| 标题 | 城市养犬管理的研究与分析 |
| 范文 | 管声俊 摘要：随着我国经济的快速发展，人民生活水平的不断提高，养犬逐渐成为许多城市居民的一种生活潮流。犬类虽然能够给人类带来各种生活乐趣，但是也确实带来了一些相应的问题。特别是近几年随着养犬数量的激增，而相应的养犬管理法制不完善及城市配套设施缺失导致养犬问题风波愈演愈烈，严重影响了养犬者及其他城市居民的合法权益，也加深了城市管理者与城市居民之间的矛盾。本文主要通过对城市养犬管理的研究与分析，探索合适的养犬管理办法。 关键词：养犬管理 登记注册 办证上牌 强制保险 社会化管理 随着我国人民生活水平的普遍提高，不但物质生活需要得到了大幅提升，而且精神生活方面的需求也有了极大拓展。正是基于此，养犬成为许多城市家庭的选择。但是随着饲养犬只拥有数量的增长，由此引发的各种社会问题，也越来越多。城市养犬面临巨大的管理风险，养犬管理办法亟需完善。 1.城市养犬现状 1.1 家庭大众化 随着人们精神生活与物质生活的不断改善，养犬已成为一些家庭中的一项有意义而且是不可缺少的娱乐活动，已逐步大众化。以深圳为例，据深圳市城管局不完全统计，深圳市2012年1月犬只数量约为12万只，2014年1月上升至20万只，两年增长近8万只。深圳现有户籍人口约300万，按一户三口计算，将近每五户中有一户养犬。 1.2数量巨大 从上世纪90年代开始，城市养犬数量缓慢增长，但步入21世纪后开始大规模增长。以北京为例，早在2005年，北京光登记注册的犬只数量已达55.3万只，并以每年约10万只在迅速增长，再加上尚未登记注册的犬只，北京目前的犬只数量接近两百万。 1.3无证比例高 目前，我国各城市基本上都制定、颁布了养犬管理条例，明确要求养犬人必须通过登记、注册给饲养犬只办证，取得合法养犬的资格，但由于相关方面的原因，养犬人大多没有办证。以上海为例，据不完全统计，上海养犬总量约为80万只，而“有证犬”的数量仅为20万，等于说“无证犬”的比例高达3/4。 1.4伤人事件频发 近年来，随着养狗的人日益增多，狗和人的冲突屡屡出现，恶狗伤人甚至夺命的事件屡屡发生。以广州为例，据广州市动物卫生监督所透露，广州每年被狗咬伤人数约为5万到7万，每日平均上百人被咬伤。 1.5狂犬病高发 狂犬病是吉尼斯世界记录中对人类威胁最严重的三种疾病之一，在不及时接种疫苗的情况下的病死率是100%。据国家卫生部统计，近年中国每年约2400人死于狂犬病，仅次于印度，位居全球第二，而我国成为狂犬病高发国家的一个重要原因就是养犬。 1.6涉犬纠纷多 随着市民饲养犬只数量的日益增多，因养犬引发的矛盾纠纷呈现逐年增长的趋势，不但影响了邻里关系，更影响了社会和谐。以青岛为例，据青岛市相关部门介绍，每年引发的涉犬投诉纠纷多达2000余起。 1.7不文明行为多 犬类作为动物，一些动物行为，如随意便溺，本身不应该责怪，但作为养犬人应提高自身，杜绝不文明养犬行文的发生。当前，随着养犬数量的增多，许多不文明行为也随之出现。以哈尔滨为例，根据哈尔滨市不文明养犬状况的调查，不文明行为主要有以下几类：随处便溺影响环境；遛犬不拴犬链；违规进入公共场所；犬扰民干扰他人正常生活；非法犬类交易市场及街头非法贩犬。 1.8禁养犬随意买卖 按照各城市的养犬规定，基本上都制定了禁养犬品种名录，但在实际过程中发现，很多市民随意养禁养犬，其中一个主要的原意是禁养犬可随意买卖。以厦门为例，厦门禁养藏獒、德国牧羊犬、中华田园犬等28种烈性犬，可记者通过调查发现，走访的厦门市内几家宠物店都可以买到上述品种。 2.城市养犬管理的特点及存在的问题 2.1城市养犬管理的特点 制定条例限制养犬。为了解决因犬只数量激增而导致的一系列问题，各城市基本上都通过立法的形式制定并颁布了养犬条例，从养犬人住所条件、养犬数量、养犬品种等几个方面着手，限制居民养犬。 指定养犬管理专门机关。不管是公安机关，还是城市管理部门，抑或是其它相关部门，各城市大都指定了养犬专门管理机关及其相关协助部门，并由指定机关组建专门养犬管理机构，负责组织、协调养犬管理的各项事项。 必须办证取得合法资格。不管是采取注射电子芯片，还是通过申领牌照的方式，养犬人都必须通过登记注册，方可办证上牌，才能给饲养的犬只取得一个合法的身份，并使自己取得饲养该犬只的合法资格。 实行分类、分区域管理。根据犬只身高、体重和品种等相关因素，制定禁养犬名单；根据城市行政区域规划、地理位置和人口分布等相关因素，划分养犬重点管理区域和一般管理区域。 主要依靠政府机关。养犬管理涉及人民群众切身利益，离不开人民群众的自身参与，但在城市养犬管理工作开展的实际过程中，鲜有人民群众主动参与协助管理，主要依靠政府机关力量实施养犬管理工作。 罚款为主要处罚手段。尽管各城市养犬管理条例，都制定了针对违规行为中涉及犬只进行相应处理的措施，但由于配套措施保障不到位，一般都无法实行，针对养犬人的违规养犬行为，主要采取罚款进行处罚。 收缴养犬管理费。养犬人第一次给所饲养犬只登记注册，需要缴纳登记注册费，后续每年给犬只进行年检，需要缴纳年检费。养犬管理机关将收缴的养犬管理费主要用于养犬管理的一系列工作。 无主犬只大部分毁灭。对于依法扣留或收容的流浪犬只，经过一定的时间，若无人领养，大部分无主犬只将通过无害化的形式被毁灭。 2.2城市养犬管理存在的问题 条例不够精细化，规定难落实。目前，我国各城市大都制定了养犬管理条例，并就养犬管理的各个方面作了相应的规定，但基本都停留在大的方面，条例不够精细化、具体化，导致养犬管理人员在实际的养犬管理执法过程中，往往无法按照条例要求开展工作，养犬管理规定难以落实。如某城市养犬管理条例规定：发现疑似患有狂犬病或者其他严重人畜共患传软性疫病的，相关单位应立即报告，但关于“疑似”判断标准没有提供。 保障措施缺失，工作难开展。养犬管理涉及较多方面，在养犬管理工作的各个过程，需要相关部门协助并提供相应的保障措施，但各城市的养犬管理条例仅仅规定了协助机关，并未明确协助机关应当如何提供保障措施，导致养犬管理工作难以开展。如某城市养犬管理条例规定：畜牧兽医、公安、工商、卫生等有关行政管理部门按照职责分工，协助做好养犬管理工作，但关于职责分工及如何协助并未明确。 2.3限制规定脱离实际，争议较多 各地养犬管理条例中的限制规定主要有两项，一是限养，二是限制区域。限养条款主要是通过限制种类及数量，并通过收费来进行控制，限制区域主要通过区域划分、场地类型划分来进行控制。以上两项都未充分考虑养犬人及犬只自身情况，而是一概论之，脱离实际，引起养犬人争议不断。如一户最多养犬两只，若一户拥有独立别墅，并有十几口人，而另一户只有一套租住的小房子，且独立生活，两户人却都是最多养犬两只，明显不符合实际。再如，某些性格温和的犬只虽然身高或体重达到了禁养犬的标准，但已经年老或患有某些非传染性疾病，明显不会具有攻击性，却也划分为禁养犬，与实际不符。 2.4社会组织参与度低，管理效果不理想 当前，各城市的养犬管理工作主要依靠政府养犬管理部门来完成，未充分发挥社会组织参与养犬管理的工作当中来，而从养犬管理的实践来看，不文明养犬行为多发生在居民小区，仅靠政府部门开展养犬管理工作难以取得良好的管理效果。如社区犬只随意便溺污染环境卫生，单纯依靠政府部门来管理，既存在无法及时督促养犬人清理粪便的问题，也存在无法取证并进行相应处罚的问题，这些都必须依靠社区组织机构来协助完成。 2.5专业化水平低，问题难处理 养犬管理的直接对象是犬只，需要熟悉犬类品种及习性等相关的专业知识才能正确处理犬类管理过程中出现的各种问题，但目前各城市大都未建立养犬管理专业化队伍，养犬管理停留在执法业务层面，偏离技术业务层面，当出现专业问题是，往往很难或不会处理。如捕捉流浪犬，特别是某些极具攻击性的烈性犬，若不熟悉犬只品种和习性，并没有相应的专业捕捉工作，捕捉工作一般很难完成，即使完成不是出现被狗咬伤事件，就是出现狗被打伤、甚至是被打死事件。 2.6处罚手段有限，违法成本低 针对养犬管理过程中的各个违法行为，各城市养犬管理条例都制定了相应的处罚措施，但基本上都是通过罚款来进行处罚，而不能对养犬人本身实施其它方式的处罚，处罚手段有限。以缴纳养犬管理费为例，通过统计发现，目前各城市初次缴纳的养犬管理费用都较高，后续每年年检也需要缴纳一定的费用，而相应的处罚手段有限，仅能责令养犬人改正或对其处以较低数额的罚款，而且由于违法取证难，导致很多罚款处罚还无法执行，违规养犬的处罚成本低。如某城市养犬条例规定：养犬应缴纳养犬管理费，征收标准为每只犬第一次500元，后续每年300元，而倘若未缴纳养犬管理费，相关单位仅能责令限期补缴并对犬只进行相应处理，而对养犬人不能实施任何处罚。 2.7办证不便，登记率低 目前，都城市养犬管理条例都明确规定养犬必须通过审批登记前置程序，才能合法养犬。但由于办证流程繁琐、办证点偏远等诸多不便因素，导致养犬登记率长期偏低。调查发现，目前各城市养犬登记率大都为超过5成。 2.8收容场所有限，无主犬只难以处置 随着城市建设进程的加快，人口流动的速度也更快、更频繁，导致许多狗被遗弃；另外在城市扩容的过程中，许多流浪在荒郊野外的狗也会随之进城。正是以上这两个原因，导致城市流浪狗的数量激增而且数目巨大。针对这些流浪狗，城市养犬管理部门往往通过建立犬只收容中心将这些流浪狗同违规没收的犬只一同视作无主犬只进行收容，但由于受限于财政支出等相关因素的限制，大都数城市建立的犬只收容中心，无论是规模，还是相应条件都比较差，无法满足数量巨大的无主犬只。为此，当部分无主犬只一定时间无人申领后，养犬管理部门往往只能对这些犬只通过无害化进行处理，而这往往导致社会舆论的攻击，特别是对某些爱犬组织来说，这些行为是不能容忍的，可如果不处理，往往也王法找到更妥的办法，无主犬只难以处置。 3.城市养犬管理改革建议 3.1完善养犬条例，确保规定可落实 通过采取听证会、论证会的形式，邀请广大群众参与养犬条例制定的各个过程，特别是开展养犬管理工作的执行部门，制定符合实际的、具体化的养犬管理条例，确保养犬条例中的各项规定能够落实。 3.2明确管理职责，确保保障措施到位 由政府统一牵头组织成立养犬管理工作小组，囊括养犬管理涉及的各个部门，明确各部门的具体职责及相关协作机制，确保各项保障措施到位，保障养犬管理工作的顺利进行。 3.3引导社区自治，实现自律养犬 由养犬管理部门、社区业主委员会、物业公司和社区居民参与居民养犬自治，以“政府引导、社会参与、居民自律自治”为原则，通过制定社区公约，增设养犬相关硬件设施，建立养犬自治组织或设立自治专员等方式，规范和引导小区居民的养犬行为，增强居民养犬自律自治的参与感，减少社区不文明养犬行为的发生，通过社区居民自治，实现自律养犬。 3.4简化登记机制，实现高效办证 通过授权或委托，设置合理的审批登记机构及地点，不再要求养犬人必须到养犬管理机关申报登记，解决登记地点偏远的问题。根据辖区内居民生活习惯，合理安排养犬登记工作上班时间，解决登记时间冲突的问题。梳理办证流程，简化手续，实行办证相关部门联合办公，建立“一站式”办证机制，解决登记需跑几个部门的问题。 3.5倡导动保组织参与，加强管理力量 动物保护组织的社会影响力巨大，且容易得到市民的认可，通过与动物保护组织协调沟通，邀请他们共同参与养犬管理工作，加强管理力量。一方面，动物保护组织可帮忙宣传文明养犬的各种行为规范；另一方面，动物保护组织可帮忙收治一些无主犬犬只；最后，当出现不实的负面消息时，可及时请他们出面帮忙澄清，缓解舆论压力。 3.6引入专业组织，加强管理能力 针对养犬管理过程中涉及技术方面的问题，引入专业组织，通过他们妥善解决，加强养犬管理能力。一是针对捕捉流浪犬，可通过专业养犬组织，请他们帮忙指导如何识别、捕捉各种类别的犬只。二是针对犬只收容中心的运营，通过招标的方式，请专业养犬组织帮忙照顾无主犬只，人性化管理。三是针对寄养犬，通过资质认证方式，规定专业养犬组织可开展养犬寄养服务，解决部分爱犬人士“养犬不能”的问题。 3.7创新管理方式，加强处罚力度 针对处罚手段有限，处罚不能到养犬人的情况，创新管理方式，通过其它方式对养犬人加大处罚力度。一是建立养犬人养犬档案，当养犬违规达到一定的程度，纳入养犬黑名单，禁止终身养犬；二是定期曝光违规养犬的各种行为，给养犬人增加社会压力；三是缴纳保证金，强制违规养犬的养犬人缴纳一定的保证金，在规定的观察期后方可退还，防止后续处罚时无法执行。 3.8纳入日常工作，确保工作开展 养犬管理工作需要常态化、长效化，将其纳入政府管理部门的日常工作，确保养犬管理工作有序开展。一是不仅指定专门管理机关，而且组建专门管理队伍，并建立相应的编制，将养犬管理工作落实到具体的人。二是制定养犬管理的具体量化考核指标，将养犬管理工作落实到实际。 参考文献： [1]刘小兵.候加法.我国城市养犬管理立法的特点、存在问题及对策[J].Animal Husbandry & Veterinary Medicine 2006，（9）：56 [2]何银松.论城市居民宠物饲养存在的问题域对策[J].上海公安高等专科学校学报，2008，（2）：63 [3]厦门禁养烈性犬宠物店和网上随便卖.厦门新闻网.2012-05-12 [4]中国狂犬病死亡人数仅次于印度.法制日报.2013-4-11 [5]青岛年均六七万人被犬咬伤 数量超车祸30多倍.半岛都市报.2013-07-10 |
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