反对四风着力之笔，不仅需要国家政策、法律法规、思想观念的引导和宣传，更要从体制机制层面对职责分工、责任义务、操作流程、监督检查等环节进行梳理和规范，为节约型机关建设提供制度保障。 1.2机关事务管理机制改革是人民银行开展廉政建设的必然要求 2012年国务院廉政工作会议对推进公共资源配置市场化改革、深化财政管理体制改革、推进行政经费使用管理改革、加强行政机关财务管理提出明确要求。2013年国务院廉政工作会议提出要建立公开公开、透明、规范、完整的预算制度，管好钱财；深化细化预算决算公开和“三公”经费公开，让老百姓可以有效地监督政府。从经济学角度看，机关事务管理工作是一种以行政手段为主的公共资源配置活动，如果没有科学完善的管理机制，容易产生腐败、寻租行为，侵占吞噬国有资产，扰乱机关正常运行。 1.3机关事务管理机制改革是缓解人民银行日益严峻的经费供需矛盾的重要手段 近年来，人民银行预算资金供需矛盾突出。能否切实减少公用经费的流失浪费，提高公用经费的使用效率，在一定程度上缓解供需矛盾的途径，与机关事务管理机制的完善程度息息相关。2008年以来，由于国家压缩行政支出、削减“三公经费”支出等宏观政策和“汶川5.12地震”等因素的影响，人民银行公用经费逐年压缩。另一方面，随着人民银行履职范围的拓展、物价水平的上涨和社会人均收入的增加，预算经费需求不断攀升。尤其是当前工资计划与预算指标不匹配，工资执行的呈刚性上涨，导致对公用经费的挤占。堤内损失何处补，只能靠机制改革减少浪费与流失来实现。比如，武汉分行近年来通过局部的机制改革和财务的精细化管理，减少了数千万元公用经费支出，部分地弥补了预算缺口。 2.人民银行机关事务管理的特点与存在的弊端 2.1管理机制的独立性造成上下不对口，横向不集中 人民银行作为垂直管理机构，各业务处室都接受总行对口司局的指导和考核，围绕上级行的工作部署和任务计划安排开展工作，唯独后勤事务独立性较强。除了节能减排工作受上级行直接指导外，其它内部管理的制度、标准、流程、要求依据当地政策和实际情况自行制定，不具有纵向指导和监督、管理职能。 2.2管理职能的分散性造成沟通协调的不顺畅 在多数人观念中，机关事务管理是后勤部门的职责，与其它部门无关。实际上，会计财务、科技、保卫等部门也具有部分机关事务管理职能。后勤服务中心负责公务接待、公车运行、办公用品、工作餐、物业管理、医疗保障、办公用房、办公家具等各类经费、资产的管理和保障，会计财务部门负责基本建设和固定资产的计划管理、集中采购管理以及编制机关运行经费的预算计划，科技部门承担国库、支付结算等业务系统的软硬件服务保障，保卫部门承担消防、安全保卫等事务保障。由于职能分散，信息沟通不完全、不及时，容易形成工作过程的障碍。比如基层后勤部门反映，在资产管理、维修管理中提出经费需求时，会由于经费困难限制，而不能及时得以解决。 2.3运行模式的封闭性造成社会化进程缓慢 由于历史原因，不少分支机构采取了相对封闭的运行模式，比如在医疗保健方面，部分单位未加入社会医保，依旧采取内部报销制；在物业服务方面，部分分支机构不愿委托社会专业服务公司，而是成立下属独立法人实体进行物业管理；餐饮服务方面，采取招聘劳务派遣人员提供餐饮服务的形式，而未实现餐饮外包；公车运行、公务接待、资产管理等领域的市场化运作虽然已经呼吁多年，但迟迟未能实行，以上种种显示出人民银行的机关事务管理仍有浓厚的计划经济色彩。 2.4制度设立的区域性导致标准不统一，资源难统筹 在制度设立过程中，各单位往往从自身需要出发，或与上级行保持一致，或参考当地机关单位做法，或借鉴其他金融单位执行办法，制定的制度和流程具有较强的地域色彩，标准差异悬殊，资源的统筹利用难以实现。例如，在差旅补贴、特殊岗位津贴、接待标准等事项上，即使在省辖内范围内，各分支机构的标准和办法都不一样，客观上造成各单位之间相互攀比，成本控制难以奏效。同时，设备、房屋、车辆等资产在使用上难以调剂共享，为满足一时的需要不得不“大而全”“小而全”配置，从而造成设备大量闲置，利用率低下过度配置的现象，加大了机关运行成本。 2.5预算管理的不完善导致经费供需缺口日增，矛盾突出 人民银行财务预算受传统预算编制方法的影响，仍沿用过去的“基数加增长比例”模式，即按照上年的支出基数加上一个增长比例确定本单位的支出指标。由于基数是核批预算的主要依据，未能对工资水平、物价水平、临时突发性任务等客观性因素进行科学预测和计量，导致预算未能按客观需求实事求是地编制，无法反映真实情况，更加大了分支机构之间新的不平衡，造成部分分支机构经费严重不足，不得不账务外挂或外借，形成“寅吃卯粮”。 2.6人力资源结构不合理 相对于机关事务工作的日新月异，由于历史原因造成的管理队伍知识结构单一、年龄老化、文化素质相对较低等问题，成为推动机关事务工作发展的瓶颈。据调查，某分行机关后勤人员中，40岁以上人员占比高达97.97%，仅有一名同志在40岁以下；某分行三省后勤人员中，本科学历以上（含）人员仅占20.76%。现代机关事务管理呼唤知识性、复合性、实战性专业人才，呼唤政治突出、品质优良、廉洁自律的管理人才，为此，既要培养教育现有人员提升素质，更要引进德才兼备的青年人才，否则难以适应专业性日益提高的央行工作和机关事务管理工作的需要。 3.人民银行机关事务管理机制改革的路径 3.1管理模式的法制化 2010年10月1日起《机关事务管理条例》正式开始施行，它填补了机关事务管理活动在法律方面的空白，改变了机关事务管理无法可依的局面，标志着我国机关事务管理走上法制化的轨道。《条例》第五章“法律责任”指出，违反条例规定，根据情节严重不同，将受到责令改正、警告、记过或者记大过、降级或者撤职等处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。 3.2资源配置的市场化 资源配置的市场化，指依据法律法规，经过科学合理程序，运用价格调节的手段，并通过招标、拍卖、挂牌出让、电子竞价及法律法规另有规定的其他市场竞争方式来配置资源。机关事务管理与市场联系紧密。从工作流程看，机关事务管理部门需要运用财政划拨资金，从商品市场、生产要素市场、产权市场购买商品、服务或土地，满足机关内部业务运转的需要。 3.3服务方式的标准化 《条例》明确了机关事务管理的标准化原则。《条例》总则第三条要求建立健全机关事务管理制度和标准，并且执行制度和标准。《条例》简明扼要，近3800字，提到“标准”多达27处，涉及到的标准包括实施定额和服务标准、开支标准、资产配置标准、办公用房建设和维修标准、办公用房物业服务标准、公务用车编制和配备标准、后勤服务项目和标准、公务接待标准等八大类。《条例》第五章“法律责任”第三十二条规定的六项违反条例的行为中，有四项是超标准的行为。标准化、系统化、规范化也是现代经济管理的本质要求，通过标准化建设，规范机关事务管理行为，为央行业务有效运转提供强有力的保障。 3.4费用支出的透明化 透明度原则是世贸组织的基本原则，也是改进政府管理方式的基本方法。2011年老5月4日，温家宝总理在主持国务院常务会议，研究部署进一步推进财政预算公开工作时，要求公开“三公”经费和行政经费支出情况，从而揭开了政府经费支出信息公开的序幕。之后，政府经费公开成为强化权力运行和监督体系的先进做法大力推进。 4.人民银行机关事务管理机制改革的对策 4.1增强法治意识，建立系统全面的制度体系 制度是机关事务管理的依据，制度建设是机关事务管理的源头性、根本性和基础性工作。要利用《机关事务管理条例》出台的契机，丰富和完整机关事务管理法律法规体系，建立起预算投资、办公用房、公务用车、公务接待、公费出国、机关节能、大宗采购、医疗保障等后勤管理与保障的法制体系和科学规范的操作流程，实现机关事务管理的有法可依和有法必依，机构依法设立，服务依法提供，事务依法管理。 4.2理顺纵横关系，加强垂直指导和横向协调 纵向方面，按照《机关事务管理条例》的要求，建立健全自上而下的央行后勤保障、服务、管理体制，加强对下级单位后勤管理的业务指导和监督。横向方面，健全机关事务管理信息沟通和协调机制，在明确职责分工的基础上，通过行长办公会、定期信息通报等形式，加强各部门之间的协调配合，及时解决机关事务中面临的问题和困难，增进协调配合，形成工作合力，共同提高机关事务管理工作水平。 4.3因地制宜，推进科学合理的标准化体系建设 结合不同地域的物价水平、市场发展、区域政策等实际情况，制定机关事务管理的定额定员管理标准、资产配置标准和费用定额标准等技术标准，实行标准化管理。严格实行成本控制，对于机关事务中可以进行准确计量的费用支出，诸如水、电、汽、油、车辆修理、公务接待、办公用品等，规定具有地方特色的消费标准，定期进行调整，形成动态、完整的标准化管理体系，作为推行节约型机关建设的依据，使机关事务摆脱粗放的传统机关管理模式，走向科学化、精细化的道路。 4.4采用先进技术，推进机关事务电子化管理水平 技术是推进社会生产力进步的重要因素。尽管近三十年来，我国技术水平日新月异，突飞猛进，但在机关事务领域，技术一直未得到足够的重视和运用，导致机关事务管理仍然停留在农业社会水平，人工统计和管理仍然大行其道，效率低下，与现代化后勤管理的要求相距甚远。随着机关事务管理内容的增多，管理要求的提高，面对大量的信息，只有采用计算机、网络、数据库等现代科学技术，才能实现管理手段的科学化、管理方法的现代化、管理技术的智能化和管理效果的最优化。 4.5深化机关事务管理社会化的深度与广度 社会化的本质是商品化和市场化，它是机关事务管理改革的根本方向，尽管各个单位都进行了不同程度的社会化改革，但还不彻底，缺乏整体性和系统性。要按照统筹兼顾、稳中求进的原则，衔接政府行政体制改革进程，配套国家政策制度调整，结合区域市场发育程度、干部职工承受能力、各单位具体情况和差异，明确社会化改革的内容、步骤和要求，逐步实现公务用车、公务接待、资产管理、医疗保健等领域的社会化。 4.6构建科学合理的预算管理体系 在编制财务收支预算的实践中，广泛了解相关部门情况，充分征求发行、保卫、基建、科技等部门意见，详细制作项目文本，根据国家货币政策全面考虑物价变动、资产负债变化等因素对财务收支的影响，科学系统地汇总编制年度资金预算。科学预测财务预算费用，对公用经费的使用，注重科学分析，合理安排。 4.7建立高效精干的机关事务管理队伍 一是要改变机关事务工作只需要“老大粗”的陈旧观念，逐渐将有学历、有能力的年轻人员充实到队伍中，实现队伍的年轻化、知识化和专业化。二是加大培训力度，改变员工长期以来依靠行政手段和审批指令的工作方法和思维方式，培养员工积极学习和了解法律，进而精通、熟练掌握和运用法律来管理机关事务，形成依法办事、依据合同和契约办事的工作氛围。三是根据工作需要聘请专业技术人才负责临时性、阶段性的重点工作，对建筑、节能、设备管理等技术含量比较高的工作，建立专家咨询委员会，借助外援，科学决策。通过人才引进、培训和外聘等方式，使机关事务管理由劳动密集型向知识密集型、经验管理型向技术进步型转变。 |
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