| 标题 | 农村法治发展视域下的土地承包经营权流转 |
| 范文 | 周铁涛 摘要：从农村法治发展视域考察，多样化的土地流转形式保障了农民的财产权利，规模化的土地流转使流转行为日趋法治化，新型化的流转模式培育了农村法治发展的新载体。但是，目前的流转还存在农民对土地流转的法律性质认识不足、小规模土地流转的程序相对混乱、土地流转的推进机制不健全等问题。继续推进土地流转应坚持意思自治，尊重农民意愿;规范政府服务，推动依法流转;培育流转主体，拓宽流转渠道。 关键词：农村法治 ?视域 ?土地承包经营权 ?流转 土地承包经营权属用益物权，是农村土地承包人对其依法承包的集体土地享有占有、使用、收益和一定处分的权利①。党的十八届三中全会提出，要依法维护农民土地承包经营权，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能②。土地承包经营权流转以坚持农村土地集体所有权为前提，以分离土地承包权和经营权为基础，是实现农民财产权利的合法途径。本文以农村法治发展为视角，以湖南益阳农村为考察点，对土地承包经营权流转进行探讨。 1.农村法治发展视域下土地承包经营权流转的新特征 湖南益阳自2008年起开始探索农村土地流转，2010年在沅江市草尾镇开展土地信托流转模式试点。新的流转机制减少了农民顾虑，带动了资本下乡，使流转规模迅速扩大，流转效益快速显现，增加了农户收入，推进了村镇建设，同时也改善了乡村治理，推动了农村法治发展。 多样化的流转形式保障了农民的财产权利。益阳农村土地流转在很大程度上是缘于遏制耕地抛荒而开始的。最初，益阳通过发布《耕地耕作管理办法》，采取乡村干部分片包干、行政问责、收取代耕费等强制措施遏制农田抛荒，主要由基层政府推进土地流转。时至今日，土地流转已由当时的政府责任被动实施转变为保障农民财产权利主动推进。目前益阳农村土地流转的形式主要包括转包、转让、租赁、入股、互换等。在益阳土地流转中，农村耕地流转171.67万亩，其中转包面积63.9万亩，占流耕地流转总面积的37.4%;转让面积8.8万亩，占5.2%;出租面积36.6万亩，占21.4%;土地投资入股面积3.8万亩，占2.2%;互换面积12.7万亩，占7.4%。多样化的土地流转形式使农民的土地资源得到充分利用，财产权利通过多种途径得以实现。 规模化的土地流转使流转行为日趋法治化。目前益阳全市有32万家庭户涉及土地承包经营权流转，共流转土地274.67万亩。就经营规模而言，流转种植50亩以上土地的种植大户有3852户，共承包土地 114.9万亩， 占全市流转面积的41.82%。其中，承包50-100亩的有1876户，流转面积23.03万亩;承包100-200亩的有1004户，流转面积18.56万亩;承包200-500亩的有577户，流转面积10.34万亩;承包500-1000亩土地的有234户，流转面积26.3万亩;承包1000亩以上的有161户，流转面积36.69万亩。在承包1000亩以上土地的大户中，众盛农业公司、轩盛种植专业合作社和湘桃种植专业合作社共流转土地3.81万亩。规模化的土地流转使流转主体不能再以口头方式与对方约定流转年限、面积、价格等，违约需要承担责任，签订流转合同成为常态，流转行为日趋法治化。 新型化的土地流转模式培育了农村法治发展新载体。前期农民自发的土地流转普遍存在流转双方信任不足、利润不高、规模不大、程序不规范、随意性大等问题。2010年，在政府的积极引导和大力推动下，益阳着手农村土地流转新模式的探索。一是通过地方政府主导，在沅江市草尾镇试点，由政府出资200万元，创新性地成立农村土地托管投资有限公司（2012年7月更名为农村土地承包经营权信托有限公司），形成了土地承包经营权信托流转的“草尾模式”，也称“益阳模式”。目前，益阳农村土地信托流转面积32.16万亩，其中耕地面积27.98万亩，占全市耕地流转总面积的16.4%。二是通过农民自发和自愿组建农村土地流转专业合作社，逐渐形成了合作社流转模式。目前，益阳已组建了桃江县桃花江镇花桥土地流转服务专业合作社等6家土地流转专业合作社，已流转土地2.1万亩。另外，其它以种植为载体的农民专业合作社也逐渐成为农村土地流转的重要中介，据统计，益阳全市1163家农民专业合作社，共流转土地面积74万亩。无论是“草尾模式”还是合作社流转模式，流转中介都联系了较大群体的农民，通过流转行为的规范化、法治化，客观上促使这部分农民法律意识逐渐增强，行为的随意性减少，合法性增多。在农村法治发展进程中，它们正成为农村法治发展的新载体。 2.农村法治发展视域下土地承包经营权流转存在的问题 农民对土地流转的法律性质认识不足，流转热情低。土地承包经营权流转以坚持农村土地集体所有权为前提，以分离土地承包权和经营权为基础，是实现农民财产权利的合法途径。但是，部分农民小农经济意识比较强，恋土观念根深蒂固，在他们的观念中，农田是集体分给我的，是我的个人财产，是“保命田”，即使外出打工、进城经商，也要保留田土在自己名下，不愿长期转让或转包给他人经营，以避免返乡或年老时无田可耕。这种思想上的“防线”，致使他们不愿放弃土地经营权，宁可请人代耕，甚至在自家地上种树，也不愿意流转给他人经营。另外，农村老弱劳动力就业门路不多，土地仍是农民收入的重要来源，这也增加了农民对土地的依赖性。 农民间小规模土地流转的程序相对混乱，流转纠纷多。益阳农村土地经营权的流转，多以农民自发形式出现，集中连片的、有组织的流转较少，流转种植50亩以上土地的种植大户承包的土地只占全市流转面积的41.82%，还有58.18%属于小规模流转或农户间的直接流转。在流转过程中，他们大部分没有签订规范的合同，只有双方的口头协议，自由性和随意性较大。有些流转的土地虽然签订了流转承包合同，但没有使用规范统一的合同书，内容不够完整，合同期限、标的不具体，双方的权、责、利不明确，没有违约责任追究和损失补偿办法等，引发了较多纠纷。 土地流转的推进机制不健全，流转进程慢。目前尚缺乏土地经营权流转的配套政策措施，个别基层政府对土地流转工作缺乏指导和管理，引导不力，服务滞后，个别乡镇的土地流转服务有名无实，土地流转的供求信息不能及时有效沟通，以致出让方找不到受让方，受让方找不到出让方。由于还没有形成统一规范、市场化运作的土地流转机制，土地流转中介组织缺乏，流转信息不畅，往往导致要流转土地的转不出，要租土地的租不到。 3.基层政府依法推进土地承包经营权流转的对策思考 乡镇政府作为国家的最基层政权，既承担着合理引导土地流转的职能，又肩负了推进基层治理法治化的重任，通过引导、服务土地流转播种法治理念、诠释法治精神，是推进农村基层治理法治化的有效途径。 3.1坚持意思自治，尊重农民意愿 意思自治是私法自治的核心和灵魂，是私法的最高理念。在农村土地承包经营权流转中，农民是集体土地的承包人，土地流转只不过将其中的经营权分立出来进行流转。当前的农村土地仍然承载着农民的生存保障、就业保障等重要功能，农民随时可能退出劳动力转移大军回归农村，那时候土地仍是他们安身立命之所在。农村土地流转应严格遵循依法、自愿、有偿、规范等原则，尊重农民的意愿和话语权。针对部分群众认识不足的问题，基层政府应加强对《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》的宣传，特别要向农民讲清土地经营权流转不等于买卖土地，也不等于放弃承包权，让农民充分了解自身权利，了解相关法律和政策，了解土地流转的利与弊，切实保障农民按自己意愿进行土地流转的权利。要尊重农民在土地流转中的利益诉求，是否流转、以何种形式流转、流转给谁、流转多少面积、以什么价格流转等，都要由农民自己选择，基层政府只能引导，而不能以任何理由或借口强迫农民流转土地。实践中，基层政府要彻底摈弃“官本位”、“权本位”观念，严格依法行使职权， 防止行政行为的任意性与专断性。同时，要加强对公共权力的监督制约，注意权责平衡，对侵害农民利益的行为要严肃查处，让法律的公平与正义逐步渗入农民的观念意识。 3.2规范政府服务，推动依法流转 作为一种经济活动，土地流转应该依法签订流转合同。《农村土地承包经营权流转管理办法》第二十一条明确规定：承包方流转农村土地承包经营权，应当与受让方在协商一致的基础上签订书面流转合同;农村土地承包经营权流转合同一式四份，流转双方各执一份，发包方和乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门各备案一份。由于土地流转是近些年兴起的，大多数农民只是以口头约定的形式进行转包、出租、互换等，没有签订正式书面合同的习惯，即使签订了合同，内容也很不规范，这严重制约了土地流转市场的健康发展，也不利于政府监管。 为促进农村土地流转，解决目前土地流转中以农民私下流转为主、程序不规范等问题，基层政府有必要将土地流转的管理和服务作为一项工作职责进行设置，成立专门机构，投入专项资金，安排专职人员，加强对土地流转的指导和服务。基层政府土地流转管理部门要根据《合同法》和《农村土地承包法》等法律，制定统一的土地流转合同文本，派出土地流转指导人员，保证土地流转的依法、有序进行，防止出现合同纠纷。同时，要完善流转价格形成机制、谈判程序和流转管理机制，为土地流转各方的公平交易提供规范样本;要完善土地流转合同的登记、备案和签证等制度，加强监管;完善土地流转纠纷调处机制，妥善化解土地流转中的矛盾，保护流转双方的合法权益。 3.3培育流转主体，拓宽流转渠道 一是引导农业产业化企业和农产品加工企业到农村充当土地流转的主体。这些企业与农业发展紧密相连，或者以农业产品为原材料，或者直接参与农业生产，具备一定的经济实力，有相对较宽的融资渠道，它们最有条件、最有资格、最有能力到农村流转土地进行生产。在益阳已有的土地流转主体中，这两类企业在资源信息、种植技术方面更具优势，与农户更容易找到利益结合点，能够在土地流转中发挥辐射带动作用。同时，这些企业的产、供、销一条龙、种养加工一体化等，也有利于实现农村生产要素的最优配置，实现土地资源利用的最大化。 二是鼓励农民工返乡流转土地。改革开放以来，不少外出务工的农民经过到外地就业积累了一定的资金和丰富的经验，他们在城市积极学习市场营销、经营管理、政策法律等知识，思想不断解放，思路逐步开阔，已经具备了创业的条件，作为有浓厚恋土情节的农民，他们也有意回乡发展，报效家乡，这部分人将是未来新农村经济发展和社会进步的中坚力量。他们对农民的需求和农村习惯、规则最了解，懂得如何充分利用农村社会的土地、人力资源，适合充当土地流转的新主体。 三是大力发展农村经济合作组织。农村经济合作组织是带动土地规模化流转的一支重要力量，也是继基层政府、村级组织和农民之外推进乡村法治化治理的“第四力量”。基层政府要统筹协调好农村经济合作组织与农业产业化经营的发展，通过多种渠道引导农村经济合作组织与农产品专业基地、农业产业化龙头企业、农产品优势品牌建设对接。鼓励农民通过土地、资金、劳动力入股加入农村经济合作组织，大力推广公司加基地、合作组织联农户的产业化经营模式，充分发挥合作组织的组织和带动作用，以推动土地承包经营权的流转，提高农民的组织化程度。 注释： ① 百度百科. http：//baike.baidu.com/view/1317434.htm，2014. 11.15. ② 新华网.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定. http：//news.xinhuanet.com/2013-11/15/c_118164235.htm，2013.11.15. |
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