| 标题 | 规范地方国库现金管理运作的思考 |
| 范文 | 张华俊 摘要：2010年，财政部明确有条件的地方财政可开展国库现金管理试点工作，地方国库现金管理开始在探索中发展。当前，理论界对地方国库现金管理的研究大多集中在可行性、最佳库存及收支流预测、操作工具及路径选择等方面，对现实中地方国库现金管理运作存在的不规范及制约其健康有序发展的瓶颈因素鲜有触及。本文以某市国库现金管理为例，对地方国库现金管理的现状、影响地方国库现金管理健康发展的现实桎梏进行了归纳，并对如何有效规范进行了思考。 关键词：地方国库现金管理 现状 规范 国内有代表性的观点认为，国库现金管理是指在确保国库现金支出需要的前提下，以实现国库闲置现金余额最小化和投资收益最大化为目标的一系列财政管理活动。从2011年起，预算外资金正式纳入预算管理，各级国库库款余额呈现持续、稳定增长的态势。受资金逐利本质驱使及中央国库现金管理成功实施的经验示范，地方财政不再满足于人民银行对其库款计付的活期利息，产生了强烈的投资冲动，对地方财政库款实施现金管理的要求也日益迫切。财政部明确有条件的地方财政可开展国库现金管理试点工作后，各地省、市级财政开始迈出国库现金管理的步伐。从地方国库现金管理运作机制的协调规范性、预算资金的安全性以及制约其进一步发展的瓶颈因素等方面考量，当前地方国库现金管理均存在着一些现实桎梏，影响其健康有序发展。 1.某市地方国库现金管理实施现状 1.1某市的操作规模及方式 2012年初，某市财政局开始了地方国库现金管理的尝试，其现金管理业务制定了年度操作计划，操作方式均为商业银行定期或协议存款，由各现金管理开办行出具保证函，确保按协议规定到期归还本息。截止2013年底，某市财政局共实施现金管理操作12期，本金330亿元，利息收入2.70亿元（见表1）。其中，2012年操作4期，资金量为110亿元，2013年操作8期，资金量为220亿元，期次与操作资金年增长率均为100%，地方现金管理势头猛劲，但并未影响正常的资金支付。 表1 操作方式及规模 数据来源：某市财政局 1.2制度规范及开办行 某市辖内所有商业银行均可申请参加地方国库现金管理，各申办行在某市中心支库的指导下，制定了相应的业务管理办法、操作规程等内控制度，设立了“国库定期存款”科目，专门用于核算现金管理资金，并作为一般存款缴纳存款准备金。目前，某市财、库尚未形成书面的现金管理制度规范，但各申办行的相关制度规定，均要在现金管理业务开展前报某市中心支库备案。开办行中除工、中、建、交等国有银行外，股份制银行及地方商业银行占比相对较高，2012年开办行均为股份制银行及地方商业银行（表2）。 表2 开办行类型及数量 单位：个 1.3具体操作流程 首先，确定操作规模。某市财政局根据新年度预算收支计划，独立制定当年现金管理操作规模，包括期次、期限等及每期数额等。每期现金管理操作前，提前将现金管理的规模通知某市中心支库。其次，选定现金管理开办行。每期现金管理实施前，某市财政局均要从地方税收量、对中小微企业的贷款扶持力度以及对市建设、国库改革的贡献等方面进行考量，并以此为标准确定其现金管理的开办行。再次，资金拨付开办行。某市财政局向某市中心支库开具拨款凭证，附下发给现金管理开办行的文件，由某市中心支库对拨款凭证进行必要的要素审核后，将资金汇入现金管理开办行，由开办行视作普通存款自主管理。最后，资金到期收回。存款到期时，开办行将资金本息划回某市中心支库，某市中心支库对资金本息分别核算入库。简要流程图如下： 2.影响地方国库现金管理健康发展的现实桎梏 以点窥面，某市地方国库现金管理现状无疑是全国地方国库现金管理的一个缩影，其地方国库现金管理在运作机制的协调规范性、预算资金的安全性等方面，均存在着一些现实桎梏，影响其健康有序发展。 2.1缺乏统一的地方国库现金管理指导意见，地方国库现金管理工作难以规范运作 《中央国库现金管理暂行办法》建立了库行协调机制，明确了央行在中央国库现金管理中的职责，对影响货币政策效应的中央国库现金管理有否决权，但办法未明确地方国库现金管理是否参照执行。地方财政试点国库现金管理后，中央层面也一直未出台地方国库现金管理指导规范类意见。从上述简要流程图可以看出，某市中心支库在整个现金管理过程基本只起“出纳”作用，在涉及两大政策的协调配合及资金安全等核心环节方面，地方央行缺少话语权，难以保障国库资金的安全及熨平其对货币政策的冲击。 2.2缺乏质押品交易及招投标平台，严格的质押品制度难以落实，预算资金的安全性堪忧 发达国家国库现金管理的发展历程表明，必须对国库现金管理实施开办行的招投标及质押品制度，以保障预算资金的安全完整。首先，地方现金管理缺乏招投标系统及质押品交易平台，难以落实以利率为标的的招投标行为和以国债为抵押控制风险的操作方式，其公开透明性也受到质疑。例如，在某市的地方国库现金管理操作中，商业银行只需出具保证函便可获得财政存款。财政现金管理资金动辄上亿，金额较大，在开办行的选定上也未以“安全性”作为第一目标，中小银行占比较大，因此，以信用方式担保按期足额归还本息，预算资金的安全保障性较低。其次，在质押品的选定上，若地方现金管理同样要求为可流通国债，势必增加商业银行地方机构参与的难度，因为除本地（农）商外，其他商业银行的国债质押品需经总行审批，由总行统一管理调度，分支机构没有调配权，从而影响地方国库现金管理的顺利开展。 2.3对货币政策造成的冲击，地方央行无法量化与对冲 中央国库现金管理实践证明，实施现金管理必然会对货币政策造成冲击，如果不采取适当的货币政策工具来抵消，必然会造成财政政策与货币政策的不相协调，因此在进行每期中央国库现金管理前，央行都要通过货币政策工具回收市场流动性。但货币政策指标中的M0、M1、M2等均属于全国概念范畴，地方央行无法进行量化管理及对冲操作。目前，地方国库现金管理只是处于试点期，资金量较小，对区域经济影响甚微，但只要开闸，其高倍收益必将引发地方国库现金管理市场的“蝴蝶效应”，各地财政资金的累加也必然会对货币政策形成一定的冲击，增加央行货币政策调控的复杂性和难度。 3.规范地方国库现金管理的几点思考 为实现地方国库现金管理在运行规范、资金安全的基础上健康有序发展，针对上述影响其发展的现实桎梏，特提出以下建议供决策层资鉴。 3.1尽快出台地方国库现金管理指导意见，促进地方国库现金管理规范、健康发展 在地方国库现金管理尚未完全开闸前，财政部和人民银行必须尽快出台地方国库现金管理指导意见。同时，鉴于地方国库现金管理有其特殊性，应允许地方结合实际制定符合地方特点的现金管理办法。地方国库现金管理指导意见应包含以下几方面内容：一是建立地方“库行”协调机制，明确库行在地方国库现金管理中的职责及协调运行机制等内容。二是对质押品进行原则性规定，适当放宽质押品的范围和比例。可将央行票据、超额存款准备金、同业存款等债权纳入抵（质）押范围；抵押比例可降低为100%，信用程度相对较低的质押品，可适当提高比例。三是强化对现金管理资金的监督，由中标银行提供详细的资金运作筹划书，地方央行定期监督其资金运作情况，保障地方国库资金的安全完整。四是明确核算模式，地方央行国库应以国库会计数据集中核算系统为依托，建立相应的国库现金管理业务模块；专门设立地方国库现金管理收支科目，用于核算其规模及收益情况，为决策层提供准确的统计信息和参考依据。 3.2建立完善的招投标及质押品交易平台，保障预算资金的安全完整 鉴于预算资金的安全性涉及面广，必须落实招投标及质押品制度。一是可通过地方政府或人民银行网络建立招投标系统，完善招投标行为，建立必要的部门间监督机制，利用地方央行对商业银行经营风险的掌握，共同确定中标银行，最大限度降低国库资金的损失风险；二是利用央行在金融市场的优势地位，以地方央行为中心建立质押品交易平台，由地方央行与中标银行进行质押品交易，将质押品置于地方央行控制之下，以确保国家预算资金的安全完整。 3.3调整下放部分货币政策工具权限，提高货币政策熨平地方国库现金管理冲击波的效率 地方财政收入属省级以下各级政府所有，资金流动具有多样性和不确定性，累加因素对央行货币政策的影响程度不容小视，必须对全国地方国库现金管理的规模进行统一的监管。鉴于总行代行地方国库现金管理的可行性和时效性差，建议将公开市场操作业务下放至省级，业务范围仅限于平抑地方国库现金管理对货币政策的干扰，以避免地方现金管理与央行的公开市场操作业务发生矛盾，提高货币政策应对地方现金管理冲击的效率，力促财政政策与货币政策的协调配合。 注释： ①此处按操作方式对2012年、2013年的数据进行了分类汇总。 ②中资大型银行指资产在2万亿元以上的银行，包括工、农、中、建、交、邮储银行。 参考文献： [1]刘贵生.现代国库论.中国金融出版社，2014.5 [2]徐德华.地方国库现金管理的特殊性及路径选择.金融会计，2013.10 [3]杨建勇.审计视角下国库现金管理的特点及风险防范分析.审计研究，2013.4 3.规范地方国库现金管理的几点思考 为实现地方国库现金管理在运行规范、资金安全的基础上健康有序发展，针对上述影响其发展的现实桎梏，特提出以下建议供决策层资鉴。 3.1尽快出台地方国库现金管理指导意见，促进地方国库现金管理规范、健康发展 在地方国库现金管理尚未完全开闸前，财政部和人民银行必须尽快出台地方国库现金管理指导意见。同时，鉴于地方国库现金管理有其特殊性，应允许地方结合实际制定符合地方特点的现金管理办法。地方国库现金管理指导意见应包含以下几方面内容：一是建立地方“库行”协调机制，明确库行在地方国库现金管理中的职责及协调运行机制等内容。二是对质押品进行原则性规定，适当放宽质押品的范围和比例。可将央行票据、超额存款准备金、同业存款等债权纳入抵（质）押范围；抵押比例可降低为100%，信用程度相对较低的质押品，可适当提高比例。三是强化对现金管理资金的监督，由中标银行提供详细的资金运作筹划书，地方央行定期监督其资金运作情况，保障地方国库资金的安全完整。四是明确核算模式，地方央行国库应以国库会计数据集中核算系统为依托，建立相应的国库现金管理业务模块；专门设立地方国库现金管理收支科目，用于核算其规模及收益情况，为决策层提供准确的统计信息和参考依据。 3.2建立完善的招投标及质押品交易平台，保障预算资金的安全完整 鉴于预算资金的安全性涉及面广，必须落实招投标及质押品制度。一是可通过地方政府或人民银行网络建立招投标系统，完善招投标行为，建立必要的部门间监督机制，利用地方央行对商业银行经营风险的掌握，共同确定中标银行，最大限度降低国库资金的损失风险；二是利用央行在金融市场的优势地位，以地方央行为中心建立质押品交易平台，由地方央行与中标银行进行质押品交易，将质押品置于地方央行控制之下，以确保国家预算资金的安全完整。 3.3调整下放部分货币政策工具权限，提高货币政策熨平地方国库现金管理冲击波的效率 地方财政收入属省级以下各级政府所有，资金流动具有多样性和不确定性，累加因素对央行货币政策的影响程度不容小视，必须对全国地方国库现金管理的规模进行统一的监管。鉴于总行代行地方国库现金管理的可行性和时效性差，建议将公开市场操作业务下放至省级，业务范围仅限于平抑地方国库现金管理对货币政策的干扰，以避免地方现金管理与央行的公开市场操作业务发生矛盾，提高货币政策应对地方现金管理冲击的效率，力促财政政策与货币政策的协调配合。 注释： ①此处按操作方式对2012年、2013年的数据进行了分类汇总。 ②中资大型银行指资产在2万亿元以上的银行，包括工、农、中、建、交、邮储银行。 参考文献： [1]刘贵生.现代国库论.中国金融出版社，2014.5 [2]徐德华.地方国库现金管理的特殊性及路径选择.金融会计，2013.10 [3]杨建勇.审计视角下国库现金管理的特点及风险防范分析.审计研究，2013.4 3.规范地方国库现金管理的几点思考 为实现地方国库现金管理在运行规范、资金安全的基础上健康有序发展，针对上述影响其发展的现实桎梏，特提出以下建议供决策层资鉴。 3.1尽快出台地方国库现金管理指导意见，促进地方国库现金管理规范、健康发展 在地方国库现金管理尚未完全开闸前，财政部和人民银行必须尽快出台地方国库现金管理指导意见。同时，鉴于地方国库现金管理有其特殊性，应允许地方结合实际制定符合地方特点的现金管理办法。地方国库现金管理指导意见应包含以下几方面内容：一是建立地方“库行”协调机制，明确库行在地方国库现金管理中的职责及协调运行机制等内容。二是对质押品进行原则性规定，适当放宽质押品的范围和比例。可将央行票据、超额存款准备金、同业存款等债权纳入抵（质）押范围；抵押比例可降低为100%，信用程度相对较低的质押品，可适当提高比例。三是强化对现金管理资金的监督，由中标银行提供详细的资金运作筹划书，地方央行定期监督其资金运作情况，保障地方国库资金的安全完整。四是明确核算模式，地方央行国库应以国库会计数据集中核算系统为依托，建立相应的国库现金管理业务模块；专门设立地方国库现金管理收支科目，用于核算其规模及收益情况，为决策层提供准确的统计信息和参考依据。 3.2建立完善的招投标及质押品交易平台，保障预算资金的安全完整 鉴于预算资金的安全性涉及面广，必须落实招投标及质押品制度。一是可通过地方政府或人民银行网络建立招投标系统，完善招投标行为，建立必要的部门间监督机制，利用地方央行对商业银行经营风险的掌握，共同确定中标银行，最大限度降低国库资金的损失风险；二是利用央行在金融市场的优势地位，以地方央行为中心建立质押品交易平台，由地方央行与中标银行进行质押品交易，将质押品置于地方央行控制之下，以确保国家预算资金的安全完整。 3.3调整下放部分货币政策工具权限，提高货币政策熨平地方国库现金管理冲击波的效率 地方财政收入属省级以下各级政府所有，资金流动具有多样性和不确定性，累加因素对央行货币政策的影响程度不容小视，必须对全国地方国库现金管理的规模进行统一的监管。鉴于总行代行地方国库现金管理的可行性和时效性差，建议将公开市场操作业务下放至省级，业务范围仅限于平抑地方国库现金管理对货币政策的干扰，以避免地方现金管理与央行的公开市场操作业务发生矛盾，提高货币政策应对地方现金管理冲击的效率，力促财政政策与货币政策的协调配合。 注释： ①此处按操作方式对2012年、2013年的数据进行了分类汇总。 ②中资大型银行指资产在2万亿元以上的银行，包括工、农、中、建、交、邮储银行。 参考文献： [1]刘贵生.现代国库论.中国金融出版社，2014.5 [2]徐德华.地方国库现金管理的特殊性及路径选择.金融会计，2013.10 [3]杨建勇.审计视角下国库现金管理的特点及风险防范分析.审计研究，2013.4 |
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