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标题	强镇扩权改革对城镇化发展影响研究
范文	王海 摘要：强镇扩权是破除我国目前经济发达地区乡镇管理体制障碍的重要形式。强镇扩权在转变政府职能、改革政府机构的背景下，通过授权、委托等途径赋予经济强镇一部分县级经济社会管理权，以增强经济强镇的经济社会发展的自主性、活力和促进城镇化建设高速发展。本文首先简要的阐述了强镇扩权改革的动因，其次基于绍兴市的个案研究，分析强镇扩权改革对城镇化发展带来的有利面和不利面，最后提出进一步推进绍兴市强镇扩权的发展路径选择使其发展成“扩权强镇”和“镇级市”。 关键词：强镇扩权 城镇化 扩权强镇 镇级市 “强镇扩权”是指经济实力雄厚的中心镇被赋予经济社会管理的扩展权限，甚至是县（市）级经济社会管理权限，以解决经济强镇财权事权不对等和权限受束缚的问题，释放基层政府活力，促进城乡统筹发展和推进城市化进程的政府管理体制改革模式①。 1.“强镇扩权”改革的动因 作为我国最基层的政府组织，乡镇政府承担着经济社会管理的重要职责。除为了适应市场化推动、城乡经济社会发展、城镇化规模扩展，经济强镇在发展过程中更是面临着诸多内部制约，主要体现在： 1.1机构设置不合理 在GDP快速增长的同时，经济发展需求与公共服务、公共物品的供给难以平衡，工商、税务等市场监管机构难以有效履行市场监管职能等问题越来越突出。归根结底的原因主要是镇级政府机构设置的不合理。原本拥有治理乡镇权力的乡镇政府，由于县级政府直接领导的，并设在镇上的税务、城建、土地、体教等机构的存在，它们的行政权力就已被弱化，甚至成为空架子。这样乡镇政府不能成为职责清晰、事权和财权相统一的一级政府，使得乡镇的要素配置无法满足发展需求。 1.2镇级政府服务职能不健全 塞谬尔·亨廷顿认为，一个组织和程序的适应性越强，它的制度化程度越高；反之，僵硬程度越大，制度化水平也就越低，而职能是衡量组织适应性的重要标志。②虽然宪法赋予了镇级政府方方面面的权力，但是镇政府上设有的“七站八所”并不为名义上拥有治理权力的镇级政府来管理。另一方面，伴随着经济快速发展，外来人口的不断涌入，居民的需求不断增长等方面的因素产生，镇级政府在诸如基础设施、养老保险等与居民生活密切相关的新问题面前显得无能为力。镇级政府职能的定位不明确，使镇级政府陷入“看得见，管不了”的局面，严重影响镇级政府提供公共服务和公共物品，更制约了城镇经济社会发展和新农村建设。 1.3镇级政府责权利不一致 镇级政府的责权利不一致主要体现在“事权向下转移，财权向上却高度集中”。现实行的分税制使得基层政府分得的财政非常少，而提供公共服务和公共物品上，基层政府又承担着主要责任，造成镇级政府的事权和财权不对称。比如义务教育、计划生育经费等，中央和省级理应承担一部分责任，实际上主要承担者却是县和镇级政府。这种镇级政府长期承担共有事权的一大部分支出责任，“小车拉大马”现状存在，成为了乡镇政府管理体制改革的一大原因。 2.绍兴市强镇扩权的具体做法 2.1锻炼干部，提高干部素质 为了更高效地完成社会经济管理事务，绍兴市积极通过“上挂、下派、内培、外引”的方式来加强中心镇的领导班子和业务人员。这种方式可以简要概括为“上下内外”——“上”是镇里工作人员到县行政服务中心上挂锻炼；“下”是县里放权的对口职能部门派人到镇里挂职辅导；而“内”是通过内部机构调整，重新按照专业对口原则来确定工作岗位，并组织全县范围的轮训；“外”是组织当地工作人员走出去到学校和培训机构去学习业务，对外公开招聘新人员。③这在一定程度上规避了镇级政府干部素质参差不齐，难以提供公共服务的问题。 2.2事权下放，扩大管理权限 绍兴市自开展扩权强镇改革以来，重点突出镇级政府的社会管理和公共服务这两大职能，按照“依法下放，能放就放”的原则，赋予中心镇部分原属于县级政府的社会经济管理权限，主要体现为行政许可权、行政执法权和审批权的下放。为使现有的机构设置与日益扩大的经济社会管理权限相适应，绍兴市按照“精简、统一、高效”的原则，将原内设机构“四办两中心”调整为“五办一局两中心”，而作为首批强镇扩权试点的兰亭镇积极推动“委托授权”向“机构延伸”转变，镇级机关设置调整为“三办两局三中心”，即党委政府办公室、社会事业和保障办公室、招商服务办公室，经济发展局、城镇建设管理局，经济社会发展服务中心、综治工作中心和新农村建设指导中心。④ 2.3财权下沉，提供资金保障 绍兴市按照“一级政府、一级政权、一级事权、一级财政”的原则，建立和完善有利于中心镇发展的财政体制，具体措施包括实现财力适度向中心镇倾斜，建立和完善财政优惠激励机制，使镇级政府拥有县级审批权限的政策优势，扩大其自主权。 2.4制度创新，给予政策支持 绍兴市结合各中心镇的实际，为了加强社会管理，优化公共服务，积极推动小城镇规划、住房、就业、社会保障等方面的政策创新。第一，在规划方面，绍兴市各中心镇高度重视规划编制工作，坚持规划先行，进一步明确自身的功能定位、规划布局和发展方向。各中心镇根据自身情况还进行培育中心村建设，形成“中心镇——中心村”梯度发展格局；第二，在资金要素方面，市政府加大对中心镇的财政扶持力度。各中心镇积极探索多元化融资办法，吸引民营企业等多元主体参与到公共基础设施建设之中；第三，在就业和社会保障方面，建立了相对完善的城乡统一的包括涉及建立就业服务机构、扶持自主创业等方面的就业制度，设立了“六到位”中心镇劳动保障工作平台，并进一步完善社会保障体系。绍兴市扩权的主要措施及制度创新主要见下图的十个方面。 3.强镇扩权对城镇化发展的积极作用和产生的问题 3.1强镇扩权对城镇化发展的积极作用 强镇扩权是基于政府组织扁平化、财政分权等相关理论，并结合经济强镇存在发展困境的新探索，也是政府为了统筹城乡发展，积极推动城镇化建设、新农村建设的战略层面的重要选择。总体而言，绍兴市强镇扩权改革对该市的城镇化建设发展起到了至关重要的作用，主要表现在：
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