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标题 北京城市基础设施领域进一步市场化开放范围研究
范文 杨松

摘要：应当进一步扩大北京城市基础设施领域市场化开放程度，扩大私人资本更广泛地进入城市基础设施领域。以健康养老为主要内容的社会性基础设施、以完善公共服务为主要内容的服务性基础设施、以保障性住房为主要内容的民生基础设施和以城市生态环境提升为主要内容的市政基础设施应当是北京市城市基础设施领域市场开放的重点范围。
关键词：基础设施 市场化 投资政策
1.北京城市基础设施领域市场投资空间巨大
从2005年以来，为筹办奥运会，北京加大了城市基础设施投资建设的力度，每年投资总额不断增长，2005-2012年基础设施政府投资累计高达9937.4亿元元，年均增长率达19.8%，基础设施投资占固定资产投资平均比重为27%（见表1）。
随着北京城市日新月异的发展，城市基础设施建设任务十分繁重。从区域看，除了城市核心区外，远郊区、新城、南城、开发区等城市基础设施建设任务十分繁重；从基础设施建设的重点看，传统基础设施升级改造、功能提升任务很重，一批与民生和生态环境密切相关的基础设施项目将予以立项实施。因此，北京城市基础设施市场投资的空间仍然很大。据本报告研判，未来20-30年内，北京市基础设施投资平均增长率将持续保持在两位数以上。
2.北京城市基础设施投资仍以政府投资为主，私人投资不足
2.1从私人投资①占全社会固定资产比重看，私人投资不稳定，占比变化大
从私人投资占全社会投资比重来看，北京市私人投资的占比总体上在不断提高。“十一五”时期，北京私人投资发展迅速，完成投资1万亿元，占全社会投资的51%，比“十五”期间提高4.5个百分点，年均增速13.2%。从近年来看，2009年受金融危机影响，私人投资大幅下降，仅占全社会投资的43.2%。2010年私人投资呈高速恢复增长态势，同比增长51.6%，占全社会投资的57.9%，高于2009年14.7个百分点。
2012年，北京市完成全社会固定资产投资6462.8亿元，比上年增长9.3%。其中，国有及国有控股单位完成投资
3972.6亿元，比上年增长15%；民间投资完成2087.1亿元，比上年增长4.9%②。民间投资仅占全社会固定资产投资的32%。
2.2私人资本在城市基础设施领域投资不足，市场化程度有待提高
北京民间投资约占全社会投资30%左右，但主要集中在房地产开发、生产性服务业、商业服务业、文化创意产业、休闲娱乐产业等营利性较强的行业和领域，进入城市基础设施领域的投资不多。即便是私人资本投资城市基础设施领域，也主要投向轨道交通、污水处理、垃圾处理等营利性较强、有政府回报补偿机制保障的基础设施工程项目。而对那些社会性基础设施、服务性基础设施、民生基础设施和生态环境基础设施，民间资本投资显得过低。私人资本在北京城市基础设施领域中的投资严重不足，市场化程度偏低。
3.北京城市基础设施领域进一步市场化开放的重点范围
根据北京市基础设施行业市场化发育程度、基础设施可经营性程度、投资政策导向等指标，本报告认为北京城市基础设施投资市场空间仍然很大，有待于进一步向民间资本开放基础设施市场，扩大民间投资的范围。
从2013年全市基础设施政府投资项目立项情况看，政府财政资金主要投向工程性基础设施领域（108项），其次是服务性基础设施领域（52项），最少的是社会性基础设施领域（30项）。这种政府投资的方向、投资的导向和投资的重点领域，符合公共财政资金的使用范围和要求，即政府资金主要投资公益性较强的基础设施行业。
本报告认为，民间资本投资方向应当与政府资金投入方向有所区分。民间投资主要以经营性基础设施、服务性基础设施等为重点，同时要鼓励民间资本投向社会性基础设施等市场广阔而投资薄弱的领域。因此，本报告认为，应当进一步扩大北京城市基础设施领域市场化开放程度，扩大私人资本更广泛地进入城市基础设施领域。以健康养老为主要内容的社会性基础设施、以完善公共服务为主要内容的服务性基础设施、以保障性住房为主要内容的民生基础设施和以城市生态环境提升为主要内容的市政基础设施应当是民间资本投资的重点领域和市场开放的主要范围。
3.1以健康养老为主要内容的社会性基础设施领域
以健康养老为主要内容的社会性基础设施领域是民间资本投资的重点领域之一。它包括社区养老设施、医疗健康设施、培育培训设施和文化体育设施等。
3.1.1社区养老基础设施
发展目标：力争在2020年实现社区养老设施的全覆盖，为96%的居家老人（其中90%老人在社会化服务协助下通过家庭照顾养老，6%的老人通过政府购买社区照顾服务养老）提供生活照料、医疗、护理、康复、健康养生与精神慰藉等五大类综合持续照顾服务。养老基础设施：2020年建成机构养老床位16万张，以满足4%老年人入住养老服务机构集中养老的需求。
设施现状： 2010年北京市机构养老床位达7.2万张，远不能满足需求。
市场需求：根据第六次全国人口普查数据，北京市60岁以上户籍老人达到235万，占户籍总人口的18.7%，65岁以上常住老人达到170.9万人，占常住总人口的8.7%，高于全国平均水平。至2020年前，北京需新增约9万张养老床位。
投资政策：北京将按照“低端有保障、中端有供给、高端有市场”的思路，通过政策扶持、制度规范、资金引导、奖励督导等手段吸引民间资本投资养老服务业，制定土地供应、税费减免、资金补贴、信贷支持、市场准入等综合配套优惠政策、措施，通过“公办民营”、“民办公助”等多种形式，鼓励和引导社会力量兴办养老机构，培育一批养老服务行业组织和龙头企业③。
3.1.2医疗健康基础设施
发展目标：到“十二五”末期，逐步提高社会资本举办医疗机构的占有比例，全市每千常住人口编制床位数达到5张以上④。
设施现状：卫生资源结构、布局不尽合理，优质卫生资源主要集中在中心城区和三级医院，郊区（县）和基层医疗卫生机构资源数量和质量均不足。
市场需求：人口总量及流动人口数急剧增加、老龄人口数量持续增加以及大量京外患者专门来京就医，服务人口基数的庞大以及人口快速变化的趋势对卫生需求提出新的要求。
投资政策：积极引导和鼓励社会资本举办医疗机构，调整和新增医疗卫生资源优先考虑社会资本。明确营利性和非营利性医疗机构的政策界定，按照营利和非营利分开管理的原则，加强对社会资本举办医疗机构的指导、管理和监督，逐步完善医疗机构准入退出机制。对社会资本举办非营利医疗机构给予适当政策补贴，落实社会资本举办非营利医疗机构税收减免政策，对社会资本举办非营利性医疗机构提供的医疗服务免征营业税⑤。
3.1.3教育培训基础设施⑥
发展目标：显著提升职业教育支撑经济发展方式转变和产业结构调整的能力。从业人员的继续教育普遍开展，学习型组织创建活动覆盖面达到80%以上。市民终身学习的条件更加便捷。利用社会资源建设200个市民终身学习服务基地，培育100个首都市民学习品牌，加强学习型城市研究基地建设，推进学习型组织和学习型城市示范区建设⑦。
设施现状：职业教育资源配置不合理，不能适应城市空间结构、产业发展和人口分布变化的新趋势。
市场需求：不能满足市场需求。
投资政策：改进非义务教育公共服务提供方式，引导社会资金以多种方式进入教育领域，鼓励举办学前教育和职业培训⑧。
3.1.4文化体育基础设施
发展目标：统筹市、区两级体育设施规划布局，推进各级各类体育设施均衡配置。结合城市公园、城市绿化用地安排部分公共体育健身设施。
设施现状：文化体育设施落后。
市场需求：不能满足需求。
投资政策：营造公平合理竞争环境，支持和引导非公有制经济主体以资本、技术、信息等多种形式，支持鼓励和引导民营资本进入体育产业领域⑨。
3.2以完善公共服务为主要内容的服务性基础设施领域
以完善公共服务为主要内容的服务性基础设施是北京城市基础设施领域建设过程中的薄弱环节。同时，也是适合民间投资的重要领域和主要范围。
3.2.1社区公共服务基础设施
规划目标：根据《北京市居住公共服务设施规划设计指标（市规发[2006]384号）》的规定，北京市居住公共服务设施按性质划分为教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、社区管理服务、社会福利、交通和市政公用八类。分设12个指标，即社区卫生服务站（建筑面积100平米）、文化活动站（建筑面积1000平米）、综合文化活动场地（2000平米）、商业服务（建筑面积1000平米）、社区服务中心（建筑面积160平米）、社区居委会（190建筑面积平米）、物业管理用房（建筑面积100平米）、存自行车处（按每户2辆，每辆1.5平米建筑面积计）、汽车场库（按每户0.4-1.4车位计）、配电室（建筑面积120平米）、垃圾分类投放站（用地面积6-9平米/100户）。
设施现状：约有一半以上的社区不能达到规划目标的要求
市场需求：市场需求大。
投资政策：充分发挥市场机制的作用，鼓励、支持和引导社会力量广泛发展各类社会公共服务，拓展社会公共服务发展途径⑩。
3.2.2一刻钟社区服务圈设施
发展目标：到“十二五”期末，“一刻钟社区服务圈”覆盖60%以上的城市社区 。
设施现状：“一刻钟社区服务圈”的服务设施包括一校、二栏、三中心、四场、五室、六站、九网点等设施。
市场需求：目前“一刻钟社区服务圈”的覆盖率仅为40%左右，不能满足需求。
投资政策：政府鼓励和支持社会组织、企事业单位和社区居民参与社区服务，发挥多元主体在“一刻钟社区服务圈”建设中的作用。鼓励企事业单位、社会团体、个人和外资以多种形式捐赠或兴办社区服务事业，建立多元化投入分担机制 。
3.3以保障性住房为主要内容的民生基础设施领域
以保障性住房为主要内容的民生基础设施也是民间资本投资新领域，具体包括：
3.3.1保障性住房
发展目标：到“十二五”末期，完成100万套保障性住房建设收购任务。其中公开配租配售50万套，首都功能核心区人口疏解、棚户区改造等定向安置住房50万套。发放租金补贴家庭10万户。竣工各类保障性住房70万套 。
建设现状：稳步推进。
市场需求：不能满足需求。
投资政策：鼓励和引导社保资金、保险资金等长期资金以及社会资本，参与保障性住房建设。支持金融产品创新，探索利用发行中长期债券、房地产投资信托基金等金融工具支持保障性住房建设和运营 。
3.3.2残疾人服务设施
发展目标：率先形成更加完备、覆盖城乡全体残疾人的社会保障和服务体系，实现残疾人“生活有保障、康复有条件、在家有照料、出行无障碍” 。
设施现状：残疾人服务设施建设落后。
市场需求：不能满足残疾人需求。
投资政策：支持社会力量举办残疾人托养服务机构。设立残疾人服务创新专项资金，通过公益创投和公益招投标等形式，鼓励社会组织面向残疾人开展类别化、人性化、专业化的服务 。
3.4以城市生态环境提升为主要内容的市政基础设施领域
以城市生态环境提升为主要内容的市政基础设施是民间资本投资的新领域，主要有：
3.4.1污水处理设施
发展目标：到“十二五”末期，中心城区污水处理率达到98%；新城建成区污水处理率达到90%。
设施现状：污水处理设施落后。
市场需求：不能满足需求。
投资政策：属于经营性市政基础设施，鼓励社会资本投资。
3.4.2电动汽车充电服务设施
发展目标： 到2015年，北京电动汽车发展到10万辆的规模；今后五年北京充电站将达到466座。
设施现状：充电设施是电动汽车产业化、规模化发展的关键环节，目前充电设施数量少，分布范围小。
市场需求：不能满足市场需求。
投资政策：政府鼓励社会资本投资建设充电服务设施。
注释：
① 本报告中所称“私人投资”等同于“民间投资”概念
②《北京市2012年国民经济和社会发展统计公报》，北京统计信息网，http：//www.bjstats.gov.cn
③ 人民日报：《北京鼓励民间资本参与养老》，2012年10月14日
④《北京市“十二五”时期卫生发展改革规划》（2011年10月）
⑤《北京市“十二五”时期卫生发展改革规划》（2011年10月）
⑥ 这里的教育培训主要指职业教育培训
⑦《北京市“十二五”时期教育改革和发展规划》（2011年12月）
⑧《北京市“十二五”时期教育改革和发展规划》（2011年12月）
⑨《北京市“十二五”时期体育发展改革规划》（2011年10月25日）
⑩《北京市“十二五”时期社会公共服务发展规划》（2011年10月）
《北京市“十二五”时期社会建设规划》（2011年11月）
北京市社会工委：《关于推进“一刻钟社区服务圈”建设工作意见（草稿）》
《北京市“十二五”时期住房保障规划》（2012年1月）
《北京市“十二五”时期住房保障规划》（2012年1月）
《北京市“十二五”残疾人事业发展规划》（2011年1月）
《北京市“十二五”残疾人事业发展规划》（2011年1月）
参考文献：
[1]北京市2012年国民经济和社会发展统计公报.
[2]北京统计年鉴.
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更新时间：2025/2/11 3:50:29