| 标题 | 提升政府统计公信力的路径探讨 |
| 范文 | 文苑棠 摘要：近年，随着新媒介公共环境的变化，公众权利意识成长和诉求递增，统计数据日渐成为公众利益表达的一种方式，公众对政府统计的关注度和期望度与日俱增，政府统计公信力问题日渐凸显。本文从公共管理的视角剖析当前政府统计公信力的存在问题及成因，探寻提升政府统计公信力的关键路径。 关键词：政府 公信力 统计 诚信 建设能力 1.政府统计公信力的内涵及其影响因素 1.1政府统计公信力的内涵 根据《现代汉语规范词典》和《现代汉语词典》对 “公信力”内涵的界定，政府统计公信力对应有两种不同的研究路径：一是主体（公众）对客体（政府统计）的评价或认可，反映的是公众对政府统计的评价、信任度或认可度；二是主体（政府统计）赢得客体（公众）信任的能力和程度，反映的是政府统计信用和诚信的建设能力。 1.2政府统计公信力的影响因素 政府统计公信力内涵的两个维度，决定了其影响因素也包括作为公信力评价主体的公众和被评价客体政府统计能力建设两个层面。反映的是信任评价主体的认识和客体因应调整和变革的双方互动过程（见图1）。 1.1.1公众因素。从公共关系学的角度看，按统计数据用户划分，政府统计的公众包括官方用户、专业用户和大众用户等三大类。其中官方用户指党政机关，他们与统计机构之间有制度化的联系渠道；专业用户指需要统计数据支持其运作的学术机构、中介机构、财经媒体等，通常与统计机构有特定的人际关系；大众用户指通过媒体或统计机构的传播体系接触统计数据的企事业单位等机构和个人，相对官方用户和专业用户，他们与统计机构之间的联系和沟通要少得多。相关研究表明，公信力水平主要受公众认知度 和期望度影响。 1.1.2政府统计的信用和诚信建设能力。政府统计的信用和诚信建设能力主要受政府统计价值理念取向、行为的信用和诚信、绩效三方面影响。首先政府统计价值理念是公众对政府统计认同度的根基。其次政府统计行为的公信力体现为其规范性和合理性的高低、公关水平的强弱，代表政府统计形象，影响公众预期。再次政府统计绩效反映的是政府统计行政对信息、咨询、监督 三大职能的实现程度，统计绩效的集中表现和公信力评价的主要载体和关键因素是统计数据。根据莱维茨基（Lewicki）和邦克（Bunker）所提出的基于计算、了解和认同的可预测、发展和递进关系的信任发展三阶段模式理论 ，政府统计公信力呈递进层次（见图2）。 2.中国政府统计提高公信力的措施及成效 近年来，国家统计局为提高政府统计公信力，不断采取有效措施致力于自身建设，取得积极成效。概括起来主要是“一个统计核心价值观、二个依靠、三个提高、四大工程、全面拥抱大数据”等。 一是提出“真实可信、科学严谨、创新进取、服务人民”的统计核心价值观，指明了政府统计的价值追求，成为所有统计人应牢固树立的共同价值观和积极践行的行动指南。 二是依靠依法统计和统计改革两大抓手，来净化统计环境，完善统计调查方法制度，推动信息化在政府统计领域的充分应用，重构现代政府统计的工作流程，适应现代信息社会的需求。 三是奋力促进“提高统计数据质量、提高统计能力、提高政府统计公信力”。把“三个提高”作为一个时期政府统计的奋斗目标和方向。 四是积极推进统计领域“基本单位名录库、企业（单位）一套表制度、数据采集处理软件系统和联网直报系统”的四大工程建设工作，以此创新统计手段，转变统计数据生产方式，保证统计数据的真实、可靠、可信。 五是以战略视野、开放心态和创新勇气积极打造政府统计数据来源的第二轨。 如积极推进政府职能部门行政记录共享与应用，与电商企业签订大数据战略合作框架协议、合作开发与应用其商业交易数据，与产业咨询公司合作、利用行业数据评估与修正政府统计数据，开展网络搜索引擎数据挖掘对经济社会走向预测等。 “十二五”时期，国家统计局将紧紧围绕“提高统计数据质量为核心，提高统计能力为基础，提高政府统计公信力为目标”的“三个提高”，积极打造规范统一、改革创新、公开透明的现代政府统计，切实为提高政府统计公信力打好厚实的基础。 3.中国政府统计公信力的存在问题 3.1公众对政府统计信任度不如理想 3.1.1统计信任危机事件多发频发。2008年发生居民消费价格指数被戏称“猪肉CPI”事件，2009年发生指责工资被增长事件，2010年发生指责房价1.5%涨幅是小数点放错位置事件，2011年发生指责人均居住支出111元/月抵不上房租支出事件，2014年发生指责高收入组人均可支配收入5.6万元数据偏低遮掩贫富差距事件……近年统计信任危机事件多发频发，并由报刊等传统媒体引发转由网络引发，“蒜你狠”、“姜你军”、“逗你玩”、“糖高宗”、“苹地起”、“葱昏头”、“蛋你飞”等网络热词都与政府统计密切相关，形成公共媒体的群体性舆论效应。 3.1.2公众对政府统计信任现状存在三大问题 调查显示 ，公众总体上对政府统计的信任度不高（见图3），且存在三大问题：一是从年龄段分组情况看，公众对政府统计的信任度随年龄段下降而下降（见图4）。二是从政府统计用户分组情况看，大众用户作为社会公众构成的主体，处于非情感认同的较低信任层次，信任关系最不稳定（见表1）。三是从网络媒介应用分组情况看，常上网用户对政府统计的信任度远低于不常上网用户（见表1），使得政府统计公信力问题的负面影响扩散更快、传播范围扩大。 3.2政府统计的信用和诚信建设能力仍需加强 3.2.1统计数据失真问题仍未彻底解决。目前政府统计的方法制度和统计手段未能对虚报（考核指标 ）和瞒报（利益多元化催生）两种数据失真的主要表现形式进行有效遏制。 3.2.2统计数据反映现实的客观性和科学性仍有待提高。一是部分政府统计综合数据与公众各群体的感受存在个体差异，反映不出经济社会生活在各地区、各群体、各层次的真实场景。二是政府统计和部门统计“双轨”平行运行，政府统计对部门统计协调乏力，统计口径不一、数出多门、重统、漏统现象时有发生。 3.2.3满足公众需求的政府统计供应仍显不足。当前政府统计仍主要强调为政府服务，较少考虑企业经营决策需要及社会和公众个人需求，形成服务对象单一与社会信息需求多元化的供需矛盾。 4.中国政府统计公信力问题成因分析 从主客观因素的角度看，政府统计公信力问题的生成既有政府统计公共环境的变化、公众权利意识成长伴随的诉求递增、统计能力与公众期待差距等客观原因；也有考核制度滋生的价值偏离、管理体制造成的统计独立性不强易受干扰、约束机制不力助长地方政府统计失范等人为干扰和寻租的主观原因。 4.1新媒体的发展导致统计话语权的碎片化 新媒体的兴起和发展引发了统计话语权的碎片化，是政府统计公信力问题产生的重要环境因素。 4.1.1话语平台多元化。互联网、微博、微信等新兴媒体已发展成为与传统媒体相互鼎立的多元化话语平台，颠覆了原有的媒介生态。形成当下以传统主流媒体为代表的舆论场和以新兴媒体为代表的民间舆论场的舆论生态。但两个舆论场的媒介、受众和评判标准存在差异，有时在同一个问题的讨论中自说自话，缺乏沟通，造成了舆论被撕裂、讨论被局限、观点被垄断的现状。 4.1.2话语主体多元化。不同公众群体出于各自的利益诉求，除政府统计部门之外，政府统计的官方用户、专业用户和大众用户等利益群体也在分享或争夺统计话语权。 4.1.3话语观点内容碎片化。当信息泛滥成为社会常态，碎片化的话语观点内容往往相互冲突和矛盾，真伪难辨。 4.1.4话语对象碎片化。自媒体时代，政府统计和公众之间不再是传统权威资讯掌控下的信息提供与接受的关系，信息流动从单向授予变成多向对流，传播主客体的区分变得模糊不清，每个人既是信息的发起者，又是信息的传播者和接收者。 4.2公众权利意识成长促使政府统计成为公众议题 政策议程设定的“三源流”理论表明，当问题流、政策流和政治流在特定的时间里“三流”会合时，政策窗口将会开启 。因此，政府统计成为公众议题是其公信力问题（问题流）从公众议程上升为政府议程（政治流）的关键环节。 4.2.1统计数据受关注度高，调查显示，关注政府统计的公众比例高达87.13%。高关注度背后的深层原因是数据与公众利益的相关性，并日益成为公众利益表达的一种方式 。公众批评房价和CPI，更多表达的是对房价和物价过快上涨的不满，传递对稳定房价和物价的诉求及相关政策的期待；批评有关收入数据，更多表达的是对收入差距的不满以及对收入增长的诉求；批评GDP则更多表达的是对政府关注民生的期待。 4.2.2权利意识成长增强公众对政府统计期望和评价意愿。调查显示，当有便捷方式让公众评价政府统计绩效时，“积极参与评价”和“心理评价”的公众比例之和高达92.86%。 4.3统计能力与公众期待的差距制约公信力的建设和提高 从公信力评价主客体信任互动关系看，政府统计能力与公众的期望和诉求表达的增长不匹配，制约了政府统计公信力的建设和提高。 4.3.1统计源头对数据质量制约仍存在。一是基层统计力量人、财、物三个方面薄弱，难以满足日益繁重的统计调查任务；二是出于对个人身份、财产、收入等私人信息的保密担忧，以及统计数据与课税挂钩的心理排斥，调查对象的配合度影响源头数据质量。 4.3.2官方导向向服务导向转型期的政府统计供给难以满足公众诉求。2012年末，国家统计局首次提出建设服务型统计的新概念，开启政府统计从官方导向向服务导向转变的新里程。但受官方导向惯性作用，转型期的统计供需矛盾仍然存在。 4.3.3统计危机管理与新媒介环境要求仍有距离。纵观近年历次政府统计部门对统计信任危机事件管理的表现，从不回应到零散回应再到专门回应，从延期回应到及时回应，从通过传统媒介回应到运用统计微博、统计微信等新媒介工具回应，政府统计部门的危机应对能力有了较大的提高。但与新媒介环境要求仍有距离：一是危机意识和预判能力仍需提高。二是应对危机的内部协调机制，特别是信息沟通和公开机制仍待规范。三是危机管理仍以被动应对为主，预案制度和应对程序有待建立健全。 4.3.4近30年来，政府统计信息化建设取得长足发展：从“七五”时期以微机起步告别手工计算时代开始，先后启用小型机、数据库及局域网技术，建设了全国统计信息主干网络 ，建立起国家宏观经济数据库 ，构建了大规模联机和高并发事务处理业务系统 。信息技术的新变革提升政府统计能力的同时，也带来新的挑战：一是希望政府统计产品更优质、高效、易获得、微观、可靠，统计数据更易受到聚焦和讨论；二是希望政府统计机构承担所有政府部门统计数据“一站式网站服务”窗口的职能，但在当今部门分割的现实语境下，这一需求超出了政府统计部门的能力范围；三是大数据时代，众多的行业数据（如汇丰PMI、淘宝CPI等），因统计方法、计算口径等差别，并非总与官方一致，容易引发公众对政府统计数据的质疑与拷问。 4.4考核制度下数据的利益相关性是滋生人为干扰和寻租的根源 公共选择理论认为，政治行动者个人都被自利的动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案 。长期以来，以考核指标评价政府和官员绩效，容易引发 “数字出官”的扭曲现象。引发利益取向偏离公共价值，驱使一些地方官员从追逐经济成果产出变相到追逐经济成果的“数字产出”上来，不惜冒干扰数据的风险，使正常的统计秩序被打破，统计行为失范，“官出数字”应运而生。 4.5统计独立性受管理体制所限成人为干扰和寻租的条件 新制度主义强调制度在政治生活中起决定性作用 。地方政府统计部门受管理体制制约，独立性受限，在理性经济人趋利避害的利益驱使下，非独立性的制度安排，规定了地方政府统计工作者的行为角色、约束行为和期望，并形成对“被考核者”（地方主要领导）负责的价值偏好，从而使地方政府统计工作者主动或被动地介入考核过程，数据人为干扰和寻租的现实土壤得以形成。 |
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